减税降费对财政收支的影响及应对

任爱霞

减税降费包括减免征收税费、停征或取消行政事业性收费这两大部分，在2020年政府工作报告及相关政策中提出要加强减税降费，数据显示2020年11之前新增全国减税降费规模超2万亿元，全年组织税收收入规模同比紧缩2.6%。系列惠民政策的施行助推经济转型升级、社会建设发展、人民幸福生活，减税降费的积极影响随之凸显。本文通过探析减税降费对财政收支带来的影响及应对方略，以期为提升财政收支综合管理水平提供参考。

减税降费使市场更有活力，企业负担有所减轻，为社会建设发展助力。减税降费对财政收支产生影响：从收入方面来讲，可加强收入征管，做到应收尽收，在应免尽免的前提下挖掘增收潜能，强化地方可用财力，有效填补征管漏洞，针对收入增量进行调查研究，将重点项目、企业、工业园区视为调研的关键，发现更多税收增长支点，在统计分析规模以上企业税费增减因素的过程中了解经济发展状况，探寻压缩收入的着力点，多思路盘活各类资产，规范国有资产管理及处置章程，做好涉税征收各类管理工作;从支出方面来讲，要根据国家政策要求“过好紧日子”，坚决反对浪费，积极厉行节约，改善支出结构，减少一般性支出，提升预算约束水平，加强预算执行，通过预算统筹安排避免收支矛盾，充分利用结转结余资金，分类统计专项资金并做好预算安排工作，根据收入情况与资金流转需求加强动态监控，有效控制支出规模，降低财政赤字风险，同时需统筹规划、严控预算、加强约束，保障财政资金在生态保护、科技创新、“三农”等惠及民生的领域充分得到利用。基于此，为提升财政管理水平，在减税降费背景下探析财政收支影响及应对方略显得尤为重要。

一、减税降费对财政收支带来的积极影响

（一）调整产业结构

受诸多因素影响不同层级及地区的政府财政收入存在区别，同时对各地建设带来影响，例如东部区域产业有较高的层次，实施减税降费政策后能保障收支结构平稳，对新产业、新业态的发展有着促进作用，中西部地区受相对较低的财政自给率影响，出现产业结构层次性差的现象，对财政收支稳定结构带来冲击。据统计，2019年1-11月减税降费举措的实施及经济下行大趋势使中西部财政收入压力加剧，有些地区公共预算收入为负增长甚至是零增长，对新兴产业发展产生冲击，税收贡献率低，加之传统行业税费少，使财政收支结构变得不穩定。从增值税角度来讲，在2018年的税收结构中增值税收入占比约为50%，减税政策若通过增值税费率的降低予以实现将导致财政收入比率下滑，财政压力随之加大。地方政府负责承担社保缴费责任，减税降费对策的施行使社保缴费率降低，在社保支出不变的前提下政府将面临较大的财政压力。基于此，为缓解财政压力，保障财政收支平衡，各地区发展新兴产业，调整产业结构，享受减税降费优惠，为第三产业及新兴市场的壮大给予支持，使财政收支结构可摆脱固有形式的束缚，继而在调整产业结构的同时解决财政收支问题。

（二）满足民生需求

惠民生是国家政策实施的着力点，减税降费政策亦是如此，从个税（见图一）、促进就业等角度切入推行财税政策，满足民生需求。以个税为例，自2018年8月末起，个税“起征点”调整为5000元/月，2019年1月初诸多附加税被剔除，如住房贷款利息、赡养老人支出、大病医疗、子女教育等，使居民的个税征缴压力随之减小。在促进就业方面，把贫困人员、退伍士兵等群体纳入创业征收减免政策服务对象之列，同时对提供给重点群体就业机会的企业来讲可减免退税，如扣减“三税两附加”等，使企业可享受优惠政策并减轻运营负担，有效减少企业的运营成本。为实现并巩固脱贫攻坚目标，达到促和谐、惠民生的社会建设与发展目的，减税降费政策倾斜于相关工程，可免征印花税及契税等税费，这对民生领域建设来讲意义深远，还可调整财政收支关系，帮助政府减轻民生建设项目开发过程中的税费压力，凸显减税降费政策对财政收支管理带来的积极影响。

（三）促进经济增长

从经济结构转型升级角度来讲，减税降费赋予企业创新活力，2019年1月后逐步将折旧政策引入制造业，设备单价小于500万元能一次性折旧，针对高新科技企业在计算应税所得时扣除前五年的亏损，2018年企业研发费用可在税前以无形资产成本175%的形式进行摊销，为的是鼓励企业研发新品，为更多功能全、质量优的新品推向市场给予支持，达到促进经济增长的目的。国家还针对创新创业投资领域的企业调整应纳税所得比率，尤其帮助初创期的企业减轻运营压力，通过增值税、印花税、所得税等方面优惠政策的同步实施，确保科技创新型企业生机无限，通过减税降费政策的推行调整经济结构并促进经济增长。在后疫情时代实体经济发展依旧存在困难，为使经济能稳增长国家利用税费政策加强调控，进一步加大增值税改革力度，用13%、9%代替16%、10%，扩大进项税额的抵扣范围，科技型企业开始试行增值税留抵退税制度，2021年“两会”新政，小微企业销售额每月低于15万元的可免征增值税，应纳税所得额均有不同程度地降低，如100万元-300万元小微企业纳税所得额按5折计算等，继而在支持小微企业发展的同时助力国家经济增长，同时可减轻就业压力，为社会稳定发展助力。

二、减税降费背景下的财政收支管理阻力

（一）理念陈旧

虽然减税降费政策侧重点在于惠及民生及促进经济增长，但在财政收支管理层面上仍存在理念陈旧的问题，这与管理对策未能加强指导新型产业发展有关，使部分地区产业结构层次性较差，政府压力未能得到有效缓解，影响基于减税降费的财政收支管理成效。

（二）规划低效

在减税降费背景下财政收支关系不均衡是主要问题，为在经济发展过程中得到新动能需减轻财政支出方面的压力，当前存在市场、政府关系不协调的问题，减税降费政策属于宏观调控举措，对市场资源配置、竞争发展等方面会带来影响，只有财政收支管理规划高效，才能为发挥减税降费作用奠定基础。

（三）融资能力弱

融资是财政收支“开源”的关键，通过融资可减轻财政收支压力。当前存在社会资金流入政府公益类项目积极性较低的问题，这与融资形式单一、融资风险较大、融资管理低效等因素相关，这有碍基于减税降费的财政收支管理活动高效发展。

（四）税种有待完善

在营改增的过程中地方税体系随之改变，地方主体税种减少甚至缺失，对税收带来直接影响，地方财政收入水平降低，基于此需在减税降费大背景下增减地方主体税种，调动地方财政收入自主管理积极性，在完善地方税体系的基础上解决财政收支平衡等难题。

三、减税降费背景下的财政收支管理阻力应对措施

（一）理念升级，探寻经济增长新动能

财政收支管理需意识到减税降费带来的影响，在突出积极影响并避免负面影响的理念指引下夯实财源基础，挖掘经济发展潜力，利用相关政策孕育新的经济增长动能，为未来财源的增加给予支持。短期内财政收支管理需以新发展理念为主培育新的经济增长动能，破解财政收支管理难题。在经济建设中要注重供给侧结构性改革，发展新兴产业，如高端装备制造业、数字产业、健康养老产业、文旅产业等，在利用减税降费政策鼓励相关产业发展的同时需助力产业转型，为产品附加值及技术含量较高的新品抢占市场给予支持，拓宽未来财源孵化渠道，为高税收贡献率的提升助力。政府需在财政收支管理中健全竞争机制体制，为附加值高、税源高的企业健康发展提供有利条件，同时刺激企业改革与创新，赋予企业活力，并逐步成长为新的经济增长动能。

（二）统筹规划，保障市场与政府关系协调

在解决财政收支失衡问题的同时政府要通过管理协调好与市场的关系，明确政府与市场的分工，在新时代经济环境中重塑二者关系，确保市场是资源配置主体，政府通过宏观调控发挥减税降费政策的优势，将相关政策引入公共产品及公共服务层面，确保财政支出管理能聚焦于此，将科教文卫、扶贫攻坚等项目视为管理要点。在市场资源配置得当的前提下政府需推行不直接参与及非必要不参与的原则，通过管理加强投资指导，尽量减小对市场主控地位的干扰。需要注意的是，要及时解决与公平竞争理念相悖的财税补贴问题，在高质量发展经济的进程中补短板，以医疗物资战略性储备为例，进一步完善配套储备体系，尤其在后疫情时代需加大这方面的投入，不可轻视市场的作用，从新财源中获取收入并补全公共产品、公共服务领域的短板，继而通过财政收支管理推动全社会共同发展。

（三）融资创新，优化财政投融资对策

地方政府收入受减税降费的影响，为解决政府举债、收支失衡等问题需做好融资管理工作，基于财政收支管理创新融资模式，充分考虑市场投资机制对财政融资带来的影响，亦可发行专项债券。在财政收支管理中需以现有资金为基础吸引社会上的闲散资金，推行PPP模式，凸显该模式风险共担、利益共享等优势，有效消除社会投资者的后顾之忧，为社会资金、政府资金的集聚与调配铺平道路。PPP模式在多方合作的基础上可减少财政支出，企业及政府投融资风险同步降低，为投融资项目顺利落地给予支持。考虑重构资金管理机制，该机制政府主导，在新兴产业中适用，如医疗健康、生物制药、高新科技等，既为新财源的孵化助力，又可解决融资困难这一问题，继而使财政收支管理质量能不断提高。

（四）税种完善，构建地方税体系

为应对营改增带来的冲击地方政府需健全税种，为提升财政收入贡献率给予支持，在明确地方税种的前提下完善配套体系，当前基于分税制体制的税种多为中央税及共享税，地方税种虽然多但规模小，小税种无法成为财政收入强有力的支撑。通过对国际社会成熟的地方稅体系进行分析可知，明确主体税种能获得较为稳定的收益，基于此地方政府需解决税种体系构建难题，在公共财政框架完善的指向下选择税基流动性强、适宜征管、相对稳定的税种，如城市维护建设税、消费税等，通过明确主体税种确保地方政府收入稳定，调整共享税与中央税在地方税体系中的占比，同时关注社保费改税，进一步健全地方收入体系及税种结构。

四、减税降费背景下的财政收支管理其他建议

（一）制度变革，加大财权、事权划分力度

为避免在财政收支管理中产生矛盾，有效避免财政风险，让更多惠民生、促和谐、强经济的资源得以优化配置，需加大财政收支管理制度的改革力度，在借鉴以往的财政收支管理经验前提下，立足新时代以凸显减税降费作用为导向调整配套制度，为财政收支管理水平的提升给予支持。在新时代减税降费背景下，财政收支管理大环境发生改变，配套制度需不断变革才能保障收支均衡，例如在投融资模式创新及管理中可基于融资平台健全管理制度，鼓励融资平台从功能上拓宽服务范围，增强规范化管理，保障平台化的投融资活动安全，妥善处理平台存量债务，提高投融资风险防范的有效性。在有针对性地完善收支管理制度的前提下，需把主要精力放在财权、事权的合理划分上，使中央、地方的责权明确，指引地方政府根据实际情况处理事务。当前有关教育、科技等领域的支出责任地方、中央责权已经明确，未来考虑明确公共服务层面的事权，以免地方收入与支出不成正比，使地方收支责任能不断细化，通过财政制度的进一步健全有效利用每笔资金。

（二）债券管理，减轻地方财政压力

地方政府存在举债问题，为填补财政缺口需增发债券，然而当前有些地区存在债券管理欠佳的问题，偿付本息压力较大，对外债借入过分依赖，地方财政缺口未能得到实质性的填补。基于此，各地政府需注重债券管理，将其视为财政收支管理的一部分，通过科学管理满足市场对地方债的需求。在减税降费背景下财政收支管理考虑在债务资金流动层面上下功夫，健全配套机制，缓解财政压力，在公共债务中加强管理，解决外债借入所导致的支付压力短期集中问题，亦可补全收支缺口，有效发挥地方政府债券发行利率低、周期长的优势，合理控制债券发行成本，因为政府发行债券社会信用度较高，加之当前国债流通市场监管力度较大，所以可为地方债的发行与管理给予支持，在此基础上减轻地方财政压力。

（三）科学评价，促进财政收支管理体系发展

为使减税降费政策能在财政收支管理过程中持续起效，需对财政收支管理结果进行评价，为的是发现管理阻力，立足实际剖析阻力的成因，对有关政策实施情况进行监督，通过“以评促管”，鞭策财政收支管理对策推陈出新，使减税降费政策能发挥积极作用，并对财政收支管理带来正向影响。基于此，建议在积累基于减税降费背景下的财政收支管理经验前提下考虑创建管理结果评价机制，定量、定性剖析阶段性财政收支管理成果，有导向性的研究管理阻力，为政府投融资、风险管控、政策优化等方面的深入改革提供依据。科学评价建立在财政收支管理透明的条件下，依托财政收支管理平台共享相关信息，确保评价立足实际，为专职部门预算控制、宏观规划给予支持。财政收支评价还需与管理对策的创新关联在一起，注重“以评促改”，为新理念、新机制引入财政收支管理范畴提供支点，同时与绩效考评关联起来，确保专职部门及岗位工作者明晰财政收支管理要求，严格遵守有关制度，能在深入研究减税降费政策的过程中提升管理能力，助力投融资模式创新、风控机制优化、内控发力，继而在优质人才的努力下避免减税降费对财政收支带来的负面影响。

结 语

综上所述，减税降费对财政收支的影响较大，能在财政收支管理高效的基础上调整产业结构、满足民生需求、促进经济增长，基于此需探寻经济增长新动能，保障政府与市场维系协调关系，优化政府投融资对策，构建地方税体系，加大财权、事权划分的力度，通过债券管理减轻地方财政压力，还需对财政收支结果加强评价，通过评价促进财税体系深化改革。