上海市长期护理保险制度试点实践中的问题及对策研究

王琦

摘 要：我国人口老龄化程度继续提高，高龄化趋势明显，上海已进入深度老龄化阶段，完善长期护理保险制度迫在眉睫。长护险制度在上海的试点已经拓展到了全市各区，试点过程中呈现出优势特点的同时，也暴露了长护险参保范围有限、筹资渠道单一、护理人员质量亟待提高、政策宣传不到位、居民认识偏差等问题。针对以上问题，对荷兰、德国、日本、韩国、美国五个典型国家的长护险制度进行对比和总结，在此基础上对上海市长护险试点所暴露出的问题提出解决对策，即扩大长护险覆盖面、保障失能群體长期照护需求，调整长护险的筹资方式与标准，提升护理人员的“质”与“量”，加大政策宣传力度。

关键词：长期护理保险;上海;试点;问题;国外经验;对策建议

中图分类号：F840        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）04-0063-04

上海已经进入深度老龄化阶段，完善长期护理保险制度（以下简称“长护险”）迫在眉睫，而上海目前已经从三个区试点相关业务拓展到全市各区，但是上海长护险实施情况怎么样，有没有遇到问题，仍值得思考。本文从上海市长期护理保险运行情况出发，分析其存在的问题，基于荷兰、德国、日本、韩国、美国多年运行长期护理保险制度的经验为上海正在全面试点的长期护理保障事业提供一些具有针对性的建议。

一、上海市长期护理保险试点的优点

（一）长护险的申请程序便捷

上海的长期护理保险申请程序主要分为三步。首先是申请人根据自身实际情况和需求向其所在社区提出申请，其次由社区委托有资质的评估机构对申请人的实际情况进行评估，最后由社区根据其评估结果为申请人提供服务。在申请期间，申请人不必再提供额外证明，为被保险人提供了便捷的公共服务[1]。

（二）长护险的服务内容丰富

上海的长期护理保险服务内容可以按服务场所划分为三类。第一类主要为居家老年人提供护理服务，服务内容包括日常照料、送药送医、清洁打扫等;第二类主要为在机构养老的老年人提供服务，养老机构将根据评估等级为老年人提供包括日常照料、基础医疗保健在内的必要护理服务;第三类主要为住院的老年人提供服务，服务内容将根据职工医疗保险的诊疗计划、医疗服务设施和用药标准制定。

（三）依托现代化手段实现信息综合管理

为发展落实长期护理保险，上海市于2016年建立了养老服务平台，平台在信息整合、数据分析和服务提供等方面发挥了较大作用，不仅方便全市老年人查询养老金发放、社区网点、长护险资讯等相关信息，同时也便于民政局、卫生局、医保局等政府相关机构实现资源共享和信息互通[2]。

二、上海市长期护理保险实践中的问题

（一）长护险参保范围未考虑失能非老人群体

长护险申请参保范围需更加贴近实际需求。目前上海市长护险申请对象为本市参保职工基本医疗保险和居民基本医疗保险的年龄超过60岁的老年人，未考虑到60岁以下的失能老年人以及失能青年人群。因此，长护险并不应仅是以60岁为门槛，而应该以是否失能需要长期护理作为门槛，避免长护险定位“跑偏”。

（二）长护险筹资渠道单一造成基金可持续发展存在隐患

上海长护险基金筹集未实行个人缴费，过度依赖医保基金，缺乏可持续性。根据有关学者测算长期护理费用基金需求总额到2050年会由2018年的390 392万元增加到531 601万元，对医保基金的压力逐步增大[3～4]。因此，长护险作为一个独立运行的险种，应区别于基本医疗保险，亟须建立专门的长护险基金并设置多元化的筹资机制。

（三）长护险护理人员“质”与“量”亟须提高

目前，上海市长护险护理人员短缺现象十分严重，在实际操作中每天护理超过标准规定人数9人的护理人员仍占多数，且大部分护理人员属于无证上岗，通过岗位培训并成功拿到岗位证书的护理人员数量与飞快增长的失能老年人长护险申请的数量无法成正比。除此之外，服务人员整体年龄偏大且缺乏医疗护理专业知识，又由于收入少但生活成本高、年龄大、文化程度低、社会地位较低、工作时间长等因素，难以吸引年轻人和文化程度相对较高人员从事该项服务，人员储备压力较大。

（四）长护险政策宣传不到位，居民认识存在偏差

由于政策宣传不到位、宣传力度不足、责任部门划分不明确，致使试点期间大量强烈需求生活服务的失能老年人主动抗拒长期护理服务需求，即便是已经接受长护险服务的老年人仍然分不清长护险与居家养老服务的区别。另外，长护险的工作效果不应以参与规模为依据。上海市长护险全面试点以后，长护险参保规模呈现爆发式增长。

三、国外长期护理保险实施经验

本文选取了荷兰、德国、日本、韩国、美国五个已长期运行长期护理保险制度的典型国家，分析其实施经验，以期为目前上海正在全面试点的长期护理保障事业提供一些借鉴经验和发展思路。

（一）立法情况：立法现行，保障实施

立法是制度的保障。世界各国家在推行长期护理保险制度之前都出台了相关的系列法律，为长护险制度的运行提供法律基础[5]，具体情况如表1所示。

（二）责任机构：政府主导，多方协作

各国在建立长期护理保险制度时都设置了领导机构来负责运行[6～8]。虽然责任机构名称不同，但责任机构一般都负责资金筹集、服务提供、待遇支付、申请认定以及质量保障等诸多方面，具体情况如表2所示。

（三）覆盖对象：全民覆盖，保障失能

荷兰、德国、韩国以法定基本医疗保险参保者为被保障人[7，9～10];日本仅以40岁以上人群为被保障人群[11];美国的社会护理保障范围最小，仅包括低收入者、儿童、老年人以及残障人，限制较多[12]，具体情况如表3所示。

（四）筹资模式：多方筹资，风险共担

从五国长期护理服务筹资结构看，个人并不是比例最高的支付主体，各国仍然倾向以从保费中筹资为主体[13～14]，具体情况如表4所示。

（五）服务内容：医养结合，内容丰富

从五国的护理内容来看，主要包括个人生活照料、家务劳动、短期或长期住宿服务、基础医疗服务、康复训练和社会支持等[8，14～15]。其中个人生活照料和基础医疗服务的发展和支持力度较大，具体情况如表5所示。

（六）等级评定：多次评估，确保准确

德国和韩国都采取等级加上特定状况的方式[14]，日本则分为8个等级，荷兰直接采用ICF标准，美国商业保险公司采用ADLs标准，具体情况如表6所示。

四、完善上海市长期护理保险制度的对策建议

（一）扩大长护险覆盖面，保障失能群体长期照护需求

根据政策规定，在长护险保障对象上，有明确规定为60周岁以上的失能老人，但是在长护险试点的过程中发现60周岁以下的失能、失智人群及其亲属同样对长期护理保险制度存在强烈的需求，长期护理保险的实施能够从根本上帮助其提升生活质量和幸福感。因此，长期护理保险应当扩大参保范围，将更多需要照护的人员纳入长护险体系中来，实现福利全覆盖，提高社会福利水平。

（二）调整长护险的筹资方式与标准

上海市目前的长护险筹资水平是根据其经济社会发展和基金运行情况进行及时调整。对第一类人员，按照用人单位缴纳职工医保缴费基数1%的比例从职工医保统筹基金中抽取资金作为长期护理保险筹资。对第二类人员，根据居民医保的参保人数，按照略低于第一类人员的人均筹资水平，从居民医保统筹基金中抽取资金作为长期护理保险筹资。荷兰、德国、日本、韩国、美国等长期运行长期护理保险制度的典型国家都是通过设立长护险专用账户的方式筹集资金。当长期护理保险运行稳定后，可根据全面长期护理保险试点动态跟踪结果，按照实际运行情况，构建具体筹资方式与标准。

（三）提升护理人员的“质”与“量”

护理人员的水平在很大程度上影响着护理服务的质量，其个人素质、服务能力及服务质量仍需不断提高。在提升护理人员“质”方面，建议制定相关的服务标准，建立行业考核机制，规范市场，接受来自服务对象和全社会的监督，进一步提高服务质量。在提升护理人员“量”方面，通过开展技能培训和举办资格证考试等形式，提高其服务提供能力和专业技术水平，并根据其提供的服务内容和质量支付相应的报酬，使得这部分人员身份“合法化”。此外，还可以借鉴德国长护险护理人员培育经验，在中专、职业学校、大学本科中建立护理专业培训体系，并延伸至其就业资格和级别待遇的确定，形成一支涵盖不同级别人员的护理队伍。

（四）加大政策宣传力度

为加深居民对长护险制度的理解和熟悉，应当加强长护险的政策宣传力度。一方面，可以通过举办长护险宣传讲座，向老人及家人详细讲解有关长期护理保险的服务内容、服务形式、评估标准、申请流程等等;另一方面，可以通过电视、广播等传统的官方媒体和微信、微博、抖音等现代社交平台进行强有力的宣傳。多样化的宣传方式，能更清晰地让长期护理保险进入到失能人员视野中。在宣传长期护理保险的同时，也要提高人们意识。长期护理保险作为社会保障措施，不等同于普通的商业保险，对于人们的错误认识要加以引导，消除群众对长期护理保险认识上的误区，提高老年人护理保障意识。

参考文献：

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The Problems and Countermeasures in the Pilot Practice of Long-Term Nursing Insurance System in Shanghai

WANG Qi

（Shanghai University of Engineering and Technology School of Management，Shanghai 201620，China）

Abstract：China’s aging population，the trend of aging accelerated development，Shanghai has entered a deep aging stage，perfecting the long-term care insurance system is imminent.The pilot of the long-care insurance system in Shanghai has been extended to all districts of the city，the pilot process shows the advantages of the characteristics at the same time exposed the limited scope of long-term insurance coverage，a single fund-raising channel，the quality of nursing staff urgently need to improve，policy publicity is not in place，residents’awareness bias and other issues.In view of the above problems，the article compares and summarizes the long-term insurance system of five typical countries in the Netherlands，Germany，Japan，Korea and the United States，and puts forward some countermeasures to solve the problems exposed by the pilot of Shanghai mayor’s insurance.That is to expand the coverage of long-term care insurance，protect the long-term care needs of disabled groups，adjust the financing methods and standards of long-term care insurance，improve the“quality”and“quantity”of nursing staff，and strengthen policy publicity.

Key words：long-term care insurance;Shanghai;pilot;question;foreign experience;countermeasures and suggestions