国防工程建设EPC模式的实践与思考

王业刚，赵启阳

（安置住房保障中心，北京 100080）

1 引言

随着军队营房专业力量的压减，国防工程设计、采购、施工3 段分离式的自建直管建设模式已与现实情况不相适应，因此，亟须一个集成化程度较高的组织管理方法和项目实施路径，既要满足建设任务重、力量弱的现状实际，又要符合涉及领域广、制约因素多的客观实际，以提升国防工程建设项目管理质量效益。

2 国防工程EPC一体化建设的必要性

2.1 深化国防和军队改革的政治需要

国防工程DBB 三段“增量模式”下的自建直管方式占用了军队的大量精力,采用EPC 工程总承包模式，优化了工程建设管理体制，减少了工作量，让军队专司主营，研究备战打仗、研究政策法规、研究规划建设，既提高了国防工程投资管理效益，又满足了军队力量员额向作战部队倾斜的政治需要。

2.2 提高建设效益的现实需要

国防工程建设是一个系统工程，但目前的管理水平与项目建设需求不匹配，营建办公室直管模式的质量取决于管理团队的专业化水平，项目的一次性与机构的临时性往往使得管理团队的专业化能力不足，整体业务素质偏弱。因此，探索建立高效的项目建管模式是提高管理效益水平的必然需求。

2.3 提高组织管理能力的创新需要

职能式的机构设置、传统的治理理念已与新的力量编成和工程项目的复杂性不相适应，必须探索由项目建设向组织管理转变，由依托自身到借助外力转变，由自建自用向工程代建、建用分离转变，推进国防工程建设组织模式、运行机制和实施方法创新。

2.4 适应复杂性和动态性的发展需要

军事变革使得国防工程的深度广度、地缘范围、科技含量不断提升扩展，项目规划建设周期长、军民融合深、复杂动态性强，特别是地质条件和技术特别复杂，动态设计和伴随施工的项目，需要创新灵活运用EPC 组合建管方式，以提高工程建设科学化水平，满足现代后勤保障机动高效的要求。

3 国防工程建设EPC模式的难点

3.1 基础设计

国防工程涵盖领域广，种类繁多、地域分散。对军队来说，既有建管力量不足的现状，又有质量高、工期紧、投资严的客观要求；对企业来说，亦有部分企业存在为追求利润而在设计施工中损害业主权益的倾向。因此，在企业利益和军队需求之间取得平衡，实现合作共赢，需要进行基础设计，而选择恰当的评价方式是EPC 模式应用的关键。

3.2 风险管理

3.2.1 资金风险

国防工程严格的保密要求容易造成投标人在项目资料收集不完善的基础上，以EPC 固定总价方式中标，而我国《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》以及FIDIC银皮书（2017 版）EPC/T 合同文本，将绝大多数风险都推给了承包人，因此，承包人面临着巨大的资金风险[1]。

3.2.2 工期风险

国防工程强调军事时效性，关乎战略需要，对工期要求严格，但常常面临地理位置、自然环境、气候条件等环境风险，也面临物价上涨、物资缺乏、劳动力等影响工期的市场风险，易存在赶工及由此带来的作业不均衡，因此，管控贻误工期的能力十分重要。

3.2.3 保密风险

由于总承包单位掌握了位置、结构、设备部署等全部资料，面临安全保密风险，因此，要制定科学严谨的工作流程和工作制度，使核心机密文件安全流转传递，谨防泄密。

虽然对于此类“交钥匙”项目，军方愿意支付更多的费用以获得最大确定性条件下的固定总价和工期，但由于投资额大，建设周期长，面临很多不确定性因素，即使将大部分风险转移给了总承包方，但由于责任重大，军方亦难承受风险后果，因此，军方的风险管理依然不可或缺，建立风险识别、评估、应对工作机制，形成风险管理预警体系，对关键环节进行风险管控，也是军方的职责所系，使命所在。

3.3 造价控制

当前，军队EPC 工程项目主要以项目批复投资估算为上限，在只有设计任务书，缺少技术方案、施工图纸和工程量清单的情况下，采用定额下浮（费率招标）的方式作为商务竞价指标不能体现设计方案和重点环节竞标的要素。由于军事工程大多结构复杂、环境特别、工艺独特，地方定额不足以涵盖的专业项目多、材料设备信息价缺项多，会出现大量材料设备认质核价工作，结算耗费时间长、争议多，很多复杂的项目最终会发展为实际意义上的据实结算，优惠下浮率并不能实质等同于降低结算造价，未能充分体现市场竞争，背离招投标的初衷，合同固定总价无法真正体现“充分竞争”并“合理确定”[2]。

4 国防工程建设EPC模式的创新实践

在军民融合背景下，在法规制度健全的基础上，国防工程建设应积极探索应用科学的组织管理理论，采用EPC 等工程总承包方式加快国防工程建设的步伐，将项目管理重点从技术层面转移到制度与体系层面，构建秩序良好的组织架构。“十三五”国防工程建设项目在发包方式和组织管理模式、管理绩效后评价、监管方式和技术手段创新等方面的策略和实践初见成效。

4.1 发包方式和组织管理模式

一个好的项目发包方式和建设组织管理模式能使工程利润增加10%～20%。

从组织管理角度来说，项目的管理模式和承包方式决定了项目管理的总体框架、参与各方的风险责任与义务，也决定了项目质量、安全、工期与造价的实现方式和保证体系。

从成本控制角度来说，建设内容明确、技术方案成熟的项目，一般采用EPC 工程总承包模式，涉密军事核心、技术特别复杂、规模不大、集成管理效益不显著的项目，尤其是对项目造价控制目标不确定，缺乏足够时间或资料对项目的建设内容、风险、责任进行核查和评估的国防工程等，一般采用PC 总承包或其他组织管理方式[3]。

从项目特点来说，项目的功能、规模、标准、工期和技术目标比较明确的项目，比较适合EPC 模式；对于建筑的形体、立面效果、装修风格等较为主观或地质、环境、技术条件极为复杂的项目，前期不确定性占项目完成评价的比重相当大，工程总承包的固定总价方式不具备实施条件，也失去了工程总承包模式有效控制成本这一最大优势，则不适合直接采用EPC 模式。

国防工程性质特殊，审批流程复杂，建设标准高。一方面，依托国资背景下央企、国企强大的建设实力和国字底色，利用建筑市场的信誉机制和竞争方式，择优选择合作方；另一方面，根据项目特点、目标要求、外部环境和业主能力等指标，在军队代建、企业代建或政府代建的基础上，选择EPC、PC、BOT等合适的工程发包方式和组织管理模式。

4.2 国防工程建设EPC模式绩效评价

要保证建设项目的效益性，必须在筹划阶段做好调研决策和前期准备，在实施阶段选择好项目发包方式和管理模式，在后期进行项目绩效评价，以量化、指标化的方式反映项目组织管理模式和发包方式的科学性，在实践的基础上，逐步形成了一套绩效综合评价多级指标体系，见表1。

表1 国防工程EPC发包项目管理绩效评价表

运用综合评价法对项目管理模式进行绩效评价，从实践看，能够客观真实地反映项目的管理成效，可以科学判断一项国防工程建设是否适合采用EPC 模式。

4.3 EPC模式下监管方式

随着法规制度的不断完善，军方应在组织管理和项目监管上发力，加强内外部管理和项目环境治理，运用先进的信息技术手段进行全过程、全方位的监督控制。

首先，不断加强监管模式创新。把监管模式创新作为提升建设管理效益和化解监管力量不足矛盾的关键一招，创新运行机制，运用科技手段、深化融合发展。一是展开央企合作。依托央企建强区域管理队伍和保障力量。二是引入专业力量。借助社会第三方力量、开展规划论证、设计审查、工程巡检、结算审核等工作，提升专业化管理水平。三是提高管理服务能力。按照“渠道拓展、手段创新、服务升级”思路，整合信息资源，建立以设计和全过程造价控制为核心的项目全过程任务清单及任务操作细则，设立综合管理服务平台，实施精准管理和全程服务。

其次，提供基于BIM 云平台的信息技术服务。为提高各参建方的信息技术协同和组织集成管理能力，由业主方牵头实施BIM 云平台搭设，利用普适计算、物联网和区块链技术，既可从BIM 模型中获取实体的几何物理信息，实现精准协同设计与施工，也可利用BIM 云平台进行虚拟建造、工作流程审批、建造成本管控等。通过对项目建设全方位数据的采集、处理和展示，实现精细化施工和有效信息的无层级高效流通，提高项目组织整体工作效率，形成全寿命周期视角协同共赢的工作机制[4]。

5 结语

国防工程建设呈现多元化、复杂化、信息化趋势，参建单位不断增多，军民融合越来越深入，国防工程建设自成体系的方式已与时代发展不相适应。因此，融合社会力量资源、采用EPC 等工程总承包模式、运用智慧建造技术，有利于提高国防工程建设的整体效益，有利于推动国防工程建设管理水平的提高，有利于深化国防工程建设领域制度改革。