长三角都市圈协同发展的空间困境与治理进路

蔡华玲

摘要：区域一体化既是全球发展的大势所趋，也是中国发展的内在诉求。文章从空间社会学视角审视和反思长三角的协同治理，在“时空压缩”与高频流动背景下，长三角一体化发展存在空间规划与协同化空间实践不相匹配、行政壁垒型塑下社会空间疏离以及文化认同不足导致心理空间分化等空间困境。基于此，文章提出以长三角五大都市圈的协同治理为切入点，倡导在都市圈地理空间一体化的前提下完善多重空间的重构，将空间作为治理工具与治理资源，建构都市圈协同发展的空间治理新策略。

关键词：长三角一体化;都市圈;协同发展;空间治理

中图分类号：F299.27    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2022）01-0080-006

一、引 言

区域发展一体化既是全球发展的大势所趋，也是中国发展的内在诉求。2018年，长三角区域一体化发展正式上升为国家战略，与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，共同完善中国改革开放的空间布局。[1]推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。[1]要实现长三角区域一体化发展的总体目标，必须推动形成以都市圈协同发展为前提的区域协调发展新格局。2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出要加快都市圈一体化发展，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平，加强都市圈之间的合作互动，打造高水平长三角世界级城市群。[1]这表明都市圈的协同发展，对研究长三角区域一体化发展具有代表性的价值。作为一个空间性概念，都市圈往往跨越不同层级的行政单元，又是多重空间的聚合，其内部不同的地理空间往往嵌入了差异化的制度、社会、文化等其他非物质性的空间结构，其外部则连接着其他都市圈。基于这种社会事实，长三角都市圈在推进区域协同治理过程中，不可避免会遭遇诸多空间困境。在行政和市场的双重作用下，长三角都市圈呈现了以经济特区为主的顶层规划上的空间布局特征。在宏观层面，政府维持了已规划空间的创造和生产，但由于相互之间的博弈竞争，区域之间的行政壁垒，地方保护衍生下的发展不均衡、不平等现象突出。在中观层面，由于制度的不均衡、区域的不连通，导致都市圈城市空间出现割裂矛盾，权力与资本耦合的时序差异也催生了各生产要素上的联合阻滞。在微观层面，因发展的不平衡、不对等，都市圈之间文化交融不足、心理认同不够、协同发展的凝聚力不强。因此，从空间治理的角度出发，在都市圈打破空间区隔，实现空间联动，是迫切的现实之需，也是实现区域治理协同化、治理能力现代化的必由之举。

二、空间治理：研究都市圈协同发展的新视角

空间作为一个理解社会运行与发展的基本范畴，长期处于被忽视或悬置状态。对空间概念的理论探讨可追溯到埃米尔·迪尔凯姆（ Emile·Durkheim） 、格奥尔格·齐美尔（ Georg·Simmel）等古典社会学家，他们更多认为空间是社会形式得以成立的条件，但不是事物的特殊本质，也不是事物的生产性要素，历史决定论的叙事结构决定了时间超越空间成为焦点且在一定程度上消解了空间。[2]二战后，主要资本主义国家经济社会的快速发展以及大规模城市化运动，引致了一系列城市问题，激发了诸多社会矛盾。这些现象引发了学术界的思考，空间社会学理论的奠基人亨利·列斐伏尔 （ Henri·Lefebvre）认为空间不应只包含人们赖以生存的物质空间载体，还充斥着因权力意识和生产关系被重构后所呈现的社会空间，以及在特定的社会空间中人们直接经历的但实际上是象征的、虚构的精神空间。列斐伏尔对于城市空间实践逻辑的阐述深刻影响了后世的空间研究和城市社会学的发展。以大卫·哈维（ David Harvey） 、爱德华·苏贾（ Edward Soja）为代表的空间理论学者深入研究社会结构、追求社会正义、重视社会交往与社会流动，不断发掘这些社会现象与空间的多维度复杂关系。爱德华·苏甲提出“社会—历史—空间”三元结构，强调了空间的主体性建构作用。大卫·哈维强调空间的生产是社会权力的源泉，他展开对“时空压缩”“空间正义”等现象的系统论述，认为时空的压缩导致文化实践与政治、经济实践出现剧烈的变化，迫使人们调整时空观念且重新思考社会行动的形式。[3]同时他还认为，空间的实践涉及纠缠不清的阶级冲突，不同利益集团对城市发展和居住空间具有不同的要求，各方为了自己的利益便会卷入对空间的争夺中来，因此城市的发展过程就是各主体之间不断围绕空间的安排进行讨价还价甚至冲突的过程。[2]关系社会学的代表人物布尔迪厄（Pierre·Bourdieu）也曾对空间作过深刻阐述，他认为社会空间实际上就是具有若干权力关系的空间，各种不同空间构成不同场域，并再一次型塑着空间。[4]结构化理论代表学者吉登斯（Anthony·Giddens）通过构建一系列有关空间的概念系统来阐述 “在场”“缺场”“共同在场”等理念，表示各种形式的社会行为不断地经由时空两个向度再生产出来。审视这些空间社会学经典理论的研究成果，不难发现空间视角的核心旨趣蕴涵着这样的理论共识： 社会形塑了空间（ 空间的社会性），又被空間所塑造和隐喻（ 社会的空间性）。换言之，空间是在感性化的社会实践过程中成为人们认知的对象并被作为“产品”而创造出来（社会性的空间），同时具象化的空间又作为能指（符号）和资源参与社会建构，并在此过程中对人们的认知和行为产生深刻影响。[5]

从空间视角探讨都市圈的协同治理，可以发现都市圈的空间创造是权力逻辑与资本逻辑交织融合的过程。在转轨背景下都市圈的空间创造不可避免会受到权力逻辑的支配，例如，在改革开放之初，第一批开放的深圳、汕头、厦门等城市是中国空间创造的起点，进而“由南向北、从沿海到沿边”的开放策略更是由政策嵌入与权力主导的体现。权力逻辑主导下的空间创造必然会带来资本逻辑的参与，如珠三角、长三角、京津冀等地区已成为我国资本最集中、经济活力最强、经济持续增长速度最快的区域，相比较而言，中西部城市发展就显得较为缓慢。目前，对空间问题的关注开始上升到对空间正义的追求上，十九大关于我国社会主要矛盾已由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要判断，进一步廓清了追求空间正义的转型思路。本文讨论的长三角区域一体化发展的空间治理正是在这样的背景下展开论述的，以长三角五大都市圈协同发展为例，从空间视角发掘都市圈协同治理中的空间困境，并从空间治理的角度探讨促进都市圈协同发展的治理策略，以期为建立更趋正义的都市圈空间治理体系、实现治理能力现代化提供若干建议。

三、长三角都市圈协同治理中的空间困境

“现代化的建设也是城市化的发展，都市现实的危机比某种其他的危机更为重要、更为根本。”[6]改革开放40多年来，我国城市空间的创造在宏观上呈现出权力与资本交汇下的螺旋传导特征，突出表现为建立了经济特区以及顶层设计上对城市开放的时序布局。在宏观层面，地方政府一方面维持了宏观空间的创造模式，另一方面由于相互之间的博弈关系催生了空间創造的网络化格局，表现为区域之间行政壁垒，地方保护衍生下的发展不均衡、不平等。在微观层面，由于制度的不均衡、区域的不连通，导致都市圈城市空间出现种种割裂矛盾，权力与资本耦合的时序差异也催生了各生产要素上的动力传导阻滞。这些都给都市圈的协同发展带来了诸多挑战。

（一）顶层规划与协同治理实践的空间矛盾突出

都市圈的协同治理一定程度上可以理解为对空间正义的彰显，从空间正义的现实价值来说，空间正义就是空间规划、空间生产、空间权利的正义性，就是让空间生产按照正义的原则进行，让空间资源依照正义的原则分配，让空间权利按照正义的原则实施。[7]长江三角洲地区包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省，是“一带一路”建设、长江经济带、长江三角洲区域一体化发展等国家战略实施的交汇点。[8]长三角在我国经济版图上占据重要地位，是推动我国经济发展的强劲增长极，以2019年为例，占国土面积仅3.7%的“一市三省”，汇聚了15%的常住人口，却创造了占全国约24%的经济总量。经济的强劲发展、信息的快速流动，使得长三角地区成为当今“时空压缩”“高频流动”背景下研究都市圈一体化发展的典型代表。

2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，标志着长三角一体化发展进入新的历史时期。[9]纵观改革开放以来长三角一体化发展的历程，对于协同化空间正义的诉求并不是一开始就有顶层空间规划的配合。在改革开放初期，国务院率先提出成立“上海经济区”，制定经济区发展规划并协调地区间关系，但由于各级政府的“财政包干”体制，地方政府与中央政府以及地方政府之间的博弈逐步加剧[8]，经济区的作用并没有真正显现。上世纪90年代，中央做出决策，开放上海浦东，这为长三角区域一体化发展提供了政策支撑。上海浦东的开发带来了前所未有的发展机遇，促使南京、杭州等与上海联系紧密的城市试图打破行政制约，追求在经济政策、投资环境等方面与浦东的接轨。但是由于政策区别以及本身经济实力的差异，各个城市在空间权利的争夺上仍出现较大差异，优先发展的地区不断获得改革和创新的机会，其空间吸引力不断壮大，以外资投资为例，改革开放以来，很多外资企业选择将具有核心竞争力与资本、技术聚集性的部门设立在上海，而将制造、加工等劳动密集型、资源损耗型产业设立在其他长三角城市。早在20世纪90年代，安徽省就提出“开发皖江、呼应浦东”的发展战略，但由于存在较大发展落差，安徽省在很长一段时间内并未被纳入长三角范围。直到2016年国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》才明确将安徽省纳入长三角。这表明，即使在地理空间上安徽省与沪、苏、浙紧密相连，经济合作、社会流动的密度很大，协同化空间实践的意愿强烈，但没有顶层政策的支持，安徽省在空间权利的诉求上就一直处于悬置状态。都市圈内部也存在空间崛起的不平等现象。从理论上说，城市群的演进会形成多中心的空间体系，不可否认的是中国城市空间的创造往往以一个重点区域为主，“举全省之力打造省会经济”是众多省域空间创造的典型特征，这种特征在都市圈内部也十分明显，例如，上海对周边城市的“虹吸”效应，合肥市对全省城市的“虹吸”效应等，这些“中心”地位的不断壮大，诱使资本倾向的力度更大，从而催生更严峻的空间原生性矛盾。因此，一方面呼吁区域治理的协同性空间实践，一方面在顶层空间规划上行动滞后，这就必然产生区域协同治理上的空间矛盾。

（二）行政壁垒无法有效破解导致都市圈社会空间疏离

“空间是政治性的。空间不是一个被意识形态或者政治扭曲了的科学的对象，它一直都是政治性的，战略性的。”[5]按照亨利·列斐伏尔的观点，社会空间可定义为特定的生产方式所呈现的特定的社会关系结构形态，人们在交往与互动中逐渐建构起共享的社会规则与价值系统，结成一定的社会关系，并进而形成一种可以满足不同主体需求的社会空间。长三角区域的各大都市圈在地理空间上是一个跨行政区域的一体化系统，但在社会空间上却是各级行政权力不断博弈的动态分化场域。首先，都市圈之间跨界协调机制不完善。五大都市圈由不同的行政单元组成，有的行政单元还分属于不同的省区。受行政区域分异和地方利益的影响，都市圈之间面临着对人才、资金和创新要素的争夺以及对产业转移和承接的竞争，零和博弈现象较为突出，尽管《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中明确了“三省五圈”各自的比较优势和发展重点，但实际上“三省五圈”在先进制造、对外开放、民营经济等多方面优势上存在着重叠和同质倾向。此外由于群体认同、社会情感、历史背景、集体记忆等方面的整体性差异，空间排斥现象更为常见。其次，都市圈内部城市之间发展的不平衡也会导致社会空间的区隔。具体表现在由于城市间发展水平不一致，政策制定不统一，在规划制定、土地管理、公共服务等领域缺乏事前沟通和衔接机制，导致政策解释不一致，城市间在市场准入、信用体系方面的标准不互认、不互信，因此，在招商引资、人才引进、技术共享等方面就缺少灵动和协同。长此以往，不平衡发展必然削弱区域一体化的价值认同，社会空间的疏离便在所难免。社会空间疏离，造成社会区隔甚至社会排斥，难以有效激活区域间协同治理的合力。

（三）地域文化认同不足引致心理空间分化

迪尔凯姆认为，认同是一种成为集体意识的东西，是将一个共同体中不同的个人团结起来的内在凝聚力。[10]可以说，区域能否实现一体化或在一体化方面能走多远，很大程度上要取决于文化的认同。长期以来，尽管长三角地区经济联系密切，但由于受到地域、行政、户籍、习俗等方面的影响，长三角各大都市圈存在发展不均衡、利益有冲突、文化有隔阂等情况。例如，在文化内涵上，上海的“海派文化”有着海纳百川、包容开放的特征[10]，是一种尊重多元，兼顾个人和社会利益，以契约精神为主导的理性的、包容的、成熟的商业文化。 江苏秉承了吴文化许多传统，从太伯奔吴， “端委以治周礼”开始，不拘泥传统、表现灵活的精神为此地的人们所历代传承， 他们强调经世致用，对社会治理提出了很多变革主张，在思想观念上易于变通。因而在改革之际，较少受传统意识束缚，往往呈引领之势。浙江继承了历史上越文化和浙东学术的精髓，注重务实，讲求事功，曾提出士农工商“此四者皆百姓之本业”。他们强调致富，推崇突破传统、积极向上的创新精神。安徽受徽文化影响较深，主张仁、义、礼、智、信、忠、孝等文化价值观，强调顺势而为、进退有度的经世智慧，同时注重传承徽文化中的制度文化，如重视教育制度、宗族制度的经验智慧和历史价值。不同的地域文化赋予人们不同的行为方式，也型塑了各地不同的心理空间。上海专致严谨，强调高效有序和国际化;苏州放达温和，注重经济效益;杭州灵活创新、数字经济发达;合肥注重制度建设，重视文化积淀。因此，在长三角都市圈融合发展过程中，文化隔阂与心理空间上排异就不可避免。这较为明显地表现在都市圈之间的文化防御，各文化以自我为中心，对外地文化的包容度不强，比如安徽全域加入长三角一体化发展战略后，部分长三角城市在心理上缺少认同，认为安徽目前还没有能力较好地融入长三角一体化发展。受地域文化影响，各地在政策制定、政府营商环境营造上也均有不同，沪苏浙主动性较强，对政策执行的灵活性较高，安徽部分城市在政策一体化与产业承接上出现相对的封闭倾向，不够积极主动迎合变化，做出改革。

四、空间再造：破解都市圈协同治理困境的空间策略

在流动空间的快速更迭中，都市圈协同发展的物理空间整合只是长三角一体化战略下的表层诉求，除了在顶层規划上要实现空间正义的再造，还需要更多社会空间与心理空间的再造与重构。都市圈协同发展的实践表明，以行政区域为空间边界的治理模式很难适应高速流动的都市圈实现协同治理的客观现实，甚至在解决跨界治理问题时还会产生不必要的空间冲突，增加一体化发展的社会成本。基于以上分析，本文认为应该在都市圈物理空间一体化的基础之上完善多重空间的有机再造，建构都市圈协同发展的空间治理新策略，将空间作为重要的治理工具和治理资源。

（一）确保空间生产的正义性，缓解都市圈协同治理的物理空间矛盾

当从正义原则审视空间规划时，一些新的范畴就进入人们的视野了，比如领地正义、区域正义、生态正义、正义的城市空间生产、正义的建筑空间等。对空间冲突的治理实际上就是彰显空间正义的过程，要想有效缓解顶层空间规划与协同治理实践的空间矛盾，首先，要确保顶层规划中不同空间主体的公平参与。要进一步完善区域协同发展的法律法规，根据区域一体化所处阶段和面临的主要问题，制定相应的一体化法案、法规和条例，包括推动重大制度安排、重大工程和措施的规划，以及重大区际利益的安排和调整程序，让每一个空间主体都能获得顶层制度上的支持与保障。

其次，空间正义不是绝对均等，而是在尊重社会历史、区域差异基础上的空间生产过程，因此调整东部长三角发达都市圈与中部相对落后都市圈的空间生产关系是实现区域协同发展的必然选择。要发挥都市圈协同发展“1+1>2”的效应，必须坚持以“一盘棋”理念取代“零和博弈”思维，促使不同都市圈分工协作，错位发展，发挥比较优势，形成最大合力。具体即发挥五大都市圈各自的特色优势，发挥南京制造业发达、科教资源丰富、开放程度高等优势，推进沿沪宁产业创新带发展，加快苏南自主创新示范区、南京江北新区建设，打造具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地。发挥杭州数字经济领先、生态环境优美、民营经济发达等特色优势，大力推进大湾区大花园大通道大都市区建设，整合提升一批集聚发展平台，打造全国数字经济创新高地、对外开放重要枢纽和绿色发展新标杆。发挥合肥创新活跃强劲、制造特色鲜明、生态资源良好、内陆腹地广阔等优势，推进皖江城市带联动发展，加快合芜蚌自主创新示范区建设，打造具有重要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地和绿色发展样板区。[1]同时在产业领域建立税收分享机制，通过公共税收共享推动创新要素在长三角都市圈的自由流动，最后将圈层式辐射和点轴式串联结合起来，向网络式城市群演进

（二）打通结构壁垒，型塑都市圈的“新社会空间”

法国社会学家布尔迪厄（Pierre Bourdieu）曾论证过地理空间与社会空间的关系，他认为“社会空间”和“地理空间”是既有区分又相互关联的概念，地理空间是被划分成区域的，而社会空间则是被建构出来的，人们置身于地理空间中，依照社会关系在社会空间中占有位置，这种关系是不同的社会结构、经济、政治和意识形态联合而成的。这就意味着当某个地区拥有了更多的空间主导权就拥有了更高的权力，便拥有进一步征服空间的资本。在长三角不同的都市圈之间，由于空间结构与社会结构相互交织，结合地理因素、生态经济因素和心理因素混杂形成一种相互阻隔的边界，这些边界将生活于其中的人们相互隔离开来，由此形成不同的城市面貌、生活方式甚至是价值评判标准。例如，在户籍上，上海户口优于其他地区户口;在教育、医疗、就业等领域，沪苏浙地区资源的集中度与优势普遍强于安徽地区。解决社会空间的区隔与疏离，需要通过打破空间之间的壁垒使原有空间结构中成型的生产关系与社会关系在更为广阔的空间中融合再现，形成一个“新社会空间”。具体来说，一方面政策制定者需要增强政策制定和执行机制的同步性。政府在都市圈协同发展中的作用并不是建立“超级政府”，而是要提供协同平台，创新体制机制，破除行政壁垒以促进经济与社会的同步发展。都市圈政府间在规划制定、土地管理、公共服务等领域要充分考虑一体化目标下各地区的现实情况，加强圈际事前协商和衔接;同时需要增强政策解读的一致性，规范圈际政府在招商引资、人才招引等方面的共享合作机制，统一地方政府在市场准入、信用体系等方面的标准，推进地区间标准互认、互信，避免在城市群内部因为制度缺陷而造成人才、资金、技术等要素的流失;增强政策执行的协同性，尤其是在环境防治、市场监管等领域，避免毗邻区域成为“污染避难所”。另一方面，进一步完善利益共享和补偿机制的协调性。由于都市圈分属不同行政管理单位，相互之间存在政绩考核的压力，要避免都市圈之间对空间争夺的马太效应，建立一个区域利益协调机制至关重要。在统筹城市功能、产业布局、跨区域基建项目和重大平台时，协调机制应充分考虑各城市之间的成本共担和利益共享;对在区域合作中处于弱势地位或利益受损害的区域以及为都市圈整体利益牺牲地方利益的区域进行适当补偿，进一步理顺利益分配关系，型塑一个更大范围内的“新社会空间”。

（三）振兴江南文化，促进都市圈心理空间的深度融合

区域一体化这片“树林”的茁壮成长，离不开文化认同的深厚“土壤”。共同信念、价值观、道德伦理以及共同的生活习俗，有助于个人、企业家、政府之间的交流与合作，减少交易成本，降低经济风险、经营风险。[11]文化的认同是更深沉、更基础的认同，文化的融合是更有生命力、更具紧密性的融合。文化共性作为区域一体化发展的内在诉求具有不可替代的作用，扩大都市圈之间的文化认同与融合，显然成为区域协同治理的重要环节。第一，在思维理念上提高，进一步营造协同一体化发展的舆论氛围，确立共荣共赢共享的理念，摒弃一城一地的狭隘观念，破除因文化差异导致的心理空间隔阂。第二，要深度挖掘长三角地区的文化共性，以江南文化为纽带，进一步凝聚合作共赢的理念和共识，增进文化认同，更好地促进区域的融合发展。江南文化和长三角核心区重叠，是长三角地区共同的文化标识、共有的精神家园，加强江南文化研究，推动江南文化传承创新，是长三角的共同使命，是推进长三角更高质量一体化发展的内在要求。构筑长三角都市圈的文化认同，推进长三角更高质量一体化发展，就要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，为江南文化注入新的时代气质，引导区域文化从传统的“亲情伦理”向与现代市场经济相适应的“契约原则”的转变，引导城市抛弃自给自足、自我循环的城市发展理念，将城市区域合作从利益考量变成政府的自觉自愿行动。[11]对江南文化的弘扬，要跳出单纯基于历史主义的江南文化叙述，在多元主义的研究语境中，回归现实发展之需。具体来说一是借助长三角一体化发展的国家战略，促进长三角优质文化资源互补，扩大江南文化的影响力;增加文化产品的互补性和区域整体性，既要注重文化市场的通力协作，又有各自地区特色，建立科学合理的区域文化市场，以产业分工的视角来制定地方性文化产业发展战略和规划，使局部性文化产业规划与区域整体性文化市场一体化规划有机衔接。[10]二是实施文化创新战略，推进区域文化公共服务平台的搭建，促进政府、文化产业、研究机构等文化领域主体间的互动互联。

五、结 语

长三角五大都市圈的协同治理是实现长三角一体化发展国家战略的重要路径，也是各城市谋求高质量发展的普遍共识，具有落实战略要求和响应人民期盼的双重意义。从空间治理的理论视角出发，必须首先认识到都市圈包含着由地理关系、行政关系、社会关系、文化关系等构成的地理空间、社会空间、心理空间等多重空间内涵。剖析长三角都市圈在协同治理过程中面临的困境，探讨物理空间规划的实践冲突，行政壁垒下的社会空间疏离以及文化认同不足导致的心理空间排斥，从而进一步认识到都市圈空间治理的复杂性。因此，当下长三角区域一体化发展，必须因其空间的新变化、新问题，确立空间治理的新思维，进一步提升空间正义，化解物理空间的规划矛盾，打通结构壁垒，型塑都市圈的“新社会空间”，加强文化认同，促进都市圈心理空间的深度融合，进而系统性施策，才能富有成效地进行综合治理。总而言之，直面长三角区域一體化发展中空间治理的复杂矛盾和严峻挑战，深入分析空间的多重属性，有机整合并优化多元治理资源，实现方向明确的立体化全景式治理，长三角区域必将实现一体化体制机制更加有效、资源要素有序自由流动，协同开放达到更高水平，并最终成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极的宏伟目标。

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（责任编辑 吴晓妹）