政府审计合作服务成渝双城经济圈建设研究

李传宪 程雯婷 陈扬秋 程艳楠

【摘 要】 随着成渝双城经济圈建设不断推进，客观可行的双城经济圈政府审计合作显得尤为重要，服务于区域经济带，加强审计交流学习，进而促进两地经济社会高质量发展。通过研究成渝双城经济圈的政府审计服务建设，构建区域政府审计合作机制，共同推进政策措施落地，协同促进产业发展共融，用审计服务保障和助力经济圈发展。通过文献研究、比较分析和实地调研分析成渝双城经济圈审计服务目前可能面临的机遇和挑战，并对相关问题提出对应的解决建议。文章从可行性、必要性、审计合作模式、政策支持等方面探索双城经济圈下的区域经济政府审计合作，剖析相关经济政策与责任的落实，为成渝双城经济圈政府审计服务建设提供切实可行的建议。

【关键词】 成渝经济圈; 政府审计; 合作模式; 审计监督; 异地交叉审计

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）08-0127-05

一、引言

当前我国正在加速推进社会主义市场经济建设，努力构建形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局。成渝双城经济圈的建立，积极助力先进生产力的有效牵引，最大限度覆盖及拉动西部地区的发展，破解区域发展不平衡、不充分的问题。

2011年国务院印发了《关于成渝经济区区域规划的批复》（国函〔2011〕48号），正式批准实施《成渝经济区区域规划》。2020年1月，中央财经委第六次会议强调要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。“十四五”规划提出，要推进成渝双城经济圈建设，打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。两地全方位、多领域的合作不断推进，围绕交通基础设施、现代产业体系、协同创新、生态保护等领域，成渝双城经济圈出台的一系列重大部署和工作安排，为两地审计服务工作带来了诸多便利与发展利好。目前已有相关文献研究主要集中在成渝经济圈发展对三大产业的经济影响，而一定程度上忽略了政府审计合作服务对促进双城经济圈经济和社会发展的机制分析。

通过研究成渝双城经济圈的政府审计服务建设，构建区域政府审计合作机制，共同促进政策措施落地，协同推动产业发展共融，用审计服务和保障助力双城经济圈高质量发展新局面。

二、双城经济圈政府审计合作必要性、可行性与实践经验借鉴

（一）必要性分析

1.合作是加强资源环境审计的需要

开展区域合作是发展地方经济的重要措施。推动双城经济圈政府审计合作是区域经济合作成功的重要保障。随着区域经济一体化的进程不断加快，生态文明建设进一步推动，国家审计职能认知逐步提升，资源环境审计在政府审计中正不断加强。区域环境治理在审计优化与创新中尤为突出，各环境审计主体在开展环境审计合作实务中进行关联分析，拓展了审计合作的广度和深度[1]。

区域合作的顺利运行离不开政府审计，其中环境审计也是加强区域领导人经济责任审计的重要内容，合作有利于促进区域协调和共建共享。良好的双城经济圈审计合作能推动实现成渝双城经济圈区域经济协调发展。

2.合作是强化企业社会责任审计的必要

在区域经济圈合作的过程中，为实现企业与社会高质量发展，构建科学、实用的企业社会责任审计显得尤为重要。部分企业在履行社会责任时，往往会因为成本大于收益而放棄绿色排放，忽略可持续发展。为适应新时代发展，经济责任审计将责任落实到具体个人，通过行业监督，确定责任部门，监督激励企业从长远角度思考问题，以期在预期内实现“碳达峰，碳中和”的目标。这一点上，成渝两地审计机关的使命、价值、基本目标以及面临的挑战都具有共同的特点。

强化企业社会责任审计，关注影响财政可持续发展的重大挑战[2]，加强审计的重要领域监督，强化经济责任、社会责任的认识，促进企业协作持续性发展。开展双城经济圈政府审计合作，是贯彻新发展理念、推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的具体措施，有助于提高政府审计质量和效率，促进区域内企业可持续发展目标的实现。

3.合作是促进专项资金有效性审计的必要

成渝双城经济圈政府审计合作是保障政府资金使用安全的重要举措，是两地政府实施宏观调控和落实国家发展战略的重要抓手。针对成渝两地经济圈建设的专项资金审计，相关项目计划是否有效实施，包括民生工程建设等重大项目支出，是否贯彻落实，需要相关监督保障部门和项目实施部门通力合作。通过提高预算编制与监督水平，开展审计和监察部门合署办公，明确具体项目和承担单位，定点定位问责。

4.合作是推动政策落实跟踪审计的必要

政策改革的落实，需要制定和执行部门之外的其他政府部门公允地提供分析资料进行评价[3]。通常，进行评价的分析资料涉及范围广、内容多。审计部门作为评价部门之一，应加大设备投入、人才投入以提高管理质量与服务水平。双城经济圈政府审计区域合作有利于相关部门协作，有利于政策项目实施的拓展深化和审计活动的规范化。

成渝经济圈的建立基于推动两地经济共同发展，在审计过程中，经济发展较好的地区审计经费充足，通常得出的审计结果质量高。这种情况下，能较容易发现根植于政府管理和国民经济发展中审计整改执行效率与经济增长影响的区域差异的问题，对审计查出的问题进行整改将更有助于提升区域政府治理效率，促进经济增长。

（二）可行性分析

区域审计合作是贯彻落实区域协调发展战略的必然要求[4]。重庆地区各级政府在认真学习和深入贯彻重庆市委在第十届九次全会传达的会议精神的基础上，为建立扎实有效的联合审计机制而努力。通过开展区域审计合作，进一步提高区域经济带的审计质量，使审计可以在国家和地区重大战略实施中发挥更大服务保障作用。

区域审计合作以两地共同签署的合作协议为支撑，着眼于成渝两地沟通交流的经济行为与责任审计，明确区域政府审计责任，加强风险预防与交流，对政府投资项目计划执行中可能存在的问题，防患于未然，提出相关问题的具体解决思路和方法，促进落实合作协议，为推动两地经济协调发展提供最坚实的保障。

2020年11月，渝西与川东地区经济社会发展协作会议召开，会议以高质量发展为主题主线，把实施成渝审计跨区域协作项目作为推进成渝经济圈联动发展的支撑性工程。会议通过搭建全方位的审计合作平台，构建深层次审计联动机制，畅通审计资源流动，将审计监督服务有效转化为成渝地区经济发展的推动力，在更大力度、更深层次、更宽领域实现两地经济互融。渝西与川东经济社会发展审计合作的成功案例，说明双城经济圈的审计合作是可行的。

（三）区域审计合作实践经验

1.粤港澳大湾区政府审计合作

粤港澳大湾区是“9+2”核心城市群，它的定位是世界级的沿线城市群，是目前我国对外开放程度最高、经济活力最强的区域之一，也是目前全球四大湾区之一[5]。推进粤港澳大湾区建设，是习近平总书记亲自主持和通过的一项重大决策，也是习总书记亲自参与整个规划、实施全过程的一项重大战略。

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要促进会计审计等专业服务发展[6]。为了区域之间相互学习借鉴，共同繁荣发展，粤港澳经常召开审计研讨会，开展审计工作会议，举办审计论坛。2019—2020年，以广东省审计厅为中心的粤港澳大湾区各级审计机关主动把习近平总书记关于在广东工作所做出的重点指示精神与大数据推进粤港澳大湾区的建设紧密地结合起来，积极培养一支优秀的大数据审计队伍，使之具有全球视野、战略思维、创新思维和辩证思维[7]。在广东省审计厅全力推动下，各市县审计局不同程度地成立了大数据审计科、股。据统计，全省16个地级市审计局成立了大数据审计的内设机构，从省审计厅到各市区县审计局也都成立了大数据审计工作领导小组，为大数据审计队伍的壮大奠定了基础。

2.京津冀政府审计协同发展

京津冀城市群是中国的“首都经济圈”，是党的十八大后首次明确提出的第一个区域发展战略，具有很强的典型性和代表性。审计机关是政府的一个重要组成部门，对京津冀协同发展战略担负着不可替代的责任。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议讲话中提出“一个部署”“两个强化”“三个加大”“四项要求”和深化审计管理体制改革，促进京津冀审计工作协同发展便是全面贯彻落实上述内容的迫切需要。

2018年9月29日，北京市、天津市、河北省审计厅（局）长就京津冀协同审计领域问题签署了《京津冀审计协同发展合作框架协议（2018—2020年）》（以下简称《协议》）。届时，一系列重要政策、重要事项、重点项目敲定，各项工作有条不紊，京津冀协同发展迈出了坚实步伐。三地审计机关经过认真研究，反复修正思路，最终有了协同发展框架协议的诞生。《协议》以顶层设计为基础，突出了问题导向，扩大了合作范围，是三方审计机构的一个新出发点，为后来实现三地审计工作协同发展奠定了重要基础。

三、构建成渝双城经济圈政府审计合作模式策略

构建成渝经济圈审计合作模式，需要川渝两地政府牢固树立一体化发展理念，强化联动协作，共促政策措施落地，协同推动产业发展共融、基础设施共建、生态环境共治、公共服务共享、体制机制共优，为开创高质量发展新局面提供审计服务和保障。

（一）构建合作组织机构

成渝双方共同建立工作会商机制，设立相关部门或者机构并配备专业人员，建立审计项目合作机制以及问责制度[8]。通过制度建设和机构设立加强两地信息交流、资源共享、人才流动等多方面互通互联，进一步加强区域审计联动，形成监督合力，促进双城经济水平稳步提升。

在审计工作中，做好审计工作衔接，围绕合作内容共同确定需要重点关注的项目，每年选取至少一项作为重点项目，持续跟踪检查各项制度和政策的落实情况，共同构建两地审计协作模式。在理论探索上，举办审计合作论坛，对国家审计在区域经济社会发展中的作用和路径、成渝审计合作机制的建立等前沿课题进行研究，增强协同创新发展能力。在审计队伍的建设上，建立成渝审计人才库，由双方分别选派专门技术人员共同负责重大项目审计，促进政策协同、工作联动。

（二）建立信息共享机制

成渝双方应当在信息共享、经验交流等多个方面持续深化合作，建立审计工作情况定期通报制度。建设审计资源共享平台，积极整合审计资源，对审计资源进行统筹协调。探索建立工作共商、资源共享、业务共进、成果共用等共享机制，进一步提高审计的效率，从而为两地审计协同发展奠定坚实基础。

在工作共商方面，建立成渝审计合作聯盟，以审计过程中重难点问题为导向，联合两地审计专家共同协商讨论，就审计方法、审计内容、审计范围等形成一致意见，报经批准后由双方协同组织审计工作。在资源共享方面，双方应当畅通区域内、行业内的数据共享渠道，逐步建立数据采集共享机制[1]。在业务共进方面，根据需要召开工作会议，交流审计工作进度，及时揭示和反映业务推进方面存在的困难和阻碍，推进资源共建共享，建立“理论联学、资源联享、队伍联建、结果联动”的四联机制。在成果共用方面，及时互通审计成果，持续加强对审计结果的运用，全面提高资源的应用水平。

（三）促进异地交叉审计

成渝两地政府审计机关履行审计责任与监督的过程中，异地交叉审计有利于交叉问责。对区域内另一方行政部门发生的经济事项展开监督，有利于揭示问题，追究机关职责效能及其责任。此外，通过公开审计结果完善审计细则，形成制度以保障其顺利实施。建立全面的绩效审计问责公告制度，首先会促进绩效审计问责以及整个政府问责制度的完善，继而也能够推进阳光政府与责任政府建设，提高政府行政绩效。

由于异地交叉审计通常会跨越各个经济领域，在进行审计监督时，往往存在对某些专业领域不熟悉、不理解，甚至无从下手。针对这种情况，可以问题为导向，增强区域化专业化审计人才队伍的建设，定期开展专业化培训，加强两地区域化审计交流研讨。例如，资源环境审计面临自然资源种类多样化、审计流程专业化等众多挑战，但如果以问题为导向，加强专业化人才队伍建设，通过绩效考核提升专业领域人员工作的积极性，在绩效激励机制下缓解上述问题。通过异地交叉审计，有利于加强经济圈双方审计人员交流，起到相互学习、借鉴，取长补短的效果，从而大大提升其审计专业水平[9]，进而推动地区廉政建设。

（四）实施重大项目联动

针对成渝双城经济圈相关经济项目协作，从规划文件内容出发，审时度势、综合研制、科学谋划，探究审计监督的具体问题及其背后的原因，以此对建设项目进行监督。在此基础上提供具体建议方案，促进双城经济和审计监督的有效联动，综合提升建设项目效益，对项目经济审计评价起到一定的借鉴作用。

首先，资源分配方面，在全面了解地方的审计需求的情况下将资源进行分配，并且通过公开透明化的处理方式予以监督。其次，在审计人员结构和审计方法上，要加快单一型人才结构向复合型人才结构转变，通过双城互相培训现有人员和引进跨区域跨专业人员，丰富审计队伍知识结构;要强化区域内外部审计力量的结合，发挥各类监督机构的协同效益，充分利用成都和重庆两地的具体调查手段和政府资源，提高审计部门的接受度。再次，在审计模式上，重视项目立项审计，尤其对于当前开展有难度但可能存在重大经济影响的事项，如精准扶贫项目、环境保护项目等，为政府优化决策发挥作用。同时重视专项审计调查，如开展财务收支专项调查等，提升两地政府各部门自我监督意识和审计部门权威。最后，为了更好地发挥两地政府绩效审计的合理保证作用，建立数字化的被审单位信息库十分必要。

一方面，通过两地相关部门搭建被审计单位信息库，定期收集和更新被审计部门和单位的财务管理情况、行政办公情况、公共资源投资情况等信息，有利于审计人员把握审计方向，提高审计取证效率、确定绩效评估重点。另一方面，搭建双城“数字化”信息库能够实现被审计单位信息报表化、可视化、可提取，有利于审计人员进行统计分析和数据挖掘，有针对性地提出改进政府决策意见。

（五）实现定期沟通交流

实现成渝两地深层次的审计合作与交流关键在于要建立多视角、多维度、多领域的合作机制。从政府层面，两地审计机关应建立定期联席会议、协调会议等机制，在重大项目和重点领域建立备忘录和发展协商会等。可从财政和部门预算执行审计、大数据审计、绩效审计和政策落实情况跟踪审计等多个领域进行深入交流和学习研讨。还可以建立各类高端审计论坛和审计学术研讨会，形成自上而下的审计沟通协调体系，力争实现成渝两地审计联絡的常态化发展。

2020年9月，在重庆市审计局与四川省审计厅的主持下，服务保障成渝地区双城经济圈建设区域协同审计监督工作座谈会召开。成渝两地人民政府的各级审计部门和司法机关紧紧围绕着如何有效加强川渝两地的技术交流与服务合作，共同为四川重庆两地“成都东进”“重庆西扩”“万达开示范区”的统筹规划发展，以及国家创新型产业示范区的重点建设工程等多个方面进行了广泛而深刻的交流探讨，这为推动两地审计交流的持续健康发展奠定了坚实的基础。

四、双城经济圈政府审计合作相关政策支持探索

2020年1月，国家首次提出了“推动成渝地区双城经济圈建设”部署。为打好协同合作制度机制基础，2020年7月，川渝人大常委会签订了合作协议①。重庆市审计局、四川省审计厅在2020年8月共同签订了审计合作协议②，由此开展相互学习交流。《审计合作协议》双方从多个方面进行了深入探讨，包括共同推动重大项目共同实施，政策措施协调落实，体制机制联动创新，以及积极协商建立审计工作会商机制等。

（一）政策横向布局支持政府审计合作

川渝两地各级政府和部门已经签署了多份战略性的合作协议，这些合作协议涉及到了加快推进现代产业制度建设、加强公共交通运输等基础配套设施的建设、增强协同创新和发展能力等七个方面[10]。在充分考虑成渝两地实地情况和未来发展的基础上，通过一系列合作框架协议，对相关工作的设计、具体工作的时间安排和所需资源的保障进行了较全面的总体布局，为进一步推进未来成渝双城经济圈一系列政府审计合作框架协议的建设奠定了良好的基础。

（二）政策纵向突破助力政府审计合作

成渝双城的合作不仅重视协议的签订和联动工作的谋划，而且强调具体领域工作的落实，政府审计在两地的合作发展中起着经济监督和提高效益等重要作用，而这些政策也在一定程度上加快了川渝两地政府审计的进程和实施。

1.财政政策

2020年4月，重庆市财政局、四川省财政厅共同签署了《财政部门合作备忘录》③。备忘录提出，两地将共同研究推动科技、医疗等多个方面的资源要素高效整合配置的财税政策，促进财政部门全方位、高质量合作。为贯彻此合作备忘录，川渝两地财政部门2020年在财税利益分享、加强债务管理、加强会计管理等多方面的战略合作上均签署了协议，在具体领域也进行了有效的实施。由此，相关的预算执行审计等作为财政资金绩效管理监督的重要手段，也需要两地共同制定统一、科学、高效的评价指标体系，以加强预算执行管理，提高财政资金使用效益。

2.人事政策

2020年12月，重庆市和四川省签署了评标合作框架协议④。2020年5月，四川省和重庆市专家服务中心正式联署签订共享协议⑤，目前也已经正式成立成渝双城经济圈重点建设项目专家咨询服务团，这标志着川渝两地今后可以互相交流共享专家信息[11]。除此之外，2021年3月川渝两地已印发职称互认通知⑥，成渝经济圈的职称互认制度有利于人才良性互动、一体化发展，以期成渝经济圈的会计与审计专业技术人员互动交流，共同助力成渝双城经济圈政府审计建设服务。

3.科技政策

2020年5月，川渝两地签署了大数据协同发展合作备忘录⑦。协议提出，成渝双方将为促进川渝两地大数据事业协调、有序发展共同作出不懈努力。为落实此协议，川渝两地已取得多个显著成果，例如目前两地已建立川渝大数据交易平台，以及建立了政府便民服务平台的数据共享，平台推出的第一项共享内容是防疫信息。科技政策的支持也推动了成渝两地大数据审计的发展，为提高审计效率、增强审计结果的准确性起着重要作用。由此，川渝两地也应随之加强科技创新领域的政府审计力度，包括具体的科技创新服务政策情况跟踪审计、科技创新重大政策落实情况专项审计等，以更有效地推动科技创新，促进科研资源的优化与共享。

4.产业政策

2020年4月，川渝两地经信部门签订战略合作框架协议。协议提出按区域协同发展、重点园区合作等模式，聚焦了多个重点产业，包括电子信息、生物医药产业等等[12]。2021年1月，产业合作示范园区公告⑧公布了首批成渝地区双城经济圈产业合作示范园区名单。目前，川渝两地已成功实现多项产业合作，例如在2021年5月底，两地已审议了汽车产业和电子信息产业协同发展方案，两产业在壮大产业链、完善供应链等方面都有大动作，两地电子信息产业到2020年营业收入规模已达到2.1万亿元。由此，川渝两地可以发挥产业落实情况专项审计等的作用，在政策开展、预算保障、资金绩效等方面进行审计，以加强产业政策落实。

五、研究结论与启示

通过上述分析，一方面丰富双城经济圈政府审计服务的内涵，剖析成渝双城经济圈带来的审计合作体制变革，展开跨区域创新合作模式探究，拓展审计服务研究领域。另一方面，通过结合双城经济圈的经济、社会和文化发展特征优势和创新体制，提出双城经济圈政府审计合作建设的相关建议，有利于监督并促进专项资金的有效使用;促进相关政策的落实和完善;拓展审计业务范围，以期提高审计效率和效果。

综上所述，加强成渝双城区域經济圈的审计监督合作，有利于保证两地政府审计的准确性、安全性、高效性。因此，各级审计机关及其管理部门应当进一步创新思路，深入践行现代服务理念，从人才建设、基础设施建设、信息化审计发展等方面出发，打造一支专业素质硬、计算机技能强的优秀人才队伍，以强化网络环境下的审计监督，为审计现代化建设奠定夯实的基础，为成渝双城经济圈健康发展保驾护航。

【参考文献】

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[2] 李厚喜.“十四五”时期 审计机关促进财政可持续发展的路径选择（上）[N].中国审计报，2021-05-26（006）.

[3] 刘达朱，王本强，陈基湘.政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法[J].审计研究，2002（6）：17-23.

[4] 张志强，熊永兰.成渝地区双城经济圈一体化发展的思考与建议[J].中国西部，2020（2）：4-7.

[5] 齐冠钧.“一带一路”框架下粤港澳大湾区面临的挑战与对策[J].东北亚经济研究，2021，5（3）：18-26.

[6] 朱峰.粤港澳大湾区会计合作的变迁与发展趋势[J].财会月刊，2019（10）：69-75.

[7] 章争鸣.审计促进粤港澳大湾区发展的若干思考[J].审计观察，2019（3）：52-55.

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[10] 蔡之兵.成渝地区双城经济圈 如何学习借鉴京津冀协同发展经验[J].先锋，2021（3）：28-30.

[11] 赵廷虎，冉开梅.唱好人才协同发展“双城记”——川渝携手构建人才工作大格局回眸与展望[J].当代党员，2021（10）：41-44.

[12] 廖振杰.齐头并进 为“双城经济圈”贡献“园区力量”[J].经营管理者，2021（6）：18-20.