城市土地二级市场效率评价研究——以南京市为例

张 弨，张敬梓,杨炬烽

(南京市规划和自然资源局栖霞分局，江苏 南京 210046)

1 问题的提出

在新型城镇化发展背景下，基于“存量”优化调整的土地二级市场的作用日益突出。长期以来，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的城市土地二级市场发展相对滞后。城市土地二级市场作为土地市场的重要组成部分，如何提升效率，推动土地市场平稳健康发展，促进节约集约用地，发挥好对土地资源的优化配置作用，进一步深化“放管服”改革，优化营商环境，是当前亟须解决的重大课题。

2 城市土地二级市场效率内涵

2.1 涵义界定

土地一级市场体现着政府(土地所有者)与土地使用者的关系，土地二级市场则体现着土地使用权人之间的交易行为，是土地使用者在合同约定的期限内，通过转让、出租或抵押等方式将剩余期限进行的再交易。由于长期以来城市二级市场存在交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范等问题，需要政府参与二级市场的监管与服务，因此在全面深化改革、推进治理体系和治理能力现代化的总目标背景下，我国城市土地二级市场效率的研究不仅要看市场机制在发挥其资源配置功能时所体现的效率水平，还要充分考虑到制度、政策、信息、服务等政府治理体系和治理能力的表现是否能满足市场高效运行的要求。

根据对帕累托效率[1]，科斯有关交易费用的效率观[2]，以及Fama提出的EMH假说[3]等重要理论的整合，结合我国土地市场的特殊性，本文认为，城市土地二级市场效率是衡量在土地市场发展过程中，土地、资本、信息、管理等要素为满足资源最大化利用和政府管控目标实现的要求而进行的持续整合的能力大小，这一能力以市场为载体体现。

2.2 效率目标

基于上述涵义界定及国家有关文件要求，本文认为，城市土地二级市场在一定的经济技术条件下，按照不同投入要素的特性，可以将市场高效运行的目标分解为三个具体表现点为配置效率、信息效率、运行效率，表现形式为产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效。

2.2.1 配置效率

市场的基础性功能就是实现资源配置，城市土地二级市场中资源配置一般认为是通过使用权交易来实现，配置效率高的表现为土地使用价值或者需求效用的满足，即市场上产权明晰的安全交易推动实现土地节约集约利用。

2.2.2 信息效率

有效市场理论认为，如果价格能够充分、及时、准确地反映市场上所有相关信息，那么市场是有效率的。因此，信息效率也是价格效率，是指价格能够反映市场各种利好利空信息的能力，在土地市场上主要是指价格对于供求变动的敏感程度，并且及时有效做出调整的能力，能实现市场定价和信息集聚[4]。

2.2.3 运行效率

市场运行离不开制度保障与政府行政管理，如果说配置效率和信息效率是金字塔基础，那运行效率就是顶层设计。运行效率是指在政府的服务和监管下，二级市场正常交易时的营运能力，在二级市场发展不太完善的情况下，效率的提升表现为市场交易的活跃与政府合理服务保障的加码，即监管有效。

3 城市土地二级市场效率评价指标体系的构建

3.1 评价指标体系框架构建

为了保证建立的市场效率评价体系的科学和理性，本文遵从综合分析与主导因素相结合、科学性、动态性、可操作性的原则展开指标评价。在评价原则的指导下，结合上文对二级市场效率目标的阐述，以及其他专家学者的意见，构建了城市土地二级市场效率测度的评价框架,如图1所示。

图1 城市土地二级市场效率评价框架

3.2 指标体系的建立

评价指标的选取方法一般有部门法、问题法、因果法、范围法等，由于效率体现着目标管理的理念，本文采用目标法进行评价指标的选择。基于土地二级市场效率内涵和评价原则，评价体系以城市土地二级市场效率为评价总目标，以配置效率、信息效率、运行效率3方面为评价准则层，包括12个评价因子的方案层[5]，详见表1。

表1 城市土地二级市场效率评价体系

3.3 指标释义

3.3.1 配置效率评价指标

(1)市场转让量占交易总量比率，土地转让对盘活存量用地，减少土地闲置具有直接推动作用。因此以市场转让量/二级市场交易总量作为指标之一表征配置效益。

(2)二级市场抵押交易对一级市场的推动率，土地市场的抵押交易获得金融机构的抵押贷款，既帮助企业开展进一步开发建设，又缓解企业资金压力，帮助企业在一级市场继续拿地。以二级市场抵押交易金额/一级市场交易金额测算。

(3)工业科研用地交易对工业产值增加的推动度、经营性用地交易对房地产投资增加的贡献率，资源合理配置形成的最终结果必然是经济效益上提高，因此上述两个指标也纳入配置效率评价目标层。以工业科研用地交易金额/工业增加值，经营性用地交易额/房地产投资增加额测算。

3.3.2 信息效率评价指标

本文选取二级市场转让交易土地价格需求弹性、二级市场抵押交易土地价格需求弹性、二级市场经营性用地交易价格相对离散度、二级市场工业(科研)类用地交易价格相对离散度表征信息效率。

测算公式如下：

3.3.3 运行效率评价指标

(1)土地金融深化度，是指土地抵押贷款占金融机构贷款总额的比例。土地的开发建设需要投入大量的资金，而且投资周期长、回收慢，这就决定了土地市场必然依靠金融业的支持，同时金融过度支持会引起资产泡沫。因此，土地金融深化度应控制在一个适度的区间。

(2)土地二级市场活跃度，是直观反映土地市场供求情况的指标，选择两年内土地出让面积作为参照,以当年土地转让面积、抵押面积之和与两年内土地出让面积的比率表示活跃度。

(3)一、二级市场之间的收益分配合理度，是用二级转让市场价格与一级出让市场价格比值来表征，因为转让市场在二级市场中是较完整的产权转移方式，价格能够反映土地真实价值。

(4)政策服务监管提升程度，市场的健康发展离不开政府的监管与服务，来弥补市场失灵，在不断完善社会主义市场经济体制的背景下，政策完善与服务监管的水平是不断提升的。该指标为定性指标，根据在市场交易主体中开展调研和咨询专家打分情况综合确定指标值。

3.4 评价过程与方法

评价过程与方法包括评价指标的标准化处理、权重的确定、准则层具体效率和目标效率的计算方法。

3.4.1 评价指标的标准化处理

为了比较的科学性，因此在评价之前，需对各指标进行无量纲的标准化处理，本文使用直线型无量纲标准化方法处理指标原始数据，使其结果映射到[0,1]区间内[6]。公式如下：

Xi=(Ci/C0i)n

式中：Xi为单项指标值；Ci为指标原始值，C0i为该指标目标值，n为表征方向的系数。当Ci为正向指标时，n=1，当Ci为负向指标时，n=-1[7]。

3.4.2 评价指标权重确定

评价决策中的权重，是体现每项指标对目标实现的贡献程度，本文选用熵值法对指标体系权重进行确定。熵值法是根据Shannon的熵值思想来确定系统权重，在一定程度上避免主观性强的缺陷[8]。其计算步骤为：

(3)将熵值标准化：αj=max(hj)/hj

其中，Xij为样本i的第j个指标的数值(i=1,2,…,n；j=1,2,…,p)，n和p分别为样本个数与指标个数。

3.4.3 准则层具体效率计算

本文采用的是多指标综合评价体系，单项指标权重确定之后需要通过合成得到准则层的效率指数。本文用加权算术平均数的方法合成[9]。基本模型如下：

其中，是Wj第j个指标的权重，Aj是第j个指标的标准化值。

3.4.4 目标效率计算

根据以上权重确定和准则层效率指数求取方法，同理类推目标效率指数，即城市土地二级市场效率水平。

4 城市土地二级市场效率评价实证研究——以南京市为例

20多年的实践推动南京市土地二级市场逐步完善发展[10]，2017年，自然资源部在全国34个市县区开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点工作，南京市是江苏省唯一试点城市。因此，南京市土地二级市场的研究对今后二级市场的发展完善具有一定借鉴意义。

4.1 南京市土地二级市场运行情况

选取“十三五”规划以来土地二级市场发展情况作为研究时间窗口，同一发展规划背景下，更好展现政策服务改善的微观变化。

目前，南京市二级市场总体运行情况良好，土地使用权转让、抵押等交易频繁。2016—2019年，土地二级市场供应量出现较为明显的断层现象，即2017年交易量出现大幅下降，交易宗地数量下降446幅，主要原因是2017年房地产调控加码，金融货币政策收紧、贷款门槛提高，导致抵押量大幅减少，2017—2019年二级市场交易量与交易金额保持平稳发展态势。

比较一级市场与二级市场交易情况，二级市场在南京市土地市场交易中仍然占据主要份额，4年间，二级市场交易数量、面积、金额分别是一级市场的3.18、2.30、1.32倍。进一步测算发现，二级市场的土地交易具有平均单幅出让地块面积小、平均单幅交易金额低等特点，因此很多土地需求者便乐意于从二级市场获取土地，使一些长期闲置的“问题”地块得以盘活。

4.2 实证评价过程

4.2.1 指标值与权重确定

评价指标原始值如表2所示。在确定标准化值之前，要明确指标的目标值，本文主要参考长三角地区平均值、国内学者常用值等方法确定，标准值和权重见表3。

表2 南京市土地二级市场效率评价指标原始值

表3 南京市土地二级市场效率评价指标标准化值与权重

4.2.2 结果评价与分析

南京市土地二级市场效率评价结果见表4。从表4可以看出，南京市2016-2019年土地二级市场效率值保持[0.5,0.7]区间内，平均值为0.589，2018、2019年效率值均高于平均水平，按照国内一些学者对于效率评价标准的划分，处于中等效率水平，发展态势是向上的，高于0.8属于高效率。从与市场交易量关联程度来看，虽然2017年二级市场交易量降幅明显，但是市场发展依然向好；与一级市场交易关联程度来看，由于二级市场交易是一级市场的延续，交易的使用权较一级市场滞后，所以2018、2019年市场效率攀升与2016、2017年一级市场土地供应量充足有一定关系。

表4 南京市土地二级市场效率评价结果

(1)配置效率基本合理。从表4数据可以看出，南京市土地二级市场配置效率水平保持平稳，变化幅度较小，平均值为0.51，总体来说基本合理，说明南京市土地二级市场对于一级市场的发展、经济社会发展、资源有效配置具有较好推动作用。在2018年配置效率出现一定幅度下降，主要原因是2018年房地产市场受调控影响遇冷，房地产作为主导产业之一，对整个市场经济发展影响较为明显，导致经营性用地对房地产投资推动、二级市场对一级市场推动力度有所下降。说明市场对资源的配置受政府管控显著影响。

(2)信息效率快速提升。信息效率平均值为0.65，在三大具体效率中处于首位，信息效率自2016年开始逐步提升，在2018年提升幅度达28.1%。主要原因是南京市2017年土地市场诚信体系建设完成、二级市场部级试点实施方案实施以及2018年土地二级市场交易系统上线等措施对市场发展的正向推动，提升市场价格灵敏程度，促进市场秩序规范与交易信息对称。但是，从指标原始值上可以看出，经营性用地价格离散程度较高，说明转让市场交易价格与抵押市场交易价格相差较大，抵押类价格明显高于转让类价格，说明市场中转让交易仍然可能存在隐形交易等不规范行为。

(3)运行效率不断向好。2016—2019年南京市土地二级市场运行效率平均值为0.60，总体呈现逐步上升态势，在2018年，运行效率达到最高值0.786，各项指标评价值均处于较高水平。主要原因是南京市不断重视二级市场发展的环境下，出台包括试点实施方案在内的各项利好政策，不断深化二级市场试点成果，优化交易系统，简化审批流程，开发交易系统实现土地二级市场交易审核、登记一体化，说明政府的服务与监管措施是有效的、可行的。从具体指标来看，一、二级市场收益分配合理度评价值在信息效率评价中偏低，说明可能存在转让“阴阳”合同、或者供需双方信息不对称导致区位好、市场预估价值高的产业用地发生错配等问题，土地资源节约集约利用未能充分实现。

5 结论与建议

总体上，南京市土地二级市场发展稳中有进，趋势向好，但是离高效发展还存在一定差距[11]。针对存在问题，提出如下政策建议：

(1)不断优化政府监管与服务。评价结果充分表明，政府完善监管与服务对二级市场的发展有正向促进作用。建议继续健全完善服务和监管体系，规范“信息发布-交易登记-交易审批-合同签订-权证办理”的交易流程，加强交易全过程管理，逐步实现信息发布常态化、交易登记一体化、交易审批标准化、转让合同规范化的管理机制。

(2)严格限制隐形交易。不断完善相关法律法规对土地市场交易中的隐形交易进行限制和处理，建立完善公平、公正、公开的交易平台，在交易平台上普及交易常识以及隐形交易带来的问题。进一步强化政府部门联席工作机制，多部门联合共同监管市场秩序，建立信息共享机制。

(3)强化价格监管。以基准地价为依据，重点监管市场整体交易价格和异常交易价格，保证交易安全性，降低纠纷发生概率。优化交易系统，输出价格定量定性分析，及时将相关结果融入土地市场、土地节约集约综合发展考评体系，便于不断优化完善调控管理政策。

(4)完善出租机制。目前南京市土地出租交易方式管理较为宽松，主要是为了充分发挥市场主体作用，建议重点加强以划拨方式取得国有建设用地使用权的出租交易管理，为了避免国有资产流失，建议推动多层面协同管理，即由市局统一管理，分局组织实施，基层所加强现场巡查核对和信息搜集，从出租关键时间节点着手，就租前批准、交易过程、租后监管三大方面进行规范管理。