黄委机关事业单位养老保险制度改革研究与实践

王大明 何朝斐 蔡延宾 靳廓

机关事业单位工作人员养老保险制度改革是国务院的一项重大决策部署。黄委机关事业单位分布在沿黄8省（区），在推进改革工作中，因所在省（区）养老保险政策、津贴补贴项目和改革进展等差异影响，黄委机关事业单位正式加入所在省（区）养老保险统筹的时间有先有后、有快有慢，从2018年7月至2021年12月，历时三年半时间。梳理青、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁等沿黄省（区）机关事业单位养老保险政策及黄委驻沿黄8省（区）机关事业单位养老保险制度改革工作情况，分析改革中遇到的问题，总结改革成效和经验，有助于扎实做好改革后续工作，确保职工共享改革成果和普惠政策，持续提升职工获得感、幸福感和安全感，为治黄事业高质量发展提供制度保障。

一、黄委机关事业单位总体情况

黄委机关事业单位分布在青、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁8省（区），共有职工近2.88万人，其中在职职工近1.48万人、退休职工近1.4万人。

黄委机关事业单位按照属地原则，分别参加所在省（区）机关事业单位养老保险统筹，宁夏水文水资源勘测局不是法人单位，随上级单位在内蒙古包头市参保。黄委沿黄省（区）机关事业单位人数分布情况如下图：

黄委机关事业单位因承担的主要职能任务、服务治黄的工作属性及区域分布的工作要求，具有分布广、战线长、层级多的特点。以河南省为例，黄委驻豫机关事业单位涉及11个二级单位、29个三级单位、32个四级单位，分布在三门峡、洛阳、济源、郑州、焦作、开封、新乡、濮阳等8个地市及16个县。

二、驻沿黄省（区）机关事业单位养老保险制度改革情况

（一）改革工作具体实施时间

2015年1月，国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），自2014年10月1日起实施机关事业单位养老保险制度改革。截至2016年年底，青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）普遍出台了机关事业单位养老保险制度改革的实施办法（意见）、细则等一系列配套政策，逐步启动改革实施工作。青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）改革进展不一，黄委驻晋、驻豫机关事业单位均在2018年顺利加入所在省（区）养老保险统筹，实现了在职职工按月缴纳养老保险费、退休职工按月从社保领取养老金的新机制，其他机关事业单位相继于2021年年底前加入所在省（区）养老保险统筹。

（二）缴费基数及统筹内项目

青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）机关在职职工缴费基数项目均为本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、规范后的津贴补贴、年终一次性奖金;事业单位在职职工缴费基数项目均为本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、绩效工资。青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）由社保基金支付给退休职工的统筹内项目均含有基本退休费、退休人员生活补贴和调整养老金。在此基础上，青海省的缴费基数和统筹内项目增加了改革性补贴（冬季取暖费补助）。

国家统一的津贴补贴纳入缴费基数和统筹内的项目，青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）不尽相同，反映出自然环境差异和地区差别。如青、甘、内蒙古、晋、陕5省（区）涉及艰边津贴;青、甘2省涉及高海拔折算工龄补贴和高原临时补贴、工资区类差等项目。甘、晋、豫3省含1993年工改保留津贴补贴;内蒙古自治区含劳模津贴;陕西省含保留补贴。

（三）准备期资金清算模式

2014年10月至單位实行按月征缴发放前期间为养老保险准备期，准备期资金采取中央京外单位、属地机关事业单位养老保险和职业年金基金（以下简称属地基金）、中央财政三方清算的模式。

以黄委机关事业单位与属地基金间的准备期资金清算为例，青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）基本上均采用差额清算的方式，将单位应缴基本养老保险费与基金应付养老金进行差额清算，单位再足额缴纳职业年金。在具体清算流程和缴费顺序上，省（区）间略有差异，如青、甘、豫、鲁4省采取先向参保单位拨付清算差额，再让单位缴纳应缴金额的方式，减轻了参保单位筹措资金的压力，降低了清算成本，提高了工作效率;内蒙古、陕西2省（区）先让参保单位缴清应缴金额后，再返还基金应付养老金。山西省考虑资金筹措压力等因素，采取分段清算的方式分阶段开展清算。

三、改革中遇到的问题

（一）沿黄各省（区）准备期资金清算进展不一

作为养老保险制度改革的重要环节，准备期资金清算工作是决定改革是否能够顺利推进的关键。黄委机关事业单位养老保险准备期资金清算工作受各省（区）改革影响，进展不一，除驻青、豫、陕机关事业单位完成了准备期资金清算外，驻其他省（区）机关事业单位都未清算到位。未完成准备期资金清算，已成为制约办理跨统筹区域转移接续、核算退休“中人”正式待遇、职业年金记实补记等业务的关键因素。

（二）退休“中人”正式待遇兑现问题

养老保险制度改革后，职工最关心的问题就是退休待遇问题。准备期资金清算工作完成前，退休“中人”领取的是社保部门暂时发放的临时待遇。青、甘、内蒙古、晋、陕、豫、鲁7省（区）对临时待遇的发放规定大致相同，即按机关事业单位养老保险制度改革前退休待遇计发办法，综合考虑制度改革以来退休人员正式待遇增长幅度等因素，将基本工资标准封定在2014年9月。退休次月先发放临时待遇符合退休职工及时领取养老金的心理预期，有利于向机关事业单位养老保险正式待遇的平稳过渡;同时也存在一些问题，如临时待遇不能体现2014年10月1日以后职务升降和个人缴费情况等，不利于退休职工队伍稳定;在正式待遇兑现之前，需要反复向退休职工解释政策，发放临时待遇时间越长，解释工作难度越大，越难得到职工理解。

（三）退休职工的统筹外项目资金来源问题

机关事业单位养老保险制度改革前，退休职工待遇包括：基本退休费、国家统一规定的津贴补贴、改革性补贴、退休人员生活补贴等。机关事业单位养老保险制度改革后，各省（区）均对机关事业单位养老保险基金支付的统筹内项目进行明确并予以支付，统筹内项目包括基本退休费、退休人员生活补贴、调整养老金和纳入统筹项目的国家统一规定的津贴补贴等。对于统筹外项目待遇，各省（区）均明确由原渠道解决。退休职工统筹外项目待遇所需经费是黄委机关事业单位面临的一个重大问题。

（四）单位缴纳在职职工养老保险费问题

部分省区社保部门以黄委直属单位作为一个整体统一进行参保登记，采取从参保登记单位财务账户划转的方式收缴养老保险费。参保登记单位所属单位是独立财务预算单位的，由于中央财政预算有关规定限制，无法将其养老保险费上缴主管单位。对此，社保部门先将每月应缴的养老保险费总额明细提供给参保登记单位;参保登记单位将养老保险费总额分解到所属各预算单位，并将分解情况反馈给社保费征收机构;各预算单位分别向税务、社保等社保费征收机构缴纳相应额度的基本养老保险费和职业年金。此举解决了单位缴纳在职职工养老保险费的问题，但对于层级较多的参保单位和社保费征收机构来说，增加了管理成本，任何一家预算单位没有及时缴费就会导致整个单位缴费工作滞后，存在机制不顺和工作效率不高的问题。

四、黄委机关事业单位养老保险制度改革成效

（一）黄委机关事业单位顺利参保

截至2021年年底，黄委驻青、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁8省（区）机关事业单位加入了机关事业单位养老保险统筹，参保人数达2.87万人，占比99.7%，仅剩少部分在职和退休职工尚未实现征缴发放，占比0.3%，养老保险制度改革工作基本完成。

正式加入所在省（区）机关事业单位养老保险统筹的单位，实现了在职职工按月缴纳养老保险费，退休职工按月领取养老金的新机制，全河近1.48万名在职职工按月向社保部门缴纳基本养老保险费和职业年金，月人均缴纳2415元（养老保险1610元、职业年金805元）;全河近1.4万名退休职工按月从社保部门领取养老金，月人均领取4815元。

（二）推进准备期资金清算

为了巩固养老保险制度改革成果，黄委机关事业单位主动了解政策动向，积极推动准备期资金清算工作。截至2021年11月，黄委机关事业单位中，驻青、陕、豫、鲁等单位基本完成准备期资金清算工作，地方省（区）社保部门已向退休“中人”兑现正式待遇，驻晋单位准备期资金清算工作有一定进展，驻甘、内蒙古单位进展较为缓慢。具体见下表：

（三）退休“中人”领取正式待遇

加入所在省（区）养老保险后，黄委机关事业单位近1.4万名退休职工实现按月从社保部门领取养老金，其中，2014年9月30日前退休“老人”9796人，月人均退休待遇4626元;2014年10月1日之后退休“中人”4144人，月人均退休待遇5262元。目前，驻晋、陕、豫、鲁单位已有2865名退休“中人”兑现正式待遇，月人均水平5467元。

（四）日常经办业务步入正轨

机关事业单位养老保险制度改革包括单位参保登记、缴费基数申报、准备期资金清算、正式待遇核算等工作环节，涉及人员数据多、情况复杂、流程烦琐，各省（区）间养老保险制度改革进展不一，改革时间较长。在未完成准备期清算工作前，参保单位不能办理在职职工新增、转移接续、退休“中人”正式待遇核定等业务，不利于人员跨省、跨统筹流动。目前，黄委驻青、晋、陕、豫、鲁机关事业单位养老保险制度改革基本完成，已经能够实现调入人员新增、跨省转移接续、退休“中人”正式待遇核算等日常业务的办理，改革工作逐渐步入正轨。

五、黄委机关事业单位养老保险制度改革经验

（一）统筹谋划，高位推进

黄委高度重视机关事业单位养老保险制度改革工作，按照“应保尽保、不漏一人”的工作目标，“一盘棋”统筹考虑，分省（区）推进改革工作，确保落实普惠政策。人事部门牵头抓总，统筹规划、分步实施、重点突破。根据黄委驻沿黄省（区）人社部门工作安排，先期重点推进进展较快的省（区）改革工作，率先于2018年6月完成了人数多、单位集中的驻豫单位参保工作，参保人数达50%，随后将工作重点转移至黄委驻沿黄其他省（区）机关事业单位。

（二）明确分工，牵头单位负起主体责任

结合黄委机关事业单位分布广、战线长、层级多等特点，明确驻沿黄省（区）的黄委直属事业单位为所在省（区）养老保险制度改革牵头单位，实行牵头单位责任制，黄委人事局为黄委驻豫牵头单位;黑河流域管理局、山西黄河河务局、黄河上中游管理局、山东黄河河务局分别为黄委驻甘、晋、陕、鲁4省的牵头单位;黄委水文局为黄委驻青、宁、内蒙古3省（区）的牵头单位。牵头单位负责做好与所在省（区）社保部门对接沟通、业务培训等工作。牵头单位责任制加强了同所在省（区）社保部门的沟通联系，促使所在省（区）委属单位相互配合、协调一致、共同推进工作，对形成合力推动养老保险制度改革起到了积极作用。

（三）主动沟通，搭建工作平台

黄委机关事业单位受所在省（区）政策差异、津贴补贴项目差异、改革实施的先后等因素影响，存在养老保险制度改革进展不一、统筹内项目不尽相同等问题。黄委人事局通过专程拜访所在省（区）人社部门、座谈沟通、发函协调等方式，与有关省（区）人社、社保部门保持密切联系，建立良好的工作关系，帮助委属单位尽快加入养老保险统筹，推动在职职工正式参保、准备期资金清算、退休“中人”正式待遇兑现等工作迈出关键一步。同时，加强与沿黄省（区）水利部门的沟通联系。2020年7月，在水利部人事司、水利学会人社委的大力支持和专门指导下，黄委人事局组织召开了沿黄8省（区）机关事业单位养老保险工作座谈会，专门邀请青、甘、宁、内蒙古、晋、陕、豫、鲁8省（区）水利厅人事处负责人等45人参会。会议为沿黄省（区）黄委直属单位与水利厅之间架起了交流沟通的桥梁和平台，促进了相互间交流和学习，有力助推了改革工作。

（四）加强培训指导，提高业务水平

机关事业单位养老保险制度改革是一项全新的工作，可借鉴的经验少，涉及政策多，业务流程烦琐。工作人员政策和业务水平的高低，关系到改革能否高效推進，更关系到职工能否依法合规享受养老保险权益。为此，黄委多次组织机关事业单位开展专题培训，围绕养老保险改革政策、经办流程、疑难问题等进行讲解指导，2015年至2021年，累计培训44次，培训人次达827人次;此外，专程邀请人力资源和社会保障部及河南、甘肃、陕西等省人社、社保部门专家开展业务培训。通过培训，工作人员全面熟悉、掌握了政策，经办能力得到了相应提升，为加快推动改革工作夯实了基础。

（五）坚持问题导向，开展会商会谈

结合黄委驻沿黄省（区）机关事业单位养老保险改革进展，工作人员定期到问题多、情况复杂、进展缓慢的单位召开推进会、座谈会。2019—2021年，黄委分别在黄委驻甘、晋、陕、豫、鲁等省的单位组织召开了10余次座谈会、推进会，以解决单位实际参保问题为主，交流经验、共商对策。通过会商、会谈，全面深入了解了黄委驻沿黄省（区）改革政策及进展情况，有助于解决存在问题，总结参保经验。

六、结语

为推进此项改革，黄委统筹谋划，分步实施，按照沿黄各省（区）改革要求，有力有序推进参保工作。历经6年多时间，在职职工实现参保缴费，退休职工实现待遇社会化发放，建立起基本养老金加职业年金的双层次养老保障体系，待遇水平稳中有增，形成了稳定有序的养老待遇机制。随着改革的逐步深化，机关事业单位养老保险制度改革将进一步完善和发展，黄委机关事业单位职工将获得更加稳定、更可持续、更加优质的养老待遇保障。