以有效治理提升积极财政政策效能

赵福昌

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策是宏观治理的重要工具和手段。積极财政政策是市场经济条件下进行逆周期调节的重要举措。

在我国向市场经济体制转轨过程中，财政宏观调控在探索中日趋完善，逐步形成目标清晰、工具丰富、力度合宜、机制健全等要素组成的宏观调控体系。自1998年我国实施积极财政政策以来，在实践中不断探索，勇于创新，形成了具有中国特色的积极财政政策调控体系和机制。

党的十八大以来，我国经济积极应对“三期叠加”及各种不确定性挑战，实现增长速度换挡、发展方式转变、发展动力转型，迈向高质量发展。伴随实践探索和经验积累，积极财政政策调控方式更加科学，加强定向调控、相机调控，主动预调微调;调控机制更加完善，更加注重激发市场活力、逆周期调节、管控风险、调整结构、管理预期和引导市场行为;更加注重政策效能的发挥，先后有“更加积极”“更加积极有效”“加力提效”“提质增效”“提升效能”等不同表述，贯穿其中的主线就是提升政策效能。

特别是2020年以来，在百年未有之大变局下，应对经济下行压力与新冠肺炎疫情冲击双重影响，积极财政政策提质增效，保持财政支出强度、发行特别国债、更大规模的减税降费、建立资金直达机制等一系列举措，使我国在疫情防控和经济复苏发展方面交上了一份靓丽的答卷。

2021年，经济增速逐季下行，特别是下半年以来，“需求收缩、供给冲击和预期转弱”叠加，经济下行压力空前，亟待积极财政政策提升效能，促进经济平稳健康发展。

全面把握“五度”内涵

积极财政政策的效能内涵十分丰富，概而言之，主要体现在五个“度”上，即强度、准度、速度、效度和协同度。

其一是政策“强度”。政策强度是政策发挥效能的基础。

一要注意政策的适度性，既要保证力度又要注意适度，要处理好短期促稳定和中长期可持续发展的关系，避免因为短期救急而损害长期发展的问题。

二要注意政策的时效性，离开了适宜的环境和条件，政策再好也难发挥应有的作用，政策效能发挥要强化逆周期调节的时机把握，突出前瞻性和预期性。

三要注意政策的引导性，要强化政策干预与发挥市场机制有机结合，既要突出相机抉择发挥政策“四两拨千斤”的作用，也要强化市场机制的自我调节、自动稳定作用，并以此为相机决策的基础。

其二是政策“准度”。在政策力度既定情况下，要有效发挥政策效能，需要把握政策扶持或投向的重点，做到“好钢用在刀刃上”。既要按照重要性优先顺序，压减一般性支出，保障重点明确政策发力的领域;又要在明确的重点领域内，突出政策的有效性，传统领域侧重补短板、强弱项，新兴领域注重促发展、固基础。对于转移性或救助性的政策支出，要强调政策精准性，资金有效直达需要保障和救助纾困的对象主体，切实惠企利民。

其三是政策的“速度”。政策明确后，效能发挥还需要高效执行来保障。政策力度和准度都把握到位了，但执行中因诸种因素不能有效落实，甚至各种条件相互制约、互为条件，会影响政策的落实到位和最终效果。要突出政策执行中的效率性，做好项目储备，保障资金跟着项目走;创新资金拨付、使用和监管机制，使政策资金一旦下达就快速实施，形成实物量，是政策有效的重要效率保障。

其四是政策的“效度”。即政策的效果或有效性。既要注意短期促进稳定，又要保障中长期可持续发展，要使短期稳增长服从于长期健康可持续发展，不能“饮鸩止渴”;要着眼量和质的协同，不能“重支出轻结果”，强化政策效果管理，加强政策资金绩效管理的穿透性，既要看政策资金的直接产出，更要看产出是否发挥或达到了政策预期应有的效果。

其五是政策治理的“协同度”。着眼于整体的治理效能的提升，要强化多维治理的协调性，统筹各维度的治理效能，统筹各项政策效能。着眼于具有中国特色的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，统筹谋划考虑政策安排，要防止单一领域“一叶障目”而不见整体治理的“泰山”;更要增强政策体系之间的协同性，注重形成政策合力，避免“个体理性、合成谬误”的问题。

积极财政政策效能的“五度”在时间上继起，空间上兼顾，环环相扣，互为支撑，既单维度积极发力，又多维度有机协同，合力促进积极财政政策效能的发挥。

“五策”提升政策效能

当前世纪疫情和百年变局交织叠加，外部环境更趋复杂严峻和不确定。我国经济面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，而积极财政政策已连续实施多年，政策边际效能减小，债务安全约束日益凸显，化解矛盾亟待提升积极财政政策效能。2022年经济增长目标为5.5%，虽低于去年的8.1%，但考虑基数影响及去年经济增速逐季回落的态势，5.5%的增长率也是非常积极的。要有效保证宏观目标实现，积极财政政策需要做好以下几点。

其一是保证政策力度，有效引导预期。要在复杂多变的局势下深度把握经济发展的内在规律，提升预判能力，强化政策的前瞻性。在统筹考虑中长期可持续发展的基础上，积极财政政策强度主要体现在两个方面：

一方面是增加支出。2022年财政支出增长8.4%，远高于前年的2.8%和去年的0.3%，赤字率为2.8%，虽然低于去年的3.2%，但是调入资金和使用结转结余资金规模超过2.3万亿元，是去年调入和使用结转结余资金11700亿元的2倍，加上去年三季度末企业加计扣除政策的“提前享受”（减少了今年的减收项），与去年同口径相比，则达到赤字率约4%的扩张效果;专项债虽与去年规模相同，但考虑到去年结转1.2万亿元，政策也是“积极有加”。gzslib202204021827

另一方面是减税降费。2022年安排新增减税降费2.5万亿元，其中留抵退税1.5万亿元，今年政策“真金白银”的成色更足，精准性更强，政策宽松效果更好。我们要充分认识2022年积极财政政策的宽松程度，充分彰显了稳定经济的决心和信心，接下来是中央和地方上下齐心协力，充分保障政策落实所需要的环境和条件，确保稳增长政策不折不扣地得到有效落实，合理引导预期，有效托住经济基本盘。

其二是优化支出结构，有限资金“用在刀刃上”。要保障在既定强度基础上充分发挥政策效能，亟需优化财政支出结构，突出政策补短板、强弱项和促发展，着力扩大有效投资、消费和进出口，切实稳定经济增长。

一要优化财政支出结构做好重点保障。大力压减一般性和非重点支出，重点支持科技攻关、生态环保、基本民生、区域重大战略、现代农业和“十四五”规划重大项目，切实保障国家重大战略部署的落实，着力补链、固链、强链解决“卡脖子”问题。

二要扩大有效投资。加力促进基建投资，传统基建领域要注意补短板、强弱项，补交通、市政基础设施等领域短板，强社会事业、生态环保等领域的弱项;同时新基建领域要强化政策支持，在充分发挥市场机制的基础上，充分发挥财政政策的积极作用。

三要切实促进消费。财政投资要特别注意有效性，要着力促进消费扩大，财政要强化民生保障，强化财税政策的调节收入分配的功能，通过调高、扩中、补低，实现橄榄型的社会结构，切实提升整体消费能力。同时做好困难群体和企业的纾困解困，保障就业和促进消费，为积极财政政策有效实施创造良好稳定的社会环境。

四要聚焦双循环格局，支持外向型企业转型升级发展，应对各种不确定冲击，保障产业链供应链安全和出口的健康发展。

其三是加快政策执行和资金拨付，着力提升政策资金效率。

一要健全政策资金高效使用的预算管理闭环机制。强化预算编制和前期准备、预算执行、预算绩效管理和监督机制，以及政策绩效对下年预算安排的挂钩机制，健全激励相容的闭环管理机制。

二要健全财政资金直达机制，并推动形成常态化制度化安排，将直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央对地方共同财政事权转移支付，以及具备条件的专项转移支付也纳入直达范围，着力提升资金拨付效率和政策的精准性，同时推进全过程、全链条和全方位监控，推动直达机制嵌入预算管理流程，切实提高财政资金使用效益。

三要健全项目管理机制，做好项目前期准备，保障“资金跟着项目走”，使支出尽快完成，早日形成实物量，提升政策执行效率。

其四是强化结果导向，突出政策绩效目标的穿透性。政策结果是效能的最终体现，效能结果才是最终目的。

我们要充分认识2022 年积极财政政策的宽松程度，充分彰显了稳定经济的决心和信心，接下来是中央和地方上下齐心协力，充分保障政策落實所需要的环境和条件，确保稳增长政策不折不扣地得到有效落实，合理引导预期，有效托住经济基本盘。

一要突出政策资金使用的有效性，保障资金使用到该用的领域并且有效合规地使用，避免改变资金使用用途，变相“挪用”，特别要注意违规将政策资金用于搞楼堂馆所等非重点支出领域，确保资金支出要服从于重点、战略性支出，重在补短板、强弱项，坚持以人为本，着力改善民生。

二要格外注意绩效目标的穿透性，避免“重支出、轻绩效”的倾向。特别在财政支出管理中，保障政策资金按照序时进度支出是政策效能的重要条件，但是更要关注政策的效果，避免片面追求支出进度的形式，而忽视政策资金的效果，切实将资金支出效果放到突出的位置。

其五是强化治理协同，提升政策的统筹效能。财政是国家治理的基础和重要支柱，特点就是多维治理、多元共治。财政政策促进经济稳定，也是多维治理的有机协同，单一维度的效能容易把握，但是多维治理之间的统筹则要求更高。要提升财政政策效能，最终取决于多维的协同性，因为单一维度的效能，只有在服从整体治理效能的目标下，才能符合整体要求。单一维度领域内的“短板、弱项”，要放到国家治理全局中加以考量，要着力补国家治理的“短板”、强国家治理的“弱项”。

一要强化财政资源统筹，做好政府预算四本预算的政策资源协同，有机衔接，互为支撑;做好流量资源和存量资产之间的统筹，提升资源使用效益。

二要强化财政货币政策协调，在扩大有效投资、切实促进消费方面，两者需要有机结合，财政的扩张政策与货币信用政策有机配合，形成合力，而不是相互制约、相互掣肘。