我国应急管理机构合作关系演化与变迁——基于政策文本的量化分析

封超

(西北大学 公共管理学院(应急管理学院)，陕西 西安 710127)

一、问题的提出

习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”[1]在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应急管理机构间的合作、协同日渐重要。

传统的“统一指挥、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，在面对特大、超大城市突发公共安全风险事件时，时常显得力不从心。组织设计全变理论认为，组织结构会随着工作任务、外部环境等因素变化而改变[2]。应急管理涉及国家公共安全，其体系结构往往会因所处社会、政治、经济等外部环境因素而发生转变。建国以来，我国应急管理机构合作关系到底经历了怎样的演化和变迁？通过辨析我国应急管理机构的分布结构，厘清应急管理机构的合作关系演化和变迁，探究我国应急管理机构变迁的影响因素，分析其作用机理，能够提高政府应急管理水平，为我国应急管理能力和治理体系现代化提供借鉴和帮助。

二、研究回顾

通过文献检索发现，目前关于我国应急管理机构变迁的研究数量相对不足，但近 5 年来研究热度明显上涨。从研究视角来看，可以大致分为两大路径：一是将应急管理机构变迁作为“目的”的研究，这类研究的目的是对应急管理机构变迁的描述或解释；二是将应急管理机构变迁作为“工具”的研究，这类研究的目的是通过应急管理机构变迁反映和论证政府与社会、民众等关系的变化，或讨论国家与社会关系的变迁。

(一)将应急管理机构变迁作为“目的”的研究

将应急管理机构变迁作为“目的”的研究相对丰富一些。应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分，新中国成立以来，我国应急管理机构经历了巨大的发展和变迁，学界对我国应急管理机构发展阶段的划分可以说不拘一格。如高小平[3]提出了单一灾种防灾减灾和综合应急管理体系的两代体系结构；薛澜[4]提出在2003年之前逐渐积累的第一代应急管理系统和“一案三制”为代表的第二代应急管理系统；吴波鸿等[5]根据我国应急管理建设任务的不同将我国应急管理体系结构变迁和发展分为4个时期：分类管理为主和临时机构牵头议事协调时期、“一案三制”建设时期、“一案三制”实践和反思时期、总体国家安全观下的特色应急管理时期；程惠霞[6]提出在应急管理现代化视角下建立“科层式”应急管理体系；钟开斌[7]根据组织权变理论将我国应急管理体系结构的变迁划分为新中国成立至改革开放前、改革开放至2002年、2003年至2012年党的十八大之前、2012年党的十八大之后4个阶段；张海波等[8]提出中国应急管理结构固化与结构演进并存，以结构固化为主,但也存在推动结构演进的动力。

各位学者通过不同的视角诠释了我国应急管理体系的发展和变迁，主要结论包括：一是我国应急管理机构变迁的实质是管理主体、管理客体、管理目标等互相制约和联系的结果；二是在我国应急管理机构变迁的过程中，国家与基层政府的纵向逻辑仍占据主导地位。以上研究均是从时间、职能上进行的研究，对于我国应急管理机构发展和变迁缺乏对应急管理政策本身的深入研究和描述，且理论与实践之间在衔接方面还有待进一步的梳理和探讨。

(二)将应急管理机构变迁作为“工具”的研究

将应急管理机构变迁作为“工具”来分析国家与社会关系变迁的相关研究逐渐兴起。钟开斌[9][10]从政府与社会之间、横向不同权力系统之间、纵向不同层级政府之间、横向不同政府部门之间，研究了新中国成立以来中国应急管理体制的发展轨迹，研究发现中国应急管理体制的发展变化以控制性放权和赋能型协调为主线，但整个过程具有非线性动态演化的特征。中国应急管理体制的发展过程，与中国国家治理变迁的轨迹总体保持一致，表明中国共产党和中国政府具有很强的学习和适应能力。特别是针对2018年机构改后搭建“职能型-赋能型”应急管理体系结构如何发挥最大作用，提出要设立承担统筹协调职责的国家应急管理委员会，建立统一的应急力量和资源保障体系，加强跨部门沟通协调制度建设[11]。秦绪坤等[12]在全面分析我国国家应急管理体制改革现状与存在问题的基础上,从顶层设计与具体建设内容等多个方面提出了完善应急管理机制建设的路径。林蓉蓉[13]系统总结了我国应急管理机构从组织间关系到网络结构演变的合作结构研究、合作机制和影响因素相结合与互补的合作过程研究、从单一到多重结果指标测量的合作结果研究之后，提出应急管理合作的政策建议和未来研究方向。此外，还有少部分研究是通过政策变迁体现应急管理机构变迁规律的，钟宗炬等[14]通过构建“主体—工具—价值链”三维政策分析框架，对国家层面36 项政策进行了文本分析，发现我国应急产业政策在主体维度上呈现“简单”多元化特征；政策工具选择上，供给型政策工具使用过度，需求型政策工具使用不足；在创新价值链维度上，研发阶段政策供给过度，试验、产业化阶段政策覆盖不足。基于此，产业政策驱动应急产业发展需要从政策主体、政策工具和政策价值链三个维度同时推进。

总之，将应急管理机构变迁作为“研究问题”的研究，多是结合特定时期的社会背景情况，对应急管理机构变迁进行描述，缺乏从政策分析角度对我国应急管理机构变迁进行更加深入、全面、系统的分析。对应急管理机构间合作网络关系分析的研究更为缺乏。在应急管理体系和治理能力现代化背景下，如何提高应急管理机构合作效力，实现资源的优化配置，从而达到应急善治的目的，是目前亟待解决的问题。本研究使用社会网络分析方法，通过对我国应急管理机构发文政策进行分析，描述机构之间的合作关系，揭示我国应急管理机构的演化机理，发现存在的问题，以期能够为我国应急管理体系和治理能力现代化建设提供借鉴和帮助。

三、研究方法与数据处理

(一)研究方法

社会网络分析法(social network analysis，SNA)是一种描述和分析社会现象的理论视角，也是一种描述和分析社会现象的定量研究方法，由四部分组成：结构性视角、关系数据、图形化展示和定量分析[15]。近年来，社会网络分析法常被用于公共管理和政策网络分析中，以解决社会科学定性研究中缺少定量研究的问题[16]。政策的制定过程是多元主体互相博弈的动态过程，在这个动态过程中，每个多元主体均互相依赖、互利共生，互相依赖的程度可以用一个或者多个网络关系来表示。当政策超出主体的职能范围时，需要该主体与其他主体互相交换资源才能实现政策的目标，这种互相交换的关系形成的网络是政策网络[17]-[19]。

目前，政策科学研究已经在欧美等国家取得了丰硕的成果，并广泛应用于在公共政策的制定、评估和调节中。学者们用SNA法评估政策制定过程中权力的影响力度，分析和模拟政策网络形成机理、政策的组成和功能，进而判断政策主体在子网中的地位，以估计该政策主体的影响力和声誉；研究政策主体合作关系、网络链接关系和知识分享关系等，进而得出合作联盟及成员间的关系；研究政策主体的地位，发现大多政策主体倾向于依附受欢迎程度高的政策主体，进而指导政府及府际间合作。

近些年，我国使用SNA法对政策网络进行研究的成果也颇多，周雪光等[20]使用SNA法对“一带一路”沿线国家科研合作网络进行了分析；于洋等[21]使用SNA法对我国地方政府官员层级分流模式进行了研究；魏娜等[22]、吴光芸等[23]对互联网信息治理机构关系演化进行了分析；孔德意[24]、吴宾等[25]对我国医疗保险、公共卫生领域政策进行分析，解决我国医保改革的模式和困境；还有学者对我国大数据政策、科普政策、住房政策进行演化分析[26]-[29]。

本研究使用社会网络分析法、内容分析法对收集到的政策文本进行考量，以下分别对这两种方法及所用的指标与本研究的关系进行说明。

1.社会网络分析方法

使用UCINET6.560及内置NetDraw软件绘制我国应急管理发文机构合作网络图谱，使用相关指标对其结构特征和效果进行量化分析，以便厘清我国应急管理机构演化机理。使用SNA方法中的“点度中心度(degree)”和“中介中心性(betweenness)”衡量应急管理机构发文合作网络中发文机构的特点。其中，“点度中心度”表示该节点在整个网络出现的频率，其值越大说明该节点出现次数越多；“中介中心性”表示节点在网络中的价值，其值越大表示该节点越重要。使用SNA方法中的“网络聚类系数(transitivity)”和“网络密度(density)”衡量应急管理机构发文合作网络的复杂性和凝聚力。其中，“网络聚类系数”为网络中节点聚集程度的系数，其值越大表示该网络交互关系越密切，关联性越好，具有较强凝聚力。“网络密度”表示网络的复杂程度，其值越大表明应急管理机构合作网络越复杂，合作程度越高，交流越密切。

2.内容分析方法

识别和分析应急管理政策文本发文机构、发文时间、联合发文/独立发文、关键词等相关特点，将这些发文特点转化为可以量化的文本形式，从而明晰我国应急管理机构发文特点及规律。

(二)数据筛选与处理

本研究的政策文本来源于“中华人民共和国中央人民政府”和“北大法宝”网站，以2020年12月31日为检索截止时间，以“应急”为关键词进行检索，结合国家应急管理部、工信部、交通运输部、文化和旅游部、卫健委等相关部委网站的政策文本进行比对和补充，共检索到1 279份政策文本。

按照以下原则进行政策文本筛选：一是仅选取中央和相关部委层面的应急管理政策文件进行研究，地方性的应急管理政策不予采用；二是通读所有应急管理政策文本，人工筛选高度相关的政策文本，仅泛指或者提及的均不采用；三是同年度同一个发文机构内容相似、相近或修订版的应急管理政策文本只选择一份内容较为全面，其他的不予采用；四是在检索到的应急管理政策文本中仅筛选通知、意见、条例、预案、法律法规、办法、规划等，批复、复函、回复、解释、答记者问、政策解读、例行吹风会、项目评审、经费、培训等文本均不予采用；五是邀请应急管理领域的专家学者对筛选到的政策文本进行评价，根据专家学者意见进行最终的筛选和梳理。

按照以上步骤最终确定了312份与应急管理高度相关的政策文本。充分考虑国务院自1998—2018年间5次较大规模的机构改革，以及我国“应急管理”被正式提出是在2003年的“非典”后，应急管理在政府部门经历了“应急办”到“应急部”的转变。因此，本研究将应急管理政策的时间节点划分为5个阶段：2002年及之前、2003—2007年、2008—2012年、2013—2017年、2018年至今。

四、我国应急管理体系结构的演化与变迁分析

(一)我国应急管理机构及政策文本整体性分析

将筛选后的312份应急管理政策文本使用Python语言编写的程序进行统计(如图1所示)。从图1可以看出，我国第一份与应急管理相关的政策文本出现在1986年，1986—2002年应急管理相关政策文本的发文量均较少且保持在每年2份，1987—1999年均没有出现相关度较高的应急管理政策文本。2003年国家机构改革开始，也可以说是从“非典”之后发现了我国在应急管理领域存在的诸多问题时开始，应急管理相关政策文本开始爆炸式增长，从2003年的9份，到2006年的31份，开启了政府的应急管理时代。随着2008年、2013年、2018年的机构改革，每次机构改革后应急管理相关政策文本年发文量均会达到一个小的峰值。由于只统计到2020年12月31日，针对此次“新冠病毒引发的肺炎疫情”政策发文不统计，2020年的发文量有16份。总体来说，我国应急管理政策从2003年开始是逐年增长的，分别在每次机构改革之后会达到一个小的峰值。

图1 我国应急管理政策文本年发文量统计

将筛选后的312份应急管理政策文本使用Python语言编写的程序进行“独立发文”和“联合发文”的统计(如图2所示)。其中，机构“独立发文”是267份，“联合发文”是45份。从图2可以看出，在2002年之前，应急管理相关政策文本以机构独立发文为主，只有2000年有1份“联合发文”，从2004年开始联合发文量逐年增多，特别是2018年我国机构改革后成立了应急管理部，联合发文量到达一个峰值。但是从2020年“独立发文”和“联合发文”占比情况来看，“联合发文”9份是高于“独立发文”7份的。总体来说，从2004年开始我国应急管理政策文本的“联合发文”量逐年增长，且在2018年机构改革成立应急管理部后达到近年来的一个峰值。

图2 我国应急管理政策文本每年“独立发文量”和“联合发文量”统计

将筛选后的312份应急管理政策文本进行发文机构人工统计(见表1)。本研究将发文机构统一归为六类：全国人大常委会，国务院，国务院各部委及管理的国家局、直属机构、事业单位，最高人民法院、最高人民检察院，社会团体及组织，群团组织。2007年第十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国第一部且唯一的一部应急管理类法律条文。在这六类发文机构中，以“国务院各部委及管理的国家局、直属机构、事业单位”发文最多，达到221份，其中，“独立发文”是186份，“联合发文”是35份。“国务院”发文量位列第二，达到81份，其中，“独立发文”是73份，“联合发文”是7份。其他机构发文量均较少。总体来说，我国应急管理相关政策文本发行的主要主体是“国务院各部委及管理的国家局、直属机构、事业单位”，“国务院”发文量次之。

表1 我国应急管理政策文本效力级别统计

在统计312份应急管理相关政策文本时发现，发文总量最多的“国务院各部委及管理的国家局、直属机构、事业单位”以“部门规范性文件”为主，特别是“交通运输部”“国家安全监管总局”(已撤销)“卫生部”(已撤销)“国家安全生产应急救援指挥中心”等相关部委及机构不仅“独立发文”较多，“联合发文”也相对较多。“国务院”以发布“行政法规”为主，例如：国家各行业的安全生产管理办法、应急预案制定指南、应急标准及规范、应急产业发展指南、应急处置与救援工作规范等。“社会团体及组织”以中国注册税务师协会、中国银行协会、中国银行间市场交易商协会、中国科学技术协会的独立发文为主，规定行业应急工作流程和标准。“群团组织”以全国总工会发文为主，规定了机关维权工作的应急处置标准和流程。

(二)我国应急管理机构网络关系演化分析

为了清晰地展示我国应急管理机构在不同的时间段网络关系演化，本文使用UCINET6.560及内置NetDraw软件分别绘制5个时段的应急管理机构发文网络关系演化图谱(如图4至图8所示)，每组图的左侧图为“点度中心性”表示的节点合作关系网，右侧为“中介中心性”表示的合作关系网。将发文机构作为社会网络中的节点(图中的圆点)，节点的大小依据“点度中心性”和“中介中心性”确定，节点越大说明该节点在网络中越有影响力，地位越重要。节点间的连线表示发文机构间的合作程度，连线越多、越粗，机构间联合发文次数越多，合作也越紧密。通过使用“点度中心性”“中介中心性”“网络聚类系数”“网络密度”4个指标考量网络节点特点、合作特征和演化关系。对这5个时间段“联合发文量”与“独立发文量”统计如图3所示。

图3 5个阶段 “联合发文数量”和“独立发文数量”统计

1.2002年及之前我国应急管理机构网络合作关系演化分析

由图3可知，在2002年及之前，我国应急管理相关政策文本发文量较少，总共18份，“联合发文”1份，“独立发文”17份。“联合发文”为4部门联合分别是：中国地震局(前)、国家计委(前)、国家经贸委(前)、民政部。“独立发文”中化学工业部(前)3份，国家海洋局(前)1份，国务院4份，铁道部(前)1份，卫生部(前)1份，电力工业部(前)2份，国家环境保护总局(前)1份，中国注册税务师协会1份，国防科学技术工业委员会(前)1份，建设部1份，民政部1份。其中，我国最早与应急管理有关的政策文本始于1986年，即化学工业部(前)对化工企业急性中毒抢救的相关应急措施和规定。“联合发文”和“独立发文”形成的应急管理机构合作网络结构如图4所示。图4中左上方10个机构为“独立发文”机构，并没有形成合作网络，“联合发文”数量为1，形成了以四部门为节点的关系网络结构图。

在此时间段内，机构总体发文量较少，以“独立发文”为主，只有1个合作网络结构并不能说明机构间的合作网络关系。之所以呈现出这样的网络结构特点，说明在2002年及之前我国并没有将“应急”的概念纳入政府层面，尚未获得充分认知，相关“应急”的工作制度、流程、处置方案、处置经验等均非常有限，因此，该阶段发文量极少，“独立发文”中以“国务院”为主要发文机构，发布了核事故、地震等相关应急条例和规章制度。“点度中心性”以“联合发文”中的中国地震局(前)为最高，“中介中心性”亦同，“网络聚类系数”为1.00，“网络密度”为0.066。(如图4所示)

图4 2002年及之前我国应急管理机构发文合作网络关系

2.2003—2007年我国应急管理机构合作网络关系演化分析

分析过程如上一个阶段所示，这里不再赘述。2003年初“非典”的爆发暴露了我国政府应急管理存在的诸多问题，国家针对各类具体突发事件在2006年制定了一系列的应急预案和处置流程，均为国务院“独立发文”，包括：地震、地铁事故、航空飞行、电网停电、火灾、铁路、安全事故、核工业、海上搜救、公共卫生、地质灾害、重大疫情、通信保障、防汛抗旱等方面。2007年，由第十届全国人民代表大会常务委员会制定并发布了我国第一部应急管理方面的法律条文——《中华人民共和国突发事件应对法》，该法律条文第一次详细地将突发事件归为自然灾害、事故灾难、公共卫生、群体性事件这四大类。由于在此期间有2份“联合发文”涉及了10个以上的部门和机构，故此网络关系结构较为紧密繁杂，从图5 “点度中心性”可以看出公安部、卫生部(前)、中宣部较大，“中介中心性”是公安部、卫生部(前)、中宣部、国家发展和改革委员会、交通部(前)较大，“网络聚类系数”为0.858，“网络密度”为0.412。

图5 2003—2007年我国应急管理机构发文合作网络关系

3.2008—2012年我国应急管理机构合作网络关系演化分析

由上一阶段分析可知，我国相关应急管理的政策文本于2006年出现急剧增长，由国务院“独立发文”制定了各领域的应急预案和处置流程制度，2007年将突发事件防治纳入我国的法律体系，还出现了十部门以上的“联合发文”。因此，在该阶段以“独立发文”为主，发文量多且部门较为分散，涉及国务院和相关多个部委、国家局、直属机构等。从图6“点度中心性”图中可以看出公安部、卫生部、中宣部较大，其次是国家安全生产监督管理总局(前)、民政部、中国地震局(前)，财政部、交通运输部较小。“中介中心性”是国家发展和改革委员会最大，其次是财政部，国家安全生产监督管理总局(前)、民政部、中国地震局(前)均较小。“网络聚类系数”为0.750，“网络密度”为0.027。

图6 2008—2012年我国应急管理机构发文合作网络关系

4.2013—2017年我国应急管理机构网络关系演化分析

由之前分析可知，在前2个阶段的合作网络均以国务院为中心进行联合发文，从第3个阶段和该阶段，国务院为“独立发文”，且发文数量逐步减少。在该阶段，国家安全生产监督管理总局(前)—交通运输部、国家安全生产监督管理总局(前)—国家发展和改革委员会、国家安全生产监督管理总局(前)—财政部这3对间连线较粗，且均以国家安全生产监督管理总局(前)为主节点，说明该阶段我国应急管理机构合作已经由国务院转向国家安全生产监督管理总局(前)。由图7可以看到，合作网络中出现了由3个部门联合的网络，这是之前所有阶段所没有的。从图7“点度中心性”图中可以看出国家发展和改革委员会最大，其次是国家安全生产监督管理总局(前)，然后是科学技术部、工业和信息化部、财政部、商务部、外交部、住房和城乡建设部。“中介中心性”是国家安全生产监督管理总局(前)最大，其次是国家发展和改革委员会、财政部，其他的部门和机构均较小。“网络聚类系数”为0.400，“网络密度”为0.029。

图7 2013—2017年我国应急管理机构发文合作网络关系

图8 2018年至今我国应急管理机构发文合作网络关系

5.2018年至今我国应急管理机构合作网络关系演化分析

该阶段不论是“联合发文”还是“独立发文”均以应急管理部为中心发文量最高，没有形成合作网络的“独立发文”机构是这5个阶段中最少的，只有3个机构。由于2018年3月机构改革后成立应急管理部，故应急管理部的“独立发文”数量均在每年10份左右，且与其他部门或机构“联合发文”数量也在每年9份左右。该阶段还出现了发文机构集中的特点，应急管理部和交通运输部较多，其他7个部委发文只有1份，从图8也能看出，应急管理-财政部、应急管理部-交通运输部、应急管理部-生态环境部、应急管理部-工业和信息化部、应急管理部-公安部、应急管理部-教育部、应急管理部-国家市场监督管理总局、应急管理部-人力资源和社会保障部、应急管理部-住房和城乡建设部、应急管理部-水利部等10对连线较粗，说明这些机构和部门与应急管理部合作发文较多。“点度中心性”和“中介中心性”在该阶段是一致的，故只展示一张图。以“联合发文”涉及的这28个机构为最高，“网络聚类系数”为0.329，“网络密度”为0.465。

五、结论与反思

(一)研究结论

本研究通过对筛选后的312份应急管理政策文本进行分析，可视化地呈现了我国应急管理机构合作网络关系演化，研究发现我国应急管理机构合作网络关系演化具有如下的特征。

1.我国应急管理机构合作关系呈现“多元”的治理格局

从政策文本总体上来看，自1986年化学工业部(前)第一份与应急管理相关的政策到2020年12月31日，涉及政策发文主体从第一阶段的14个到现在的31个，呈现逐渐上升的趋势。在2003—2007年间出现一个峰值，原因是我国2006和2007年以国务院为中心，出台了应急管理各方面的相关政策。经课题组统计分析，在不考虑机构改革和变迁的情况下，迄今为止，我国应急政策发文机构或部门共涉及41个，各应急管理机构和部门均以不同的形式和内容制定符合机构自身特点的规章和流程，整体呈现“多元”参与治理的格局。在“联合发文”方面，不考虑机构改革和变迁的情况下，迄今为止，我国应急政策发文机构共涉及31个部门或机构，整体呈现“多元”参与治理的格局。“多元”参与治理的格局能够较好地克服制度制定本身产生的障碍，更有助于实施政策的干预，能够解决参与治理主体的地位不平衡等问题，达到“善治、共治”的效果。从5个阶段 “点度中心性”和“中介中心性”整体性比较来看，在2017年及之前的4个阶段，以中国地震局(前)、公安部、卫生部(前)、中宣部、国家发展和改革委员会、国家安全生产监督管理总局(前)为治理主体。2018年机构改革成立应急管理部后，参与联合治理的机构和部门达到28个，且这28个机构和部门的“点度中心性”和“中介中心性”均一致，说明我国应急管理机构合作关系呈现了“多元”的治理格局和趋势。

2.我国应急管理机构合作关系呈现“扁平化”的治理趋势

从5个阶段的“网络聚类系数”和“网络密度”结果来看，我国应急管理机构合作治理的趋势呈现“扁平化”的特点。“网络聚类系数”从2002年及之前的1，经历了0.858，0.750，0.400到2018年至今的0.329，呈现下降的趋势，说明应急管理机构交互性越来越低，凝聚力也越来越低。“网络密度”从2002年及之前的0.066，经历了0.412，0.027，0.029到2018年至今的0.465，虽经历了2003—2007年的大幅波动性增长，但整体呈现增长趋势，说明应急管理机构合作网络越来越复杂，合作程度愈来愈高，交流也越来越密切。2003—2007年的大幅波动性增长究其原因可能是经历“非典”后我国应急管理提上政府管理议程，成立了“应急办”，2006年中央各部委、直属单位，再到各地市均依照国务院相关要求出台了各自相关的应急管理政策，导致峰值的存在。通过上述分析，在发文机构主体进入合作网络后，极容易与具有丰富经验的相关机构主体进行合作和共享，进而建立高度的联系。例如，2018年机构改革成立应急管理部至今，“网络密度”于2018年达到最高，说明这28个机构极易建立互相联系，特别是应急管理部-财政部间连线最粗，这表明在这28个机构中应急管理部和财政部共同“联合发文”次数最多，联系最为紧密。这28个机构和部门的“点度中心性”和“中介中心性”均一致，说明成立应急管理部至今，政策主体间的关系越来越平等，活跃度、影响力均一致，我国应急管理机构合作关系呈现了“扁平化”的演变趋势。

3.我国应急管理已形成稳定的多主体合作治理格局

从前四个阶段可以看出，每个阶段均有一个或多个地位相对重要的应急管理机构或部门作为应急管理的合作主体，受到其他政策主体的依附。第五个阶段，所有发文机构或者部门的“点度中心性”和“中介中心性”均一致，说明各发文机构在该合作网络中的地位是一致的，在不考虑机构改革和变迁的情况下，图8显示的这些机构或部门中不仅包含前四个阶段所涉及的机构或部门，还增加了新的政策主体，说明越来越多的政策主体参与到应急管理中，且互相依附，依附程度一致，应急管理机构合作效力达到了较为稳定的状态。由于各政策主体吸纳资源的能力有限，就需要互相依附来达到应急资源的优化配置，进而实现共治、共享的局面，这也符合我国当前应急管理体系与治理能力现代化的基本要求。

(二)反思与启示

1.反思

本文从政策层面进行量化分析，探讨了我国应急管理机构合作网络的演化和变迁，研究发现我国应急管理机构已呈现“多元、扁平化”的治理趋势，且形成了较为稳定的多主体合作治理新格局。但从中我们也能看到以下三个方面问题。

第一，应急管理机构合作网络凝聚力越来越低，表明网络核心地位的政策主体越来越弱化，在这种趋势下，当参与的政策主体越来越多时，不同政策主体各自代表的资源和利益也随之参与进来，使得合作网络更加繁杂，将会导致更多的冲突和矛盾发生。

第二，社会组织参与较少。经课题组统计发现，参与应急管理发文的社会团体仅有中国注册税务师协会、中国银行协会、中国银行间市场交易商协会、中国科学技术协会。在重特大突发事件发生时，往往需要社会组织参与救灾，社会组织的加入能够使政府对突发事件处置达到事半功倍的效果。

第三，尚未形成多元协作的应急管理格局。政府是应急管理的主导者，在应急管理中起到决定性的作用，如何在政府的推动下，形成有效的多元协作治理格局是实现共享、共治的前提和保障，从5个阶段来看，均未形成多元协作的应急管理格局。要解决上述问题需要构建新的应急管理格局，建立长效治理机制，对各应急管理主体进行约束和规范，提升网络合作效力，向着共享、共治迈进。

2.启示

第一，构建“多元一体协作”的应急管理新格局。重特大突发事件发生时，往往需要调集各方资源和力量，多方协作共同处置。政府是突发事件处置的主导者，在整个应急处置过程中起到决定性的作用。在政府的推动下，社会组织、群众、企业等互相协调，共同构建有序、稳定、高效的多元协作应急管理格局，是实现多元主体合作治理的前提。“多元主体”由应急管理合作网络中的“节点”构成，“节点”是应急管理体系中的参与主体，表示一个应急管理单元可以是公民，也可以是社会组织，更可以是机构或者部门。根据突发事件类别的不同，参与治理的主体会发生相应改变，也会随着社会变迁而发生变化，这种动态调整多元主体参与应急管理的过程，可以保证应急管理体系高度的适应性。因此，构建“多元一体协作”的应急管理新格局是一项复杂的社会工程，需要政府牵头主导，多主体协同配合，从而实现跨部门、跨行业、跨地域的高度协同运转体系。不仅要求政府主导，更需要有立法来保障多元主体的责任和权益，鼓励各方主体参与应急管理体系当中，保障多元主体在应急管理体系内部各层级政府间的关系，形成以政府为主导、多元协作的应急管理体系。

第二，培育应急文化意识。在城市公共安全形势日渐复杂的社会背景下，打造常态化的应急管理体系是十分必要的。构建常态化应急管理体系——“文化先行”，培育一种能够适应新环境的新应急文化是重要且紧迫的。应急文化可以从两个维度进行阐释：从文化的角度来说，是价值观、行为准则等方面的总和；从应急的角度来说，是应急机制、体制的总和。因此，在风险社会，要宣传如何规避风险、预知风险、判断和预期风险，在风险中如何自救，时时处处体现应急文化意识。将风险治理与应急文化相结合，构建常态化、防范性、全覆盖、多元化的应急管理文化，通过风险治理下应急文化的形成，促进应急管理善治的达成。构建个人应急文化理念，不仅从人的观念、行为等角度开展教育，更要从国家总体安全观范畴，将公共安全、社区安全、企业安全、校园安全等方面纳入应急文化体系建设当中。不仅在遇到危机时警醒，更要重视危机、应对危机、超越危机。

第三，推进“大应急”理念，补齐应急管理短板。现代社会是风险型社会，应急管理需将常态减灾和非常态救灾结合起来，将“大应急”(自然灾害、事故灾难、公共卫生、群体性事件)理念贯穿始终，构建“全灾种”管理模式，以满足社会实际需求和跨界治理的要求。加强“大应急”的顶层设计，成立应急委负责综合协调，是省、市、县三级“大应急”的顶层设计，设立由党委政府主要领导担任的应急委“双首长”责任制。在应急状态下，应急局作为应急委的日常值守、应急信息汇总、应急响应时的综合协调机构；在应急状态结束后，该机构可作为恢复重建的机构，继续参与突发事件的善后工作。将临时应急指挥机构转变为常态化指挥机构，将常态减灾和非常态救灾相统一；处理重特大突发事件时，应及时启动高级别响应，用战时状态、战时机制、战时思维、战时方法应对。加快社会组织、慈善组织等第三方机构参与到“大应急”体系建设中，当政府应急管理失灵时，允许第三方机构介入突发事件的应急处置工作，继续 “大应急”系统的各项职能，对其进行补充和完善。

第四，建设“互联网+政府+社会”的平台型应急管理模式。平台型政府的理念来源于电子商务领域，在大数据技术支持下，我国已经形成“一网统管”“一网通办”的数字政府管理模式。十九届四中全会对我国应急管理体系和能力现代化提出了更高的要求：在党中央的领导下，实现政府、人大、政协、市场、社会和公民等多元主体协同治理新格局。将数字政府的管理模式延伸到应急管理领域，对基层社区、民众等治理单元实现无缝对接，在公共安全事件发生时，真正做到治理单元间调度有序、统一指挥、多元协作的应急管理体系。在应急物资储备和调度方面，“新基建”“大数据”等科技力量可以助力提升应急物资精准管控，实现可追溯、可溯源，为政府决策和调度分析提供支撑，有效解决跨行政区域、跨行政级别的协同调度困境，保障应急物资调拨责任下沉到各基层单位，定期组织指导和监督工作。在应急救援队伍建设方面，加快推进应急救援的队伍的职业化建设，对基层应急救援队伍进行统一组织、统一演练、统一培训和统一管理，将应急救援队伍的信息录入“互联网+政府+社会”的应急管理平台，在应急处置时可以实现人员信息全流程监管，信息互通互享，明确角色定位和责任分工，权责清晰、精准有效。