“窄马路、密路网”理念在规划落实中的多视角方法研究——以南京市江北新区中心区为例

石 崝

(南京市土地储备中心，南京 210005)

2015年12月，中央城市工作会议提出推动“窄马路、密路网”在城乡规划与建设中的逐步实现。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的意见》提出，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，指明了未来城市规划建设管理的方向。“窄马路、密路网”理念的实施不仅可以进一步改善交通微循环、均衡交通流等交通治理能力，更成为破解大城市病，营造城市空间活力，加强城市精细化管理的重要抓手。“窄马路、密路网”理念的规划落实，需加强规划制定与规划实施之间的闭合交圈。

我国城市道路建设普遍存在“宽马路、稀路网”的级配不合理问题。2004年至 2013 年，城市道路面积平均年增长6.93%，而城市道路里程仅增长4.73%，道路面积增长速度大于道路里程增长速度。道路虽宽，但瓶颈问题日益加重[1]。“窄马路、密路网”是强调邻里、街道、混合的土地利用、慢行交通为特征的新城市主义规划[2]，其实践模式从以机动化出行为主转向以人的交流、活动为主，从道路红线管控转向建筑立面以内的街道整体空间管控，其目的是不仅令道路网络更加均衡，交通运行效率提升更快，也使商业及公共设施服务便利性和均衡度有较大提升，社区氛围和邻里关系更加和谐。

1 江北新区中心区概况及落实“窄马路、密路网”理念的必要性

1.1 江北新区中心区概况

2015年6月，国务院批复江北新区为国家级新区，被赋予了新型城镇化示范区、长江经济带对外开放合作重要平台的重要功能定位。新一轮南京市总体规划修编明确江北新区中心区作为市级中心之一，承担18.5万居住人口和大约10万工作人口，包含国际健康城医疗产业、浦口火车站历史文化和CBD中央商务区三大主要功能组团。其CBD作为江北新区中心区最核心区域，承担了新区总部经济办公、商务商贸、中央社交等核心功能。

1.2 “窄马路、密路网”理念在江北新区中心区落实的必要性

从用地功能的角度，“窄马路、密路网”分为商业商务功能为主和居住功能为主两类。以商业商务为主导功能的街区尺度宜控制在0.8-1.5hm2，不宜超过2.0hm2；以居住为主导功能的街区尺度宜控制在2.0-3.0hm2，不宜超过4.0hm2[3]。克里夫芒福汀提出可持续发展街区的规模和尺度应与传统欧洲城市形态一致，为70m×70m-100m×100m[4]。街区尺度如同克里尔总结的：“最小或类型上最复杂的街区通常在城市的中心，越靠近城市外围，街区倾向于变得越大、越简单，最后变成单一独立的块”，南京要取得突破(表1)，江北新区中心区是契机良好的试验田。

表1 南京与国际各大城市道路交通数据比较

江北新区中心区规划建设必须考虑人的尺度，以人本视角进行空间设计，步行者的便利与空间的活力是适宜街区尺度的重要衡量标准。因此，江北新区中心区在规划中落实了“窄马路、密路网”的先进理念(表2)。

表2 国内外先进案例与江北新区CBD的路网指标与街区尺度

2 江北新区中心区“窄马路、密路网”理念落实中的问题及剖析

“窄马路、密路网”理念在实践中也受到了多方的质疑，尤其来自市场或政府运作主体、技术研究等方面。如崔东旭(2007年)提出，住宅用地要大于10hm2，才能满足居住选择多样性、物业管理经济性、地下空间共享性等需求。小地块易导致建筑密度高和绿地率低，若地块开发强度大，则容易造成空间压抑感受，如纽约曼哈顿。此外，“窄马路、密路网”规划模式与其他规划体系或标准的兼容性问题随着实践探索的深入逐步显现。

2.1 一系列交通组织与设计的理念不匹配

2.1.1 路权与交通方式转移导致的用地与交通容量不匹配

“窄马路、密路网”适用于开发强度适中[4]的开放街区模式。“窄马路、密路网”理念注重支路网对整体路网体系的疏解作用，但也衍生了一系列交通与用地之间的问题。路网密度虽然得到大幅度提高，但同时地块的建设强度也大幅度提高，地块的建设容量超过道路网络容量。然而，慢行出行的增加并不意味着机动车出行的减少，“窄马路”的机动车路权与慢行路权的博弈逐渐白热化。

2.1.2 交通组织方式与道路断面选择不匹配

近年来“共享单车”解决了“最后一公里”的出行难题，人的出行更多地选择了公共交通尤其是“地铁+”的方式，对道路的慢行路权要求不断提高，对以往道路的断面选择和建设方式造成了更多的冲击。“窄马路、密路网”致使大部分支路红线宽度较低，在路段处，在保证基本的机动车路幅、满足道路绿化率要求的情况下，慢行空间所剩无几；在交叉口进口段，鉴于机动车辆转向需求，需进行进口段道路红线的渠化展宽改造，则对慢行空间的挤压更大。

2.1.3 交叉口通行能力与压缩缘石半径的不匹配

“窄马路、密路网”是以街区慢行适宜度和公共活力与品质的提升为内涵导向，更加注重步行尺度下对交叉口设计的优化和改造。合理控制交叉口的路缘石半径，降低机动车转弯速度，缩短行人过街距离，可以优先保障行人和自行车的安全过街。江北新区中心区落实了小转弯半径的理念，半径为3-15m。按相关规范要求，将会导致交叉口处人行道宽度受到压缩(图1、图2)，影响行人过街等候空间，不利于交叉口交通组织和环境塑造，无法营造舒适、安全、便捷的慢行环境。

图1 减小路缘石半径对交叉口处人行道挤压

图2 江北新区中心区轨道交通规划图

2.2 规划建设的理念落后与空间品质塑造的取舍

2.2.1 街道空间品质提升与活力塑造的阻力

随着时代发展，城市中商业繁荣的街道拥堵以后要通过拓宽道路对交通进行改善，但在街道两侧的许多商业和城市活动消失了，或是衰落了。不能保持城市、街道的活力。如果把问题仅仅聚焦在交通改善上，就不可能清晰的考虑是要保持街道的功能，即提升街道的活力，还是加强路的功能，疏解交通。

2.2.2 建筑退界与各类规范标准之间的矛盾

江北新区中心区超高层地块出让时，根据城市设计要求，沿街建筑退界为1m，不能满足高层建筑消防登高面要求、建筑地下空间的最小退让要求和市政管线的内、外线衔接。根据国家标准《建筑设计防火规范》(GB50016—2014)，消防对地面建筑退界的要求：高层以上建筑需在地块内沿一个长边设连续扑救场地，最小宽度20m。且地下室管线接入市政管网需要宽约6m的退界距离。同时，该项目包含若干居住地块，根据城市设计沿街要形成街墙的要求，沿街贴线率要达到60%以上，而街道非正南、北朝向，且中国传统住宅对日照的需求与形成连续街墙的要求成为“窄马路、密路网”理念初衷的矛盾之一，产生了与消防、日照等规范标准之间的矛盾。

2.3 常规地块指标与“窄马路、密路网”建设容量不匹配

2.3.1 建设容量降低无法形成围合的街道空间

若在控规编制阶段普遍采用传统的容积率赋值法则，与原有大地块容积率的建设容量相比，实际造成了建设量的下降。以江北中心区CBD商业商务用地的控规指标为例，当建筑高度低于100m时，容积率为3-4.5；当建筑高度为100-150m时，容积率为5-7.5；当建筑高度大于200m时，容积率一般大于8。规划实施中沿地块四周难以达到连续的贴线率要求，无法形成围合式街区和连续街墙，失去了“窄马路、密路网”理念营造街道宜人空间的初衷。

2.3.2 指标关系不闭合对地标建筑和天际线塑造的影响

对于城市设计划定的特色意图区或地标性建筑而言，若保证其建筑体量或高度，则必须对容积率进行提升，因为地块变小导致基底面积变小，在大小不同的地块中同样高度的建筑若采用相同容积率，则小地块的建筑受到严重制约。例如，江北新区中心区城市设计于CBD范围内划定了两组超高层地标性建筑，塑造高低起伏、错落有致的城市天际线。其中一栋超高层地标建筑在控规地块指标赋值中容积率不能使建筑高度或建筑体量达到城市设计要求：该地块容积率为11，建筑高度320m。若遵守11的容积率，考虑超高层建筑核心筒面积不宜小于1500m2，则建筑高度最高为180m；若遵守320m的建筑高度，则容积率至少要达到22以上(图3)。

图3 江北新区中心区CBD超高层建筑地块指标与城市设计愿景的关系解剖

3 规划落实“窄马路、密路网”理念的多视角方法探索

通过与多部门共建协商，提出道路交通规划策略、街道环境与空间塑造、地块指标校核等策略，通过政策手段化解与规范标准的冲突，探索适用于“窄马路、密路网”特点的多视角的规划实施方法。通过以城市设计图则作为规划条件附件的形式，衔接规划制定与规划实施。

3.1 以人为本、用地结合的交通规划策略探索

解决交通问题，不能单纯地“以交通论交通”，需要从用地吸发交通量的产生与道路网络容量的匹配来进行分析，同时结合用地功能、空间布局，辅以绿色交通的理念和策略引导出行方式结构的转变，系统性地解决不平衡不充分发展的城市病。

3.1.1 以静制动与公交先行配合的引导策略

高容积率的小地块产生的交通量较多，在江北新区中心区控规及城市设计研究中，提出相互搭配的策略：(1)主动降低商务商业用地的建筑物停车配建标准，其他功能的用地建筑物停车配建标准不作调整，正常执行。例如，规划对江北新区中心区CBD范围内商业商务用地的建筑物停车配建标准进行一定程度的折减，取值为下限0.4车位/100m2建筑面积，其中，地铁周边200m范围内地块下限0.7车位/100m2建筑面积。从而达到以价格机制导向的社会停车供应来控制引导停车需求。同时，联通多地块间地下空间的机动车通道，有效解决小地块出入口设置过于密集的问题。(2)鼓励“地铁+”的出行模式，规划四条地铁线路，形成双线近距离并行和两处三线换乘站(图2)。在规划实施中通过城市设计图则对地铁四小件、出入口进行建筑同体设计引导，地铁站及地铁通道等地下工程与地下空间同步设计、同步施工，控制预留。

3.1.2 单向交通与均衡路权同步的管控策略

由于历史原因，我国城市的单向交通组织大多在少数几条道路上实施[5]，并且多由双向通行道路转化而来，此类单向交通组织连续性与系统性较差，单行道路之间缺乏有效联络[6]。国际经验告诉我们，高密度路网是实行单向交通组织的必要条件，单向交通组织一般都在城市中心进行，需要路网密度达到10km/km2以上[7]。交叉口处是道路通行能力的瓶颈，若采用双向通行交通组织，路段及道路系统的整体通行能力降低，且交叉口需渠化增加进口道，势必要压缩非机动车或人行道空间，不符合慢行优先的设计理念[8]。

图4 单向交通组织交叉口交叉点分析图

综合上述分析，有必要在江北新区中心区“窄马路、小街区”的地区组织单向交通。单向交通组织减少了交叉口处的交叉点(图5)，信号灯相位相比双向通行的交叉口更加简化，交通信号处理简捷高效，路口间信号协调容易，即机动车等待间隔更短，冲突减少，不易拥堵(图6)。同时，由于机动车行驶方向为单向，路段处单向通行比双向通行所需要的车道宽度更窄，无需采取渠化拓宽设计等机动车道拓宽措施，可更好地让出空间给慢行交通。

图5 江北新区中心区单向交通组织与实施单向交通效果分析图

3.1.3 实操验证与稳静设计共举的突破策略

根据国际先进城市的经验，道路交叉口转弯半径均处于3-5m以内(表3)。缩小路缘石转弯半径，可以减少慢行过街绕行距离和人暴露在行驶区域的时间，维持街道的人性化尺度。江北新区中心区CBD片区支路转弯半径最小达到3m，但根据国家标准《城市道路交叉口规划规范》(GB50647—2011)的要求，平面交叉口右转路缘石半径按不同设计时速确定取值，无非机动车道10-25m，有非机动车道5-20m(表4)。但考虑到大型车辆如公交车、尤其是消防车的必要性，在设计车速最小15km/h的情况下，路缘石转弯半径一般大于10m。

表3 国外城市道路交叉口转弯半径推荐值

表4 国内规范对交叉口路缘石转弯半径的采值要求

为使“窄马路、密路网”理念在江北新区中心区得以真正落实，在江北新区中心区进行了验证实验，交叉口路缘石半径缩小达到5-6m时，包括大型车辆在内的机动车行车轨迹是可行的。除交通性支路之外，对生活性支路、服务性支路等不需贯通的道路采取稳静化设计，以期通过被动降低路段处车速，便于交叉口进口道机动车降速右转。

3.2 提升活力、塑造品质的街道管控策略探索

3.2.1 基于人的交往与行为需求，重塑街区活力

同一街道内建筑物退界不一致，高层、超高层建筑退界过多，街道空间被割裂，建筑临街面断续、不规则，街道缺乏活力。因此，在江北新区中心区提出了以人的交往与行为需求为本的街道尺度和用地功能规划原则。在25-30m左右的距离能看到对方的表情，支路的街道界面宽度(两侧建筑间距)以15-25m左右为宜，不宜超过30m[9]。土地效益的关键是临街面的多寡和地盘的大小[10]，“窄马路、密路网”理念意味着在同样的区域内产生最大数量的街道和临街面，大幅提升土地经济效益。因此，江北新区中心区CBD在沿生活性支路、次要干路、开敞空间、地铁站点周边规划较多的功能混合用地。

3.2.2 提升街道空间品质，促进土地集约利用

一致的、缩窄的建筑退界是提升街道空间品质和促进土地集约利用的有效且必须的措施。一方面，建筑退界连续一致并达到一定的贴线率才能形成统一的街墙，典型案例如巴黎香榭丽舍大街，而国内如北京建国门外大街由于没有形成统一的街墙，机动车停车、慢行混杂，致使公共空间秩序混乱(图6)。因此，江北新区中心区城市设计对道路加以区分，根据不同道路的功能划定了地址性街道，提出相应统一的建筑退界要求与贴线率控制要求。针对主要商务、商业和地址性街道，尤其是CBD片区，贴线率要达到75%；对开放空间沿线贴线率应达到至少60%，塑造统一连续街墙，界定并活跃公共步行环境(图7)。

图6 国内外典型建筑退界对街道公共空间秩序的影响示意图

图7 江北新区中心区建筑退界要求及街墙控制要求示意图

另一方面，江北新区中心区发现并总结了建筑退界与土地利用效率的反比例关系，即建筑退界直接影响土地利用效率。例如，假定道路宽度为20m，地块边长为100m，建筑退界为3m，土地利用效率为61.4%，道路面积率为30.6%；但若建筑退界为10m，土地利用效率仅为44.4%。而我国以往“大地块+宽马路+大建筑退界”的建设情况虽然可以保证一定的土地利用效率和道路面积率，却损失了以人文本的慢行尺度和空间活力。因此，江北新区中心区大多数建筑遵守相关地方法规要求，部分突破法规要求，退界距离最小化，使开发更人性化且更成功。建筑退界为0-8m(图7)。

3.2.3 建筑退界的判定——规范标准与空间品质的博弈

由于街区的减小，土地紧凑使用，以往地块内部可以解决的问题需要拿到街道上解决，如高层建筑消防登高面的控制，需要利用街道空间，需要相应的行道树与景观设施配合。在江北新区中心区提出以下策略：(1)消防环道可利用城市道路，同时与消防部门协调道路行道树种植；(2)为保证主要地址性街道饱满的街廓，建议消防扑救场地尽可能在其他方向解决;(3)沿支路行人主要感受到的是裙房街廓， 因此不对高层街墙做控制要求；作为中心区的主轴，沿中央大道多层建筑与高层建筑统一退让距离，设置一条街墙线。基于此，允许异形界面，取消该地块街墙线及贴线率，适当调整塔楼范围，原城市设计要求的建筑退界1m调整为5m(图8)。

图8 满足消防规范下对建筑退界调整模型分析示意图

住宅地块中，建筑排布沿主要道路方向，与景观河道、开敞空间等呈垂直关系。一方面满足东南向朝向，另一方面利于河道绿地景观向社区渗透。将住宅配套商业建筑沿街墙设置，提升公园与河道沿线空间活力，满足城市设计的贴线率要求(图9)。

图9 住宅建筑退界及街墙控制引导示意图

3.2.4 用地功能导向下的“窄马路”道路断面分配策略

结合支路功能的区别性，保障交通性贯通支路的断面设计满足一定的机动车行驶车速，原则上对生活性支路断面进行路内停车设置，满足短时停车需求，丰富街道商业、娱乐活力，根据支路两侧用地功能的不同加以区别化设计(图10)，将地块建筑退让空间与沿街建筑界面共同纳入“完整街道空间”，进行一体化设计。慢行空间与建筑退让空间共同重塑活力慢行空间的“街”，同时，采纳建设部门意见，采取慢行共板的道路断面设计，有效地解决了各类市政管线敷设混杂、难以管理维护的问题。同时保证地下管线、综合管廊敷设的连续性和可行性。

图10 不同用地功能的支路断面方式

3.3 地块指标与实施

3.3.1 地块城市设计图则铆合规划制定与实施

为避免控规地块指标不能落实城市设计相关要求，江北新区探索了相应的工作机制，在地块被列入发改备案或储备计划之后，需要进行地块级城市设计研究对控规进行验证，在满足六线控制、公共基础设施配套要求的基础上，对于容积率、建筑高度等相关指标或空间结构需要进行调整的，则启动控规调整程序。地块城市设计图(图11)则作为规划条件的附件，对空间形态、交通组织及地下空间等进行控制引导，成为规划制定与实施的重要铆合抓手。

图11 地块城市设计图则作为规划条件附件对出让地块加以控制引导

3.3.2 小尺度地块容积率验证策略

理念实施后，地块容积率要根据实际建筑排布进行验证。一般情况下，验证地块指标的匹配度，是通过容积率、建筑高度、建筑密度之间的换算针对单一地块来进行推演。此方法虽然解决了单个地块的问题，但是其仅以城市设计对空间形态的要求为目标导向，不能在一定区域范围内验证建设总量是否与原有规划模式下的建设总量相匹配，极易引起理念落实后地块开发强度过高的问题，并导致交通量需求超出道路网络容量的供给，故此方法准确率较差且效率较低。在江北新区中心区控规地块指标验证过程中，采取了基于区域道路面积率折算系数法来推测并验证方法，公式如下：

far1为大尺度地块的容积率；far2为大尺度地块分割后的小地块的容积率；α为大尺度地块改为小地块后所增加的道路面积率；β为计算小地块内所必须道路面积率的折减系数。

其基本原理是，在同样尺度街区的面积下，采用大尺度的地块总开发量与采用小尺度的地块总开发量之和相等，即将增加的道路面积作为原大尺度地块内的必要道路面积，并考虑小尺度地块内部增加道路情况下一定程度的折减率。经过试验，可针对性的对江北新区中心区某特定区域范围内指标不匹配的地块进行核查。该方法在地块城市设计研究及控规编制阶段也可运用，具有一定的参考意义。

5 结语

江北新区中心区在落实“窄马路、密路网”理念的过程中，产生了多专业、多部门“打架”的现象和矛盾。通过多专业视角和规划管理维度的解析，积极与各相关部门探讨协商，在交通规划与管理、空间品质塑造和规划管理机制等方面初步探索了落实方法，提出了破解对策，以期对中央推广“窄马路、密路网”理念的落实具有一定借鉴意义。下阶段，仍需针对规划管理机制和小尺度土地物权管理等方面，研究制定因地制宜的政策法规和规范标准，为“窄马路、密路网”的切实推广实施提供法律和制度保障。