探索“十四五”自然资源一体化治理模式

王寸婷,徐苏维,林晓菲

(南京市国土资源信息中心,江苏 南京 210005)

0 引言

南京市规划和自然资源局于2019年1月14日正式挂牌成立,自机构合并以来,南京市规划和自然资源局结合自身实际情况,根据机构改革后的职能特点,立足业务管理需求,通过信息化系统与业务体系的融合,开展全局一体化系统建设,并于2020年建成了“互联网+”一体化政务服务系统。站在“十四五”新的历史起点,自然资源部门更应当立足机构改革丰硕成果,按照“数字化、智能化、智慧化”核心思路,制定科学、落地的自然资源信息化体系,持续深入推进自然资源管理的深度转型,不断提升国土空间治理能力和治理体系现代化水平[1]。

1 南京市一体化现有成果

南京市主要是基于全局原有的国土、规划信息化建设成果,通过建设与整合政务审批信息化成果,确保局内全业务覆盖、全流程贯通、全信息集成,从而实现对外统一政务服务,对内统一审批管理,对上统一决策支持。统一政务服务,主要推行“互联网+政务服务”,推动部门在线协同联动、数据共享等,提升实体政务大厅服务能力,让群众有获得感。实现统一审批管理,规范了审批体系,深化了网上办、掌上办、跨区办,持续推动了各类业务服务由易办向好办转变,由主动服务提升为自动服务,推动各类业务事项关联并自动校核、自动提醒、自动办理[2]。实现统一决策支持,细化各类业务规则、丰富监测监管指标、建立场景化决策支持模型,逐步形成科学、规范、有效的管控体系,形成“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的管控新机制,目前已经取得了以下成果。

1.1 建成了一体化政务服务系统门户

通过集成全局各业务系统,提供开放的集成框架,将一张图应用、业务审批、公文管理、日程管理、通知公告等业务在门户中集中展现,建成全局统一的门户网站,实现对局内其他业务系统的有机融合,通过统一用户单点登录,实现一次登录、多处访问,提高局内人员的工作效率,实现了各业务信息在内网门户的统一展示,实现了多源信息集中展示、最新信息及时发布、本职工作展示的建设目标,实现了信息的集中统一共享[3]。为全局构建了统一的业务应用、信息交流与沟通的平台,为全局统一平台办公提供了环境基础。

1.2 自然资源全业务管理体系已初步建成

通过对业务体系、组织模型、业务关系、业务标准化四位一体的业务分析,建立了从源头保护、开发利用到末端修复治理的“全生命周期”的业务管理体系,深度融合了规划、土地、矿产等自然资源业务[4]。同时,进行业务标准化优化设计,对流程、表单、材料、规则、文书统一标准,完成了业务分析和建模,对局内规划业务、土地资源和矿产资源共计34大类业务项进行了业务标准化分析和建模,形成了系统内自然资源业务衔接和融合。

1.3 支撑了“多审合一、多证合一”改革

为积极响应“多审合一、多证合一”改革要求,深化“放管服”改革和优化营商环境要求,加快自然资源业务融合和改革创新,持续释放改革红利,南京市规划和自然资源局出台了《关于进一步提升规划用地“多审合一、多证合一”改革效能的工作方案》。通过系统、流程、人员“三合一”,对出让用地涉及的规划条件、用地规划许可、用地预审等6个事项,实行“一窗进出、一次办理”,申办次数从4～5次减少至1次,办理时限压缩了60%。同时,在一体化系统中优化了审批流程,支撑了审批改革,提高了审批效能,形成改革集成效应,构建了科学、便捷、高效的工程建设项目规划用地审批管理体系,推动了自然资源业务深度融合和高质量发展[5]。

1.4 打造了移动办公政务服务新模式

围绕自然资源部门工作职能,充分利用网络、视频、云计算等信息技术手段,实现办文、办事、办案、图形调阅等应用的移动办公,构建统一移动办公平台框架,为政务人员提供方便的操作方式和顺畅的内部协调、流程审批,从而提升工作效率。

2 新形势下探索自然资源管理新模式

站在“十四五”新的历史起点,在国家生态文明建设、自然资源精细化管理的新要求下,在政府数字化转型的背景下,自然资源一体化建设也有了新变化、新发展。自然资源部门更应当立足机构改革丰硕成果,需要探索建立新时代下自然资源全业务、全流程、全要素、全生命周期的数字化、网络化、智能化的自然资源管理新范式,运用数字化手段推动业务、数据、系统融合与创新,探索行业的数字治理、协同治理、智慧治理之路[6]。按照“数字化、智能化、智慧化”核心思路,开展业务、数据、应用三方面的工作。

2.1 建立业务体系,形成管理闭环

机构改革以来,自然资源各条线业务复杂,任务众多,且大多需要信息化工作的支持,这其中,既有上级的政策要求,也有内部管理的迫切需要,很容易陷入“以需促建,壁垒重重”的怪圈,既造成了资源的浪费,也不利于整体的运转。同时,业务标准亟须统一、业务管控要求精准、业务协同要求迫切,随着业务智能化越来越高,通过梳理优化自然资源业务体系,搭建涵盖用途管制、开发利用、生态修复、耕地保护、资产监管等业务全链条,确保信息化体系数据共享、资源共用、能力共通,实现自然资源政务管理一体化深度应用[7]。

2.1.1 构建“宁资码”,实现“一码”管地

为进一步提升自然资源全生命周期的管控能力,改变以往项目办理过程中编号多、信息关联难、前后不衔接等问题,通过厘清地块变化的前世今生,建立时间与空间的关联关系,采用不动产单位元号作为唯一关联码,构建“宁资码”关联出地块全链条业务,使用“宁资码”串联自然资源管理过程中的国土空间规划、规划条件、建设用地规划许可、用地预审、土地勘测定界、土地供应、不动产登记、执法等各个环节,实现一码的智慧应用、数据关联、信息共享及业务协同。

面向自然资源部门,通过“宁资码”实现业务全周期信息的归集,明确业务信息与档案资料的关联关系、业务阶段变化的前后关系,建成有机融合、相互贯通、前后衔接的“一地一码”全生命周期业务体系,实现一码“可办”“可查”“可督”“可治”。面向社会公众,实现从选址预审到用地报批、土地供应、不动产登记等的全阶段、全环节材料共享,达到社会公众“零材料提交、码上直办”的目标,提升公众满意度。面向平行部门,打破政府各部门系统间数据壁垒,将文证材料数据共享至发改部门、住建部门、生态环境等部门,促使跨部门办件协同高效。

2.1.2 创新项目图谱,实现项目全信息关联

为解决项目信息获取难、拆分关系错综复杂、查询效率低、信息不准确不全面等痛点,引入“项目图谱”,通过围绕项目的全方位关联,将项目的前世今生、前后置关系、不同类型项目之间的关联,以及由项目审批引发的公文、会议、信访违法、档案、周边项目、历史项目等各类信息,以数字动态图谱的方式进行自动关联和展现,实现项目全信息的一键式查询、一图谱全联、一图看所有,有效促进信息的高效共享、业务协同和高效管控,全面助力自然资源部门业务管理的创新。

2.1.3 建立业务应用场景,促进自然资源全要素管控

面对自然资源部门内部业务管理需要,创新了涵盖用途管制、耕地保护、开发利用、国土空间综合整治与生态修复、资产监管等内容的自然资源业务应用,打造了全要素管控、全空间智审、全时域整治、全局一本账、全方位监管、全链路智治、全信息关联的自然资源一体化新生态,提升自然资源领域治理体系和治理能力现代化建设。

2.2 构建统一的自然资源数据体系

随着自然资源部门机构改革的进行,各部门数据整合面临着前所未有的挑战。为实现自然资源统一管理,在新形势下开展自然资源信息化工作,需要形成全覆盖的自然资源数据底板,要摸清自然资源数据家底,厘清数据脉络,以数据为驱动力,需要按照统一的标准整合、集成和规范土地、地质、矿产等各类数据,建立新的数据治理体系、数据分析体系,形成统一的自然资源数据体系,加速自然资源数字化转型。

2.2.1 摸清数据家底,建立数据资源框架

自然资源体系的机构合并也推动着自然资源体系数据的融合。这是一个庞大的工程,需要站在全局的角度去构建数据资源体系。针对自然资源部门涉及的大量繁杂数据,应先从关键数据对象入手,通过开展数据结构分析、数据关系分析、数据流分析、数据质量分析、数据质量评估、数据分类梳理等,全面摸清自然资源部门的数据家底和数据脉络。通过建设全面整合的、高度可信的、安全可靠的信息资产库,提供随需应变的、灵活的数据服务框架,让使用人员可以按需获取准确、一致、完整和及时的数据资源,促进业务管理和决策支持水平的提高。

2.2.2 建立自然资源数据治理模型

在摸清整个自然资源部门各类数据的基础上,按照数据应用场景、数据属性、数据特点和管理工作的需要,科学合理地规划自然资源数据资源,开展数据标准化分析、数据整合和清理工作,建立数据治理模型。

首先,制定数据标准规范。在数据规整处理、数据迁移前,制订好相关的数据标准规范。基于国家、省、市关于自然资源数据建设要求,基于用户自身业务实际情况,制定统一的自然资源数据标准规范,包括数据分类与编码标准、数据建库标准、数据共享交换标准等。

其次,数据资源整合。根据业务体系进行数据分类,建立自然资源数据目录,并对各类数据进行相应的描述;根据业务流转过程来梳理数据流转关系,对于每一份数据,从业务上为其设计最合理的数据流路径,避免出现“一数多源”。

最后,数据存储及建库。按照“集中存储,分库管理”的原则,数据库分为生产库、成果库和应用库。生产库用于存储业务过程产生的数据,业务管理部门发起数据的生产或更新任务后,数据生产单位会按照业务管理部门的要求进行数据的生产,之后数据管理单位将会根据生产的数据,经过提取、清洗成为成果数据,存储在成果库中。同时,数据管理单位负责数据的发布服务,以供各类应用系统调用。

2.2.3 建设数据服务平台

面向自然资源主管内部以及面向部门数据需求,建设数据服务平台,提供标准化自然资源数据服务和功能服务,对内为业务管理有效融合、监督监管有据可依提供强有力的数据支撑,对外通过数据共享,实现减材料、闭环管、少跑腿、智能核、提效率等,最终赋能业务、优化服务借助应用承载来赋能业务,创新政务服务模式。

2.3 建立自然资源动态监管体系

以自然资源“一张图”大数据体系为数据支撑,基于一体化政务服务系统和国土空间基础信息平台,依托自然资源各业务应用,按照自然资源监管内容,采用知识库、规则库、人工智能算法等技术,建立全时全域的自然资源监测监管信息化机制,构建全市统一的自然资源动态监管体系。

2.3.1 建立指标体系

围绕自然资源各部门业务需求,结合南京市自然资源形势分析、城市体检、节约集约评价等工作需要,梳理和分析关键指标,形成了一个综合全面标准的指标体系,包括7大类10中类26小类。一级类指标由用地保障情况、土地供应情况、存量用地盘活情况、补充耕地与生态修复情况、矿产资源管理情况、执法监管情况、地质灾害防治情况组成。其中:用地保障情况包括土地利用计划保障情况、建设用地审批情况2个二级类指标;土地供应情况包括土地供应情况和房地产用地供应情况2个二级类指标;存量用地盘活情况包括低效用地再开发情况、批而未供及闲置土地处置情况、增减挂钩及工矿废弃地复垦情况3个二级类指标。具体指标体系见图1。

图1 自然资源监管指标体系

2.3.2 进行专题应用

构建涵盖国土空间规划、用途管制、耕地保护、开发利用、生态修复、违法用地等内容的自然资源专题监管智慧应用,打造支撑综合监管、形势分析预判和宏观决策的自然资源监测监管体系,促进自然资源部门各专项内容全面全方位的高效有力监管,实现全业务域分专题、多层次、更精准的综合管控。

建立耕地保护专题模块,对接遥感监测、政务审批、违法等数据,动态展示全市耕地的时空分布及变化情况,实时汇总耕地保护各类指标数据,构建数据应用及综合监管新模式。

建立开发利用专题模块:为监管土地等资源的开发利用行为,建立开发利用专题模块,包括土地供应方面的一级市场、房地产用地情况以及存量用地盘活情况的低效用地再开发、批而未供、供而未用、闲置土地处置等内容的土地开发利用专题模块,通过该模块可以实时导出统计报表,支撑自然资源形势分析、土地集约利用、土地市场监管等工作,同时可以倒逼业务标准化,形成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的自然资源开发利用监管应用系统。

3 结语

自然资源一体化是自然资源部门在新时代、新形势、新要求下的一场数字化改革,也是数字政府下治理能力和治理体系现代化建设在自然资源部门的具体实践,是一个持续的过程。以“数字组织,协同治理”为目标,构建“山水林田湖草”生命共同体和“从源头保护到末端修复治理”全生命周期的业务数据模型,梳理自然资源一体化业务数字化治理逻辑,开发形成一套全生命周期管理、政务调度和综合监管的自然资源一体化全链条数字化治理工具,形成“全流程贯通、全信息集成、全环节监管、内外互联互通”协同治理工作模式,推进自然资源全要素、全领域、全周期管理的数字化、智能化、智慧化,促进自然资源领域治理体系和治理能力现代化建设。