新时期推进市级自然资源信息化建设的思考

穆荣 王新军

新时期随着自然资源部门职责转变，自然资源管理的对象扩展到“山水林田湖草”，自然资源综合治理能力需要同步提升。信息化建设作为实现“两统一”职责的重要手段，急需随着管理对象的转变及信息化技术的发展与时俱进。市级自然资源信息化建设如何发展成为市级自然资源管理部门的需要重点研究的课题之一。本文基于新时期的自然资源业务扩展和管理的要求，以乌鲁木齐市自然资源信息化建设为例，分析了市级自然资源部门的信息化现状及问题，提出了信息化建设发展策略。

《深化党和国家机构改革方案》明确，组建自然资源部，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立国土空间规划体系并监督实施，对自然资源开发利用和保护进行监管，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度。市级自然资源管理部门具体执行自然资源所有者权益、用途管制和生态保护修复工作，面临着业务重构与优化的重大课题。国务院关于政务信息系统整合共享要求紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，以最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵为目标，加快推进政务信息系统整合共享。在全新的发展阶段，自然资源信息化建设何去何从，如何按照全新的自然资源管理职能框架，架构全新的自然资源信息化框架，扩展信息化覆盖业务领域。

乌鲁木齐市自然资源局信息化建设工作自2004年开始，从按需建设，单一系统建设起步，经过多年建设探索和实践，逐步形成“统一平台、统一数据标准、共建共享”的建设思路。在基础网络设施方面：形成自然资源业务网、电子政务外网、电子政务内网（涉密网）、互联网相互物理隔离的网络支撑体系。自然资源业务网主要运行自然资源业务系统，同时自上与自然资源厅内网互联互通，自下与各区县分局互联互通。电子政务外网用于与市政府各部门信息共享对接。电子政务内网（涉密网）主要是涉密信息的网上流转。自然资源大数据建设方面：建成乌鲁木齐市国土资源“一张图”系统，整合了现有的基础地理、遥感影像、土地、地质、矿产等国土空间数据，为业务审批提供了空间位置辅助审查支撑。政务服务系统方面，建成自然资源电子政务平台系统，自然资源电子政务平台系统定位于政务服务业务创建、实施、管理、监督，即政务服务应用。建成不动产登记信息管理平台系统主要服务于不动产登记发证、共享、查询统计等各项管理服务工作。网络安全方面：现有网络系统进行了网络安全等级保护备案，开展了网络安全交换区、网络边界安全等建设，为不动产登记等业务“互联网+政务服务”提供了较好的基础环境。

乌鲁木齐市自然资源信息化工作虽然起步早，经过多年發展取得了一定的成绩，但仍然存在网络安全保障能力尚未完全满足等级保护的要求；数据资源现势性和系统性不够，数据共享和社会化服务能力不足；系统辅助业务监管的能力欠缺较多等问题，距离新时期自然资源部、自然资源厅的建设要求以及深度支撑对企业群众的公共服务方面还有较大的差距。

新时期自然资源管理由以往的单一的土地、矿产要素扩展到“山水林田湖草沙冰”生命共同体，全域、全要素、全流程、各部门协同管理的新模式。全新的管理模式需要更加高效的支撑手段，高效的支撑手段离不开更加智慧的信息化基础支撑。新时期的信息化建设不是将以往的信息化成果推倒重来，而是在以有成果的基础上，进一步挖掘深层次问题，以问题和目标为导向，注重信息化的顶层设计和统筹规划。

2019年11月1日，自然资源部印发《信息化建设总体方案》（以下简称《方案》），提出“一张网、一张图、一个平台、三大应用体系”建设。在全面梳理自然资源管理业务需求、分析存在问题、结合国家信息化战略的基础上，对自然资源系统今后一个时期的信息化工作进行了统一规划、设计和部署，突出了自然资源信息化的整体性和统筹性。新时期自然资源信息化总体要求明确，体现了信息化建设多方面的统一性，乌鲁木齐自然资源信息化建设将在已有的信息化基础上，在总体方案的指导下，结合存在的问题，明确发展方向和思路，从信息化统筹、数据建设、便捷服务、监管监测等方面着手，全面梳理解决存在的问题。

（一）以信息化统筹为宗旨，明确发展方向

为避免信息化建设中各类资源交叉重叠，分散建设问题，节约资金。市级自然资源信息化要不仅要统筹内部信息化建设需求，同时还要统筹区（县）信息化需求，统一建设。乌鲁木齐市自然资源局对内整合统一行政办公、建设用地管理、不动产登记、矿政管理及档案管理信息化等各业务信息化需求；对区县层面，统筹七区一县信息化建设需求，联通网络、整合数据、融合系统，以统一的标准约束和规范自然资源全系统的信息化建设，确保数据互通共享和平台支撑下的业务协同，建设“大平台、大数据、大系统”，形成“一张底板、一套数据、一个平台”。

（二）以自然资源本底数据建设为核心，提高数据的可用性

落实自然资源“两统一”职责，需要现状、规划、管理、社会经济类等数据的精准支撑。同时基于“山水林田湖草沙冰”自然资源生命共同体和统一国土空间用途管制的需要，现有的二维数据已无法满足空间治理的需求。一是将第三次国土调查数据、国土空间规划数据纳入国土资源“一张图”系统。在已有国土资源“一张图”数据基础上，整合、规范林、草等各类自然资源和国土空间数据，形成覆盖“地上地下”和“陆地海洋”的自然资源“一张图”大数据资源体系。扎实开展专项调查工作，不断提高本底数据的现势性和可用性，逐步推进三维数据的管理与应用，形成统一的自然资源三维实景“一张图”，为自然资源管理和国土空间用途管制提供更直观、更精准的应用场景。二是结合乌鲁木齐市实际，对管理类空间数据的生产数据和审批数据分别管理。在审批系统中统一数据基础，坐标系同自然资源部、省厅系统采取的数据基础一致，统一采用2000国家大地坐标，高斯克吕格投影，3度分带；1985国家高程基准。三是收集自然资源监管系统、内部审批系统等各类业务数据，梳理建立业务数据标准，整合业务数据，形成图属档文一体化管理数据。

（三）以便捷服务为出发点，加大业务协同共享

一是落实一个平台建设，即国土空间基础信息平台。国土空间基础信息平台是对国土空间数据统一管理的大数据平台，是国土资源“一张图”管理系统的升级版，实现对国土资源“一张图”的分布式管理和应用，提供共享服务。平台对内为电子政务平台提供数据支撑，对外可与其他政府部門业务协同，提供全市自然资源和国土空间底图、底线，为市政府“四大库”、政务信息共享服务平台等提供自然资源数据支撑，构建起全新的国土空间治理机制。平台能够提供统一基础服务，包括身份认证、用户管理、电子签章、电子证照、安全审计等，为自然资源调查监测评价、国土空间规划实施监督、行政审批、政务服务、监管决策等各类应用提供支撑。

二是进一步完善不动产登记信息管理平台系统，将系统在管理体制改革中所具备的基础支撑和保障作用切实发挥出来，推动存量登记数据的汇交与整合，逐步形成不动产登记管理全生命周期数据，深化信息平台的应用。积极与乌鲁木齐市政务云对接，推动信息化建设方法的改进和创新，在保证安全的基础上，对一部分外网应用迁移到政务云环境中。通过政务外网应用，加快不动产登记信息与相关部门之间的互通共享，对便民利民措施积极做好完善。开展自然资源确权登记系统研发和数据分析，建立自然资源确权登记和不动产登记、自然资源电子政务平台的衔接，实现自然资源全业务、全流程、全生命周期的监管监测。

三是进一步完善自然资源电子政务平台系统，按照体制改革职能转变的新要求，对内不断优化业务流程，探索建立了“一码管地”的土地全生命周期管理实践和自然资源三维编码探索实践，创建所有者权益和国土空间用途管制的新机制。对外要利用“互联网+”理念，以人民为中心，推动政务服务向互联网与移动互联网延伸，完成了与市级工程建设项目改革审批系统、政务一体化服务平台、政务信息资源共享平台等业务的对接，实现业务协同共享，为自然资源政务服务高效办理提供坚实的基础，实现一窗办、掌上办，让数据多跑路、群众少跑腿。

（四）以监管决策为落脚点，加强系统思维

新形势下，自然资源管理面临“山水林田湖草沙冰”系统治理。与以往的调查监测评价、监管决策、政务服务不同，现面向国土空间全域、多尺度、多类型资源状况和变化的统一的调查监测评价，由二维调查走向三维调查。监管决策方面，构建国土空间规划、耕地、生态修复等自然资源监管系统。政务服务方面，整合原有各类政务服务资源，加强与国家一体化在线政务服务门户对接，实现业务协同办理。调查监测评价是获取基础数据的主要途径，政务服务是服务群众的主要方式，监管决策是实现国土空间综合治理的主要手段。因此，以监管决策为落脚点，运用系统思维，梳理不同业务之间的关系，整体设计各业务监管决策应用，才能有效地服务于自然资源治理能力的提升。

（五）以纵向贯通为主线，加强系统互联互通

市级自然资源管理部门在四级管理体系中处于承上启下的位置。既负责本辖区内土地、矿产、测绘业务受理办理，完成市级自然资源内部的业务循环。同时对上辖区内农用地转用报批报厅、部审批，不动产登记结果上报厅，对下审核各分局、县局建设用地供应、农用地转用报批业务。因此实现四级互联互通是系统建设的主线。

（六）以安全等保建设为保障，提升系统安全可靠

自然资源行业的数据资源对安全性、保密性要求很高，随着自然资源信息化建设不断推进，网络覆盖面以及应用范围不断扩展，数据资源共享越来越宽广，信息系统应用不断深化，必须加强信息系统安全，保护信息化成果、保障信息化健康发展。市级自然资源部门必须加大安全投入，按照等保2.0标准，保障物理和环境安全、网络和通信安全、设备和计算安全、应用和数据安全。持续开展信息安全设施运行维护、安全建设整改、安全风险评估、系统等级评测、教育培训和安全监察等。

新形势下，市级自然资源信息化建设面临新要求、新挑战、新发展，势必要以全新的思维方式、全新的发展策略开展信息化建设工作。自然资源信息化工作千头万绪，基础设施、系统平台、数据资源、信息安全等涉及面广，尤其自然资源数据资源具有时空变化的复杂特点，只有掌握自然资源现状和历史，才能为自然资源的可持续发展提供良好的政策支持和保护措施。新时期，市级自然资源信息化建设任重道远，在自然资源部、厅的指导下，乌鲁木齐市自然资源信息化建设已经走在路上，相信会越走越好。

作者单位：穆荣 乌鲁木齐市自然资源信息中心

王新军 新疆农业大学资源与环境学院