城市土地管理中土地利用规划的作用及对策简述

王观湧

【摘要】随着中国城市化进程的不断加快，城市土地规划控制被高度重视，并日渐呈现出其重要作用。目前城市土地利用规划控制的主要依据是控制性详细规划，这虽然能够实现一定程度的城市土地管理规划，但是其中存在的问题也较为明显，针对其中的问题更加需要探索积极有效的改进措施予以问题解决。本文首先就城市土地管理中土地利用规划内容进行阐述，分析城市土地管理中土地利用规划的作用，深度剖析城市土地管理中土地利用规划中存在的问题，立足于问题探索更好的问题解决策略，希望可以为城市土地管理的优化提供借鉴。

【关键词】城市土地管理;土地利用规划;土地管理规划

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.06.

引言：

近20年来，我国经济持续高速增长，各城市建设空前活跃，并进入到城市化进程的加速阶段。城市作为物质文明建设和精神文明建设的主要载体，是经济发展和社会进步的巨大推动力，但随着城市化进程的加剧，人口数量的激增，也让原本紧缺的资源难以满足日益增长的城市人口需要，尤其土地资源更是因为人多地少、后备资源缺乏、开发强度大 总体质量差等情况而面临严峻之势。为了更好实现城市之发展，让人们的生活质量得以提升，城市土地管理中做好土地利用的规划，充分展现土地资源作用就显得极为重要，这也是解决土地需求不断扩大以及土地紧张之间矛盾的重要方式和途径。

1、城市土地管理中土地利用规划内容

1.1总量控制

总量控制，指的是通过规划对所有土地的供应总量指标进行合理有效的控制，确保全国或者特定的地区范围内的土地总需求量与总供给量保持在平衡状态，从而促进国民经济的健康可持续发展。对土地使用总量进行有效控制，是政府实现土地资源优化配置，确保社会经济安定有序发展的重要职能和手段，并且也是各级人民政府制定和实施土地利用规划工作的基本内容。

1.2公益目标控制

公益性是城市土地管理工作所秉承的基本原则之一。该原则指的是在土地利用规划的编制中，必须要保障满足公共利益方面的土地使用需求，例如，满足城市交通、水利等公共基础设施建设的用地需求;為了满足生态环境保护的需要进行林地、草地等公共用地类型的规划等。具有公益性质的土地利用，与追求最大经济价值为目标的市场机制下的土地利用和规划方式具有较大的不同，前者必须要对代表社会公共利益的土地利用进行严格的规划和控制，为公共用地提供合适的用地数量和范围，这也是土地利用规划工作的重要职责任务。

1.3土地用途控制

土地用途的控制是土地利用规划最为关键的工作内容。该项工作内容指的是通过规划来对不同区域、地段的土地用途进行确定，用地者必须要按照确定的土地用途来规范合理的使用土地，不得擅自改变土地的用途。

1.4土地利用微观行为控制

在土地利用规划工作中，微观行为控制指的是在对土地用途进行细分的基础上，制定完整详细的土地使用规划，以此来实现对用地者用地行为的有效规范，确保用地者能够严格按照政府的要求使用土地，防止出现单个不同的土地之间利用产生冲突以及其他消极影响等现象，充分保证土地的合理、集约利用。

2、城市土地管理中土地利用规划的作用

做好城市土地管理，合理进行土地利用规划，不仅是土地资源充分利用的重要方式，更是土地价值展现，进行城市规划其他一系列项目开展、活动推进的重要基础。城市土地管理中土地利用的规划对于城市建设、经济发展、社会进步都具有重要影响和作用，是其他规划活动形式所无法替代的。

2.1推动城市发展

城市土地管理工作的有效开展，主要是确保城市土地资源得到高效合理的利用，实现土地资源的优化配置，属于一项保障性的管理工作。首先，从城市生态长远可持续发展的角度看，城市土地利用规划，能够在保护生态环境方面发挥积极的作用，为市民创造更好的生活环境。其次，在促进社会可持续发展方面，土地利用与规划讲求公平和效益，为社会发展提供基础保障，通过土地资源的优化分配，让市民的生活居住环境得到不断的改善，从而提升广大市民的幸福感和获得感，营造自由、平等的社会发展氛围。再者，城市经济的发展与环境保护两者不是对立冲突的，通过城市土地的利用规划，可以对两者的关系进行有效的协调，既实现了对城市生态环境的有效保护，也能够促进社会经济的高质量发展，并且还能够让生态环境保护有效促进城市发展品质的不断提升。

2.2实现经济带动

我国虽然国土面积辽阔，但人口众多，人均土地面积较少，这也决定了土地是社会经济发展过程中最为稀缺、最为宝贵的资源要素。土地管理是土地资源高效合理利用的有效探索途径，能够对社会经济发展和建设造成重要的影响。只有科学规范的开展土地利用规划工作，提升土地资源的利用率，才能有效的缓解我国当前土地资源紧张、利用不平衡等矛盾，从而有效促进土地资源利用结构的日趋完善，为推动社会经济的可持续发展提供有力支持与保障。同时，时代发展环境下，土地已经不再简单拥有种植、建设的属性，同时也拥有了经济属性，成为社会经济的重要组成部分，这也让土地的规划利用显得更为重要，成为社会经济带动的重要因素之一。

2.3控制建设成本

城市土地利用规划能够有效提升土地资源的利用率，该项工作以土地供给的有效控制为有力抓手，从而让长期以来城市建设用地紧张的局面获得了明显的改观。与此同时，通过土地利用规划工作的有效开展，为房地产市场的宏观调控提供了有力支持，确保房地产市场的平稳有序发展。另外，土地利用规划可以有效避免大量的城市公共设施的重复建设问题，通过对城市交通道路、公共绿地、城市公园等建设用地的合理规划，实现城市空间的合理优化布局，促进城市土地集中管理目标的顺利完成，从而让有限的土地资源得到科学合理充分的利用，提升城市土地管理的质量和水平。这样一来，公共设施重复建设问题得到了有效的克服，进而便有效节省了城市建设的成本投入，从而为创造更为理想的土地资源开发利用效益提供了坚实保障。gzslib202204031213

2.4优化资源利用

规范有效的土地利用规划工作的开展，以当地土地利用的实际情况为主要依据。近年来，我国城市发展规模快速增大，人口数量不断增多，从而导致土地资源紧缺的问题越发严重。而制定科学适用的土地利用措施，不仅可以有效实现土地资源的优化配置，而且也能够为城市的快速发展提供必要的土地资源保障。例如，城市郊区的废弃地块，可以结合国家政策规定和城市发展的实际需求，将其变更为城市建设用地或者耕地，通过这种思路和操作方式，来有效提升土地资源的配置效率。土地作为社会资源的重要组成，在资源合理利用、充分利用布局中占据重要位置，只有做好土地规划，才能实现土地资源的充分利用，才能保证社会资源的不浪费。

3、城市土地管理中土地利用规划中存在的问题

时代的发展和进步让人们对于城市土地管理的重视度日渐上升，土地管理质量相比较前些年来说也得以进步。但是，土地管理中土地利用规划的开展依然存在一些不足和问题，这些问题的存在极容易阻碍土地作用和价值的充分发挥，也难以让土地资源得以更好配置，分析土地利用规划问题，才能为土地管理优化以及合理配置、科学规划奠定基础。

3.1编制规划需要明确

土地利用规划的工作目标是多样性的，需要对城市经济发展、环境污染治理、生态环境保护、人口控制等多种因素进行全面的分析与把控，这样才能充分发挥还项工作的价值和作用，防止土地资源管理陷入混乱无序的局面。但是从目前的现状中看出，土地利用规划目标较为模糊，不够清晰明确，导致土地利用缺乏精准的目标定位，从而造成该项工作的具体执行落实的盲目和无序。土地利用规划工作活动具有较强的综合性，该项工作能够对经济发展、基础设施建设、土地供给平衡、资源配置等带来直接的影响，直接决定着城市经济发展的质量和效率。如果土地利用规划不能够提供明确的目标指导，就会对城市的全面发展带来严重的阻碍。因此，有必要采取有效措施来加强公共资源的合理优化配置，为城市的建设与发展扫清障碍。从目前的土地项目规划的制定实施过程中可以看出，目标存在着明显的冲突和矛盾，例如，公共资源配置中无法妥善处理公平和效益的关系，在用地指标的分配中，没有充分考虑地区经济发展不平衡的问题，如果针对不同的城市制定统一的分配标准，那么必然会损害兼顾公平和效益的原则。

3.2利益应当综合考虑

土地规划利用需要对城市土地资源进行科学有序的分配，统筹分析城市建设和经济发展的目标需求。在土地规划利用工作实践中，需要对土地规划涉及到的公平和效益问题进行妥善的协调处理，平衡土地规划的利益，这样才鞥提升土地利用规划的质量和效果。但是在该项工作开展实践中，对相关主体的利益需求考虑不周全，从而导致土地利用规划工作的适用性受到严重的弱化。另外，城市与农村、城市建设与耕地保护、公共利益与个人等利益冲突得不到有效的缓解，土地利用规划的作用无法充分体现，从而导致该项工作的执行落实效果大打折扣。

3.3保障体系待于完善

从土地利用规划工作开展以来，保障体系虽然相比较之前来说已经有所完善，但是依然在诸多体系构建中存在瑕疵和不完善之处，保障体系建设是执行落实土地管理相关政策的基础，是推动土地管理各项政策开展之重要影响因素。如果相关的制度和体系存在着诸多漏洞和不足，就会对土地管理政策的扎实有效落实造成严重影响。目前，土地利用规划工作的保障制度依然未得到完善的构建，并且保障体系的改进和调整较为滞后，导致保障体系的建设无法满足土地利用规划开展的实际需求，这对于土地利用规划工作的规范有序开展是极为不利的，难以实现我国保障体系的完善构建。

3.4落实监督应于跟进

土地利用规划是城市土地管理的最为重要工作内容，直接影响到土地管理的实际成效。目前，虽然各地政府已经制定了相应的土地利用规划，但是在执行落实实践中，私自改变土地性质用途、在落实规划中打“政策擦边球”的现象依然时有发生，从而导致国家土地利益受到严重损害。另外，土地管理部门的少数干部，利用职权，故意违反土地利用规划的规定，违规审批土地，这充分反映了相关部门的监督执行力度还不够，从而对土地利用规划的严格落实造成不利影响。

4、城市土地管理中土地利用规划问题解决策略

4.1细化编制规划

在编制土地利用规划实践当中，工作人员必须要坚持秉承城市、社会、经济统筹协调发展的原则来完成该项工作。既要充分考虑当前城市建设发展的因素，也要具备长远的发展眼光。在编制工作开展之前，要通过多种方式广泛征集社会各界的意见和建议，对城市建设和发展的趋势和方向进行深入的调查研究，一方面要满足城市发展的既定要求，另一方面也要高质量、高标准的做好城市土地利用规划工作，妥善处理城市建设、经济发展、生态环境保护之间的关系。以此同时，在编制规划过程中，要将城市建设的优势功能充分展示出来，对城市建设的不同功能区域进行清晰的定位，然后以此为依据来确定土地的类型和用途，针对商业区、绿化区、产业区、工业区等实施集约化管理模式，通过科学细致的土地利用规划的编制，来为该项工作的实际开展提供有力的依据与保障。

4.2综合利益考虑

在土地利用规划工作开展实践中，应当严格秉承土地资源可持续利用的原则，对相关利益需求进行综合考虑分析，妥善处理土地管理中存在着冲突和矛盾。在具体的执行落实中，首先要制定具有可行性和长远性的土地利用规划，夯实和巩固土地资源可持续利用的基础，为城市建设发展提供稳定充足的用地保障。其次，要多措并举的促进城市经济健康稳定的发展，尤其是要关注和引导房地產等行业的土地使用需求，保证其平稳的发展秩序;在土地利用规划编制过程中，还要站在战略的高度对城市建设和经济发展的辩证的分析研判，牢固树立可持续发展的大局观，将该理念及相关要求在土地利用规划编制中予以充分体现。另外，要统筹分析考虑土地规划中的相关资源要素，对城市建设和发展前景做出科学准确的评估，以此作为土地管理机制制定的重要依据，将城市发展的长远效能摆在突出的位置，从而为城市土地资源的合理有序供给提供有力支持和保障。gzslib202204031213

4.3完善保障体系

建立完善合理的土地供给机制，有效防止城市建设中存在着占用耕地、林地等现象的发生，切实改变以往粗放式的管理。第一，加强城市土地利用情况的调查研究，对城市建设用地、产业结构、城市容积率、绿化用地、人口规模等各项指标环节进行统筹分析思考，打造适用于城市未来发展用地指标體系，设置符合城市发展实际需求的用地指标体系，以此来有力推动土地资源优化配置取得理想成效。按照我国土地利用总体规划和城市规划相关内容和要求，将两者予以合理的衔接，让城市空间规划布局更具科学性和合理性，从而为提升城市建设发展质量创造有利条件。第二，进一步改进完善建设用地管理，提升该领域用地规划编制的科学化水平。以实现城市可持续发展为出发点和立足点，防止规划和实际建设存在“两张皮”的问题，从而让土地利用规划编制的功能价值得到充分展现。

4.4跟进落实监督

第一，土地管理部门要联合公检法等部门大力开展整治违反土地利用规划相关规定的专项行动，加大对此类行为的监督查处力度;第二，加强执法服务建设，建立健全各地土地执法监察网络，大力宣传动员群众积极参与到违法使用土地、政府履职不力的监督中来，切实提升监督实效;第三，建立责任追究机制，对于在土地利用规划监督工作中履职不力的干部，按照相关规定予以严肃的责任追究。坚决打击“内外勾结”，“权钱交易”等利用职权违规向利益主体输送土地利益等行为，进一步提升土地利用规划的权威性。

结束语：

综上所述，随着我国城市化进程的日益加快，城市的建设与发展对土地资源的需求也在不断增加。为了满足城市建设和发展的土地需求，确保城市各项事业的长远有序发展，必须要科学严谨的做好土地利用规划工作，只有在全面分析考虑城市建设和发展相关因素的基础上，来制定科学合理的土地资源利用规划，才能切实提升土地利用的效率和效益，让相关利益矛盾得到妥善有效的化解，从而为推动城市的高质量发展奠定坚实的基础。

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