国有融资担保公司持续发展研究

杨立锦 陈洪波 刘念

摘 要：融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节。国资背景的融资担保公司，在支持中小微企业和实体经济发展方面发挥了不可替代的作用。因为体制机制的原因，国有融资担保公司普遍面临发展不可持续的问题。文章基于四川地区国资背景的融资担保公司实践，以及安徽、江苏、湖北、山东等地国资担保机构调研情况，深入分析融资担保行业发展中存在的问题和挑战，总结提炼各地先进做法和有益思路，结合监管部门反馈意见，提出了国资背景融资担保公司持续发展的针对性意见建议。

关键词：融资担保;中小微企业;融资难;融资贵

中图分类号：F832.39;F272文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）11-0089-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.11.089

1 研究背景

当前我国正处于经济发展方式转变和经济结构调整的重要时期，推动“大众创业、万众创新”，对于国家创新驱动发展战略的实施具有重大意义。企业是创新的主体，为广大中小微企业提供优质的融资服务对于实体经济的发展至关重要。在实践中，一方面优质企业往往不乏资本的青睐，另一方面企业在初创期并不愿意过多稀释股权，也由此产生对债权融资的巨大需求。由于中小微企业的特点其实并不符合银行对安全性经营原则的要求，又普遍缺乏足额的抵押品，银行对其风险识别的难度也较大，这样中小微企业在融资时往往面临较大的阻力，这也成为严重制约中小微企业快速成长的一大因素。从各国中小企业发展历程看，融资担保是解决中小企业融资难问题的重要突破口，加快构建和完善融资担保体系，是缓解中小微企业融资难、融资贵的重要手段和关键环节。目前，国资背景和财政背景的融资担保公司组成了担保行业的主力军。从融资担保的准公共产品属性角度分析，结合国家融资担保基金和各省级再担保体系建设基础，财政背景的融资担保公司主要定位为政府性融资担保，遵循国家关于政府性融资担保的监管指导。但是，目前国内大量国资背景的融资担保公司，在支持中小微企业和实体经济发展方面发挥了不可替代的重要作用。因为体制机制的原因，国有融资担保公司普遍面临发展不可持续的现实问题。本文基于四川地区国资背景的融资担保公司实践，以及安徽、江苏、湖北、山东、河南、黑龙江等地国资担保机构调研情况，深入分析融资担保行业发展中存在的问题和挑战，总结提炼各地先进做法和有益思路，结合监管部门反馈意见，提出了国资背景融资担保公司持续发展的针对性意见建议。

2 融资担保行业发展中存在的问题

2.1 担保公司在市场中处于弱势地位

多年来，在银行、担保公司和企业三方支撑的商业模式中，担保公司事实上处于最不利的地位。由于银行往往将担保公司列为首要追偿目标，借款人容易产生依赖心理，还款意愿下降。这是多年来担保业形成的固有模式。但如果担保公司代偿达到一定规模，清收资金又不能及时回笼，担保公司就会因流动性不足而丧失担保能力。此外，部分地区融资担保公司不仅需要缴纳保证金，还需按监管要求将资本金由一家或几家银行机构进行全额托管，影响了融资担保公司服务实体经济能力。

造成上述问题的根本原因是担保公司的市场定位尴尬，交易结构完全失衡。事实上，在与银行的谈判中，担保公司处于弱势地位，无法与银行进行平等对话。很多担保公司无法与合作银行建立风险共担机制，银行在获取贷款收益的同时，却不愿一起分担风险，担保公司承担100%的贷款风险。银行还可能对担保公司提出许多苛刻的要求，更提高了担保公司业务开展的难度。

2.2 担保公司盈利模式存在缺陷

在现有制度设计中，国有担保公司的费率仅为1%～2%，又承担了几乎全部信贷风险，无法支撑担保公司的持续经营。在信贷风险爆发时，担保公司就会承受巨大的代偿压力;往往一笔代偿的出现，就会“吃掉”几十笔业务的利润。由于担保公司的收入实际上难以覆盖风险准备和经营成本，也影响了提供融资服务的效率。另外担保公司为规避风险，降低风险敞口，只能对客户提出反担保要求，要求贷款客户进行各种抵、质押，就更加重了中小企业的融资负担。

事实上，担保公司的客户总体上属于次级客户群体。由于担保公司增信的借款人大多不具备银行直接授信条件，并非传统意义上的优质客户。银行通过第三方担保将次级客户群体的信贷风险转嫁给担保公司，担保公司客户的违约率自然大幅攀升，因此传统模式下的融资担保公司必然承担异常巨大的代偿压力和违约风险。此外，担保公司大量业务都是批发零售和制造业，同时批发零售和制造业中创造的大量就业机会对于全社会经济发展与稳定都十分重要，这就体现了融资担保公司的价值所在。

2.3 构建可持续的小微信贷金融体系任重而道远

从交易结构的角度看，只有银行愿意从贷款整体风险定价中支付担保费，更有利于形成共生共荣的小微金融生态体系。如果银行开始向担保公司购买服务，而不仅仅将担保视作其放款的合规手段，这样才能建立长期稳定的交易结构和商业模式。在经济下行周期中，大量担保公司均出现不同程度的流动性风险，很大程度上源于多年来银担合作的交易结构存在问题。银行进行较高的風险定价，但这部分风险溢价的实际所有人应该是担保公司。

2.4 担保公司须承受高额的运营成本

担保公司的客户大量都是无法依靠自身力量在银行获得贷款的小微企业，或是抵押财产不足，或是无法提供规范的财务报表，企业与金融机构的信息非常不对称。为了顺利完成对这些客户的尽职调查，担保公司必须对企业经营、财务、管理等各方面状况进行严格的评估和审查，这些过程十分复杂，所耗费的人力和资源与银行相比有过之而无不及，这就导致担保公司在实际运营中要承担高额的运营成本。

2.5 国有担保公司不良资产处置途径有限

服务中小企业是国有担保公司最直接的社会责任，但不良资产形成的原因错综复杂，使得国有担保公司在进行不良资产处置时不会只追求经济效益，更不能不分情况、不计后果地逼迫债务人，否则就违背了融资担保的价值初衷。因此国有担保公司在不良清收的时候往往途径有限，更多是站在中小企业的立场，综合分析解决方案，帮助企业改善经营、渡过难关，这就对国有担保公司的资产保全能力提出了极高的要求，同时加大了国有担保公司不良资产处置的难度和困难。

3 国有融资担保公司持续发展面临的挑战

3.1 功能性任务与盈利性任务之间的矛盾难以平衡

对于国资背景担保公司而言，必须为企业提供相对低成本的融资支持，不能再增加担保费、委贷利息等相关费用。早在2015年国务院印发的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》中，就把融资担保定位为破解小微企业融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，并提出要尊重行业的“准公共产品属性”。因此担保公司面临的是定位尴尬的问题，一方面承担了扶持小微和民营企业发展的重要功能性任务，不断为经济社会薄弱环节提供“准公共产品”服务;另一方面却要完成日益增长的盈利性、市场化目标任务，两者之间的矛盾变得难以平衡。

3.2 严守防控风险底线与实现收入利润大幅增长之间的矛盾难以平衡

第一，目前银行受多因素驱动加大对信贷业务的推动力度，其风险转嫁的可能性明显提高;此外受疫情影响以及宏观经济不确定性增加等多重因素叠加的影响，融资担保公司面临的风险防控任务十分艰巨。在此背景下，严守防控风险底线与实现收入利润大幅增长之间的矛盾变得更加突出。

第二，近年来中小微企业经营面临一定困难，融资担保公司也累积了较大规模的存量风险项目。如果在结构调整的关键时期盲目扩张规模、强行推高增长，将可能导致风险进一步积累，甚至引发一些难以控制的风险。

3.3 国资增值的诉求不符合融担行业发展客观规律

近几年受宏观经济环境影响，担保行业经历了一个深度洗牌的发展低谷。一个重要原因就是中小企业往往对市场变化的反应最为灵敏，受到的冲击也更大，因此在经济下行压力加大的情况下，融资担保业发展也受到了较大的波及和影响。从行业整体情况看，近年来担保公司普遍呈现运营成本上升、利润增长乏力、净资产收益率持续下滑的局面。

3.4 税收政策变化对盈利能力造成较大影响

自2016年国家全面推开“营改增”后，中小企业担保机构可以享受免征增值税的优惠政策。根据财政部和税务总局印发的《财税〔2017〕90号》文件，新的政策将免征增值税的范围限定在为小微企业提供融资担保取得的保费收入，较之前的范围大大收窄。虽然小微企业一般户数占比很高，但小微业务对应收入的金额占比较低，因此新政策将对融资担保公司的收入利润指标产生明显影响。

3.5 公务用车改革对业务拓展带来较大影响

国资系统公务用车改革推行后，严格控制公务用车保留数量，已取消业务用车，对业务开展造成两个方面的不利影响。

第一，效率影响。在融资担保实际工作中，项目经理在开展尽职调查、保后监管、办理抵质押登记时，往往一天之内需要往返前往多地，对于用车的效率提出了很高的要求，这是单纯依靠社会化公共交通所难以满足的，因此车辆的机动性和便捷性将变得非常重要。另外在与银行、法院等外部单位寻求合作时，不能出车也一定程度减弱了合作的便利性。

第二，成本影响。由于很多中小微企业生产工厂地址偏远、公共交通难以覆盖，项目经理只能采用网约车、出租车、共享单车等出行方式，对员工造成了较大的负担，也给人力资源管理带来更大的难度。

4 国有融资担保公司持续发展的思路

4.1 构建良好和谐的金融生态环境

普惠金融体现的是和谐金融的理念，各类金融机构只有共生共荣，才能实现持续健康发展。在当前，应该构建新型的银担合作关系，同时让各类金融机构都有充分发展空间，才能培育多层次的、良性竞争的金融市场，真正降低金融交易成本、提高资源配置效率、促进地方经济金融的良性互动和协调发展。

4.2 完善银担合作的风险分担机制

银担合作不对等一直是制约融资担保行业发展的重要问题。近年来，部分纳入省级再担保合作的银行逐渐建立了风险分担机制，但总体而言银行对中小微业务的风险容忍度仍然较低。从全国范围看，安徽省的银担合作走在前列，由融资担保公司、安徽省信用担保集团、银行、地方财政，按照4∶3∶2∶1的比例承担风险责任。该模式改变了以往国有担保公司与金融机构对接合作不畅的局面，既提高了担保公司的信用，又减小了银担合作的风险，实现了多方的合作共赢。安徽模式避免了因为定位不清而影响担保公司发挥作用的问题，厘清了政策性担保、商业性担保、准公共产品和市场化行为的关系，对于其他地区探索建立新型银担合作机制具有十分积极的意义。

为此，建议推动融资担保公司与银行业金融机构合作尤其是与地方法人银行业金融机构开展“总对总”合作，明确银行业金融机构应实质分担风险。由政府牵头建立起多方共担风险的合作机制，促进担保交易结构的重要飞跃，着力改变长期以来银担合作中存在的顽疾，为融资担保公司深化与银行的风险分担合作提供政策依据，为融资担保行业健康发展指明路径。

4.3 建立可持续发展的经营模式

长期以来，担保行业始终难以建立可持续的商业模式，收取2%的担保费，却几乎承担了全部的信贷风险，这样的盈利模式难以支撑担保公司的持续经营，也影响了服务实体经济的能力。早在2010年颁布的《融资性担保公司管理暂行办法》中，就规定担保公司自有资金的运用限于国债、金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品，以及不存在利益沖突且总额不高于净资产20%的其他投资，这样的政策也促使担保公司形成了以保费为主的收入结构。2017年，国务院颁布《融资担保公司监督管理条例》，终于不再限制担保公司自有资金的运用，提出“融资担保公司自有资金的运用，应当符合国家有关融资担保公司资产安全性、流动性的规定”。2018年，银保监会等七部委又制定了上述条例的四项配套制度，进一步构建了资产分级管理体系，为担保公司开展创新业务打开了空间。

对于各地而言，需进一步配套政策，一是支持融资担保公司在坚守融资担保主业、符合相关监管规定和政策的前提下，探索为企业发展提供投资、担保、委托贷款等多元化的金融服务，规范开展资产业务，弥补担保业务可能出现的亏损，增强可持续发展能力。二是应将国有融资担保公司与政府性融资担保公司做区分，解决国办6号文“不得向非融资担保公司进行股权投资”的问题，为融资担保公司合规开展多元化金融服务提供了有力的政策支撑。三是为融资担保公司如何平衡国家政策性意图与市场化经营的关系指明了方向：以准公共产品作为获客渠道，为客户匹配各种创新金融服务，培育多元化的利润增长点，形成可持续的商业模式。

4.4 完善正向激励的配套政策体系

国有融资担保公司实际上一直面临着定位尴尬的问题：首先承担了提供“准公共产品”的功能性任务，那么传统主业的盈利能力一定是存在不足的，同时也需要政府在财税政策上有所倾斜;其次作为国有企业，需要实现国有资产的保值增值，必须达到国资考核、审计的各种要求;最后虽然从事信用与风险管理，本质上具有金融属性，但在不良资产处置等问题上却受到较大限制，严重影响了融资担保公司的流动性与资产质量。

第一，在优化考核激励机制上，对政府性融资担保公司、再担保公司等实施分类考核，适当降低或取消融资担保业务的盈利性考核要求，同时对已按规定妥善履行担保审核职责的业务人员实行尽职免责，对规范运作的融资机构进行保护，解除后顾之忧。

第二，参照金融企业呆账核销管理办法，建立健全融资担保公司不良资产处置机制，支持全国性金融资产管理公司、地方资产管理公司参与融资担保公司不良资产处置，探索组建融资担保代偿风险处置服务机构，增强融资担保公司流动性。如果未来担保能引入专业的AMC参与不良资产处置，将对解决存量代偿、提升处置效率、增强流动性发挥积极作用。

第三，虽然担保行业的健康发展离不开政府在财税政策上的大力扶持和帮助，融资担保公司享受的各级财政补贴呈现逐年下降的态势。因此，需进一步强化正向激励措施，争取相关财税补贴政策。

4.5 在严守合规底线前提下适度探索创新

有效金融监管最重要的是适应行业发展的需要，在现有制度基础上适度探索创新，将为有实力、运作规范的担保公司做大做强创造有利条件，也是深化金融监管体制改革的应有之义。

第一，争取同业试点。支持少数规模大、运行比较规范的融资担保公司先行开展参照金融同业管理试点，促进普惠金融快速发展。

第二，发挥互联网金融优势，提升中小企业融资服务实效。传统银行信贷产品在普惠金融、科技金融方面的支持有局限性，难以满足企业多样化融资需求，因此担保公司如果能借助互联网，打开渠道、创新产品，将为小微企业提供更好的金融服务体验。同时，还可利用网络无地域性限制的优势将外地区的资金引入当地，提升服务实体企业的效果。

4.6 进一步破除融资担保行业体制机制障碍

第一，解决关于不动产统一登记的问题。目前各地不动产抵押登记政策不统一，相关部门对抵押登记设置了过多限制条件，极大地增加了担保公司的运营风险，也不利于融资难、融资贵问题的解决。随着国务院正式颁布《融资担保公司监督管理条例》，明确规定了相关的反担保办理要求。各地应进一步完善不动产登记流程和办法，允许对企业依法提供权属清晰的资产办理抵押登记，提高工作效率，以切实帮助中小企业用活、用好其资产，降低融资成本。

第二，提升司法效率的问题。长期以来，受法院案多人少等因素的影响，金融诉讼案件的耗时非常长，不良清收效率低下。下一步，通过加强跨界合作，建立由多个行政执法部门组成的金融联合执法机制，统一协调解决不良资产处置周期长、执行难等问题，为金融服务实体经济解除后顾之忧。

5 研究展望

当前我国经济供给侧结构性改革不断深入，普惠金融将是未来市场发展的重要方向。国有融资担保公司发展正当其时、责任重大，更应不忘初心、始终坚守在中小微企业市场，发挥自身“接地气”的差异化竞争优势，在“十四五”的新征程中引领普惠金融发展潮流，最终实现融资担保的巨大价值。

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[作者简介]杨立锦（1989—），男，西南财经大学工商管理硕士在读，中级经济师，成都先进制造产业投资有限公司综合管理部高级项目经理，研究方向：信贷担保、国企改革、产业投资;陈洪波（1971—），男，中国社会科学院经济学博士，成都交子产业基金管理有限公司董事长，研究方向：宏观经济、金融理论;刘念（1989—），女，中国民航大学管理学学士，中級经济师，四川航空股份有限公司战略转型办公室主管级干部，研究方向：产业规划、项目投资。