电子档案单套制协同管理的理论内涵与实现路径

孙柯贞

(河南工业大学 档案馆，河南 郑州450001)

在档案学界的研究中，经常出现“单轨”“双轨”“单套”“双套”等概念。一般来说，“轨”是指运行状态，“套”是指保存状态[1]。电子档案单套制，是指电子文件仅以单一的电子形式进行归档，单套保存成为电子档案。

近几年，我国电子文件管理经历了从强制双套制到单套制的实践尝试和管理转型。中央层面，自2012年起国家电子文件管理部际联席会议办公室就先后对国家电网有限公司文件、国土资源部宗地统一代码文件、海关总署船舶吨税文件、国家知识产业局专利业务文件等开展了全流程电子化管理试点。地方层面，2015年以后，中国(上海)自由贸易试验区、珠海市档案局(馆)、浙江省档案局(馆)等都相继开展了单套制实践。新形势新实践推动了电子文件管理的政策变化。法律法规层面，2016年1月1日起施行的《会计档案管理办法》，其中第八条规定“同时满足下列条件的，单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案”，自此开启了电子档案单套制的新征程；其后，2017年3月1日开始实施的《电子文件归档与电子档案管理规范》(GB/T 18894—2016)文件，取消了强制推行双套制的明文规定，为推行单套制归档预留了一定范围的政策空隙；2020年6月20日修订通过的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)，第一次明确电子档案的法律效力和凭证作用，为电子档案单套管理提供了原则要求和法律支撑。实践与政策创新共同推动电子档案单套管理条件的成熟，但要真正实施还要满足一系列的前置条件。电子档案单套制管理不仅需要法律、制度、政策、技术、人员等多要素的合力，还需要多部门间的密切配合和通力合作[2]，因此协同管理是电子档案真正实现单套制管理的必然手段。

从已有研究文献看，协同管理自被引入我国档案管理工作之后，已涌现出丰硕的研究成果。学者们主要从档案管理系统与政务服务平台协同设计、档案服务转型、档案工作与文书工作的协同等方面探讨协同管理的实现[3-5]。但就电子文件与电子档案管理而言，目前协同管理存在协同目标不一、协同合作不力、协同动力不足等问题[6]。针对协同管理存在的问题，学者们主要从制度建设方面提出了一些建议，例如：桂美锐提出了目标协同、功能协同、动力协同的实现路径[6]；聂勇浩、陈俊恬进一步提出了健全领导协商机制、强化文档业务协同、完善协同保障体系的政策建议[7]；李玉芬则认为要实现整体协同效应，还应形成部门合作共建机制、信息资源共享机制、电子文件协同管理制度[8]。

综上所述，学界对在电子档案管理工作中引入协同理念、推进协同管理已达成共识，但现有成果主要聚焦于实施层面的问题与对策分析，尚未对协同管理的运行机制与实现路径进行详细阐释。本文将以协同管理为主线，系统探讨电子档案单套制协同管理的运行机制与实现路径，以期为组织机构内部电子文件、电子档案管理实践提供参考与借鉴。

1 电子档案单套制协同管理的理论内涵

1.1 协同管理理论

20世纪60年代，美国战略管理学家安索夫在其著作《新公司战略》中，首次将协同思想引入管理学，他认为协同能为企业的资源带来高于其各个部分收益加总的合并收益，并把协同分为销售协同、经营协同、投资协同、管理协同等[9]。20世纪90年代，协同管理思想被引入国内企业管理领域，学术界先后形成了和谐管理理论、管理集成理念、产学研协同创新、供应链协同管理等研究成果，并逐步拓展出组织内、同质或异质组织之间、网络组织等多层次协同管理研究视角[10]，为协同管理理论广泛应用于其他领域提供了理论基础。具体而言，协同管理是“多个单元或节点企业为同一目标，共享资源，共同努力，协调一致的过程，其目的是达到‘1+1>2’的效果”[11]。

1.2 协同管理理论在档案管理领域的应用

协同管理可以实现不同资源拥有者之间的优势互补。通过协同合作共同开发档案信息资源，能够有效弥补档案管理部门自身力量的不足，进一步提升档案资源开发能力[12]，这是协同管理理论在档案管理领域得以积极应用的基础。例如：在医院医疗设备档案管理方面，协同管理机制通过发挥高度聚合力量、要素和资源的辅助作用，提升了医院医疗设备档案管理的实效性[13]；在大型工程建设项目档案管理方面，电子文件协同管理有效实现了大型建设项目的电子档案信息资源共享[14]；在大型企业档案管理方面，协同管理模式有效整合了集团内部各公司、各部门之间的协作关系，是当前实现集团企业档案管理效益最优化的重要举措[15]。

1.3 协同管理理论在电子档案单套制管理中的应用

在大数据时代管理与技术双重变革的现实背景下，电子文件管理与传统档案管理在工作机制上存在着显著差异。在电子档案单套制管理中构建协同管理框架，可以实现跨部门的主体协同合作、跨流程的业务整合再造、跨边界的资源共享利用，具有较强的可操作性。

其一，协同管理强调多元主体的业务协作，这与电子档案单套制追求跨部门管理的现实需求相契合。电子文件的生产、流转、管理、使用是一个前后衔接、上下联通的过程，单一主体难以独立完成，其前端业务部门、技术部门与后端管理部门的协作程度将直接影响电子档案单套制管理的水平。目前相关主体在电子文件管理过程中存在权责内容不清晰[17]、标准使用不统一[16]、业务系统与档案管理系统衔接不足[6]等问题，给电子档案单套制管理带来一定困难，迫切需要通过推行以多元主体追求整体效应为内容的协同管理理念，改变主体间合作不力的现实。

其二，协同管理注重复杂的非线性活动的整合再造，这与电子档案单套制追求跨流程协作的业务目标相匹配。在电子文件单轨运行并单套保存为电子档案的过程中，文件处理前端存在归档业务系统数量众多、业务系统数据形成情况复杂多样、文件存在形式多态并存等问题[17]，极大增加了档案管理后端归档的难度,成为电子文件管理流程与职能部门业务流程实现互联互通的瓶颈。要理顺电子档案单套制管理的工作流程，实现业务流程与档案管理流程的同步、同频，需要电子文件处理前端与档案管理后端的各个业务环节在操作规范与合作上协同，进而完成流程的优化整合与再造。

其三，协同管理强调各类资源要素的融通联结，这与电子档案单套制追求跨边界共享的资源利用要求相适应。在电子文件生命周期的各个阶段，存在不同部门的软硬件配备各异、管理规则不一、人财物缺失等问题[18]。因此，实现跨流程、高效率的电子档案单套制协同管理，就必须统筹兼顾，加强各参与主体在标准指南制定、信息资源共享、人力资源配备、技术资金支持等方面的协调配合，将协同管理的目标要求转变为对管理要素高效流动和资源要素合理配置的需求，进而实现各种电子档案资源的全面整合和高效利用。

因此，本文认为电子档案单套制协同管理，就是指在电子文件形成、办理、传输和存储过程中所涉及的档案、业务、信息技术等多元主体，通过同步协调业务流程与电子档案管理流程、合理配备软硬件基础设施，融通联结各自掌握的档案管理要素资源，进而整合再造文件流、业务流以及其他信息流以满足主体协作、业务协同、要素协调的电子档案单套制管理的需要，并实现电子档案安全、信息资产管护、工作效率提高、方便共享、利用便捷等目的。具体而言，电子档案单套制的协同管理理念包括以下内容：一是不仅包括档案管理部门内部的协作，也包括电子文件流与业务流整合过程中不同业务主体、不同业务系统、不同资源要素之间的统筹协作。二是协同理念的实质在于通过各参与主体、业务流程、资源要素的合理互联、科学重组，达到整体效益最大化和集体利益最优化的目标，进而产生“1+1>2”的协同效应。接下来，本文将以协同管理理论为逻辑起点，构建电子档案单套制协同管理的运行机制，并提出其实现路径(具体见图1)。

图1 电子档案单套制协同管理的分析框架

2 构建电子档案单套制协同管理的运行机制

本研究以协同管理理论为逻辑起点，构建以信息资源共享为导向、以过程协同为核心、以试点经验为引导、以制度保障为前提和以技术支撑为基础的电子档案单套制协同管理运行机制。

2.1 以信息资源共享为导向

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》提出，要“加强本区域档案信息资源共享平台建设，实现本区域各级综合档案馆互联互通，推动共享平台向机关等单位延伸，促进档案信息资源馆际、馆室共建互通，推进档案信息资源跨层级跨部门共享利用”[19]。该文件强调了档案信息资源的共享利用，对于档案工作转型升级具有指导意义。

当下，电子文件和电子档案是为组织机构发展提供信息支持并产生效益的核心信息资源。从档案管理角度看，电子文件的同步共享、实时联通可以使不同管理主体及时获得准确的文件信息，消除文档脱节、分散管理而造成的资源重复投入、共享效果低效劣质等问题，重构更高关联度、更有价值的信息资源体系，提升档案信息资源共享规模、质量和服务水平。从利用服务角度看，信息资源共享可以助力使用者更便捷地获取所需文件与档案，提高和改善电子档案利用服务水平。因此，基于协同理念的电子档案单套制管理模式，必须要以信息资源共享为导向。

2.2 以过程协同为核心

过程协同主要解决电子档案单套制管理流程与职能部门业务流程的同步性问题。当前，传统的电子文件分段式管理模式，一方面割裂了电子文件管理流程与职能部门的业务流程，另一方面导致了后端电子档案的质量严重受制于前端电子文件的质量。对此，应“在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档”[19]。电子方式生成的文件在归档时,同时制作纸质文件一同归档，这种双套制现象普遍存在，不但造成重复劳动、效率低下，还破坏了文件管理行为与业务环节的对应与耦合。而“同步规划、同步实施”，就是要实现电子档案单套制管理的过程协同。过程协同能够解决电子档案单套制管理流程与职能部门业务流程的同步性问题，通过将电子档案管理嵌入业务流程，重构业务流程与档案管理流程。

2.3 以试点经验为引导

电子文件归档双套制容易导致资源浪费、管理效率低下等问题。随着信息技术在档案管理领域的广泛应用，此模式已成为档案信息化建设的掣肘。2016年，国家档案局、国家发展和改革委员会分批组织开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作，批准了东港股份有限公司等33家企业作为第一批试点单位[20]。与此同时，行业与地方层面也进行了不少有益探索，积累了相当丰富的理论与实践经验。在学术研究方面，也有不少专家学者如冯惠玲、刘越男、管先海等基于电子档案管理的试点实践成效，大力呼吁电子文件双套制向单套制的转型[1,21-22]。考虑到电子文件单套归档与单轨运行的政策导向不明晰、制度支撑不完善、标准规范不统一、技术供给能力不足等现实约束，档案行业应以试点经验为引导，吸收融合电子文件归档和协同管理的实践与理论成果，并结合发展实际，逐步解决电子文件单套归档中亟待完善的问题，完成从双套制向单套制的过渡。

2.4 以制度保障为前提

由于档案管理的整个过程涉及多主体、多领域、多部门，流程与业务上存在交叉重叠、遗漏缺失等问题，因此实行单套制协同管理必须以制度保障为前提。以制度保障作为前提，能够引导相关主体逐步采取单套制协同管理模式。应围绕协同管理的实际需求，进一步完善制度体系，推动协同管理机制的有序运转。具体来说，首先，各级档案主管部门要依据《档案法》等相关法律法规，制定电子档案事业发展规划，确保单套制协同管理有法可依、有章可循。其次，应加强电子档案单套制协同管理的技术规范建设，解决执行层面的操作性问题。最后，各级各类档案机构应构建以协同领导小组为核心、多元主体有效协同的组织管理制度，如协同反馈制度、监督检查制度、绩效考核制度等，促使协同管理过程中人、财、物等要素实现高效流动和合理配置。

2.5 以技术支撑为基础

新一代信息技术的广泛应用，给档案工作环境、对象、内容等带来了颠覆性的变化，这使得电子档案单套制管理工作面临着一些技术瓶颈。具体来讲，一方面是由业务部门多样化的功能需求与档案管理部门技术供给能力不足的矛盾造成的。由于业务系统数量众多、业务系统数据形成情况较为复杂、前端业务文件多态并存等现实事实，电子档案管理系统与前端业务系统在技术方法上存在明显差距，使得负责归档与管理电子文件的档案管理部门面临较大的业务压力。另一方面，随着数字化转型的深入，信息化部门的主要职能开始从信息技术规划转向数据治理和数据管理，信息化部门与档案管理部门的职能范围可能存在着交叉与重叠以及权责不清等问题，会进一步影响信息化部门提供技术支持、落实归档功能要求的主动性。因此，档案管理部门要厘清与信息化部门在业务系统电子文件归档中的权责关系，协同业务部门、信息化部门、档案研究机构、档案服务企业等，利用人工智能、云计算、大数据、区块链等新兴技术为传统档案工作赋能，突破技术瓶颈、实现技术融合，为电子档案单套制协同管理的创新发展提供坚实的技术基础。

3 电子档案单套制协同管理的实现路径

本研究从关系优化、制度完善、流程重组和资源整合4个层面探讨电子档案单套制协同管理的实现路径，即：通过完善部门协商机制、权责利分配机制等，促进电子档案单套制协作形成合力；通过完善政策法规、组织管理制度、技术与工作规范等，规范电子档案单套制协作制度，奠定单套制协同的制度基础；通过流程重构与再造，实现业务流程和电子档案管理流程同步、协调；通过实现业务流程、档案管理流程中人、财、物等资源要素的互补，满足资源要素高效流动和合理配置的需求，将单套制协同管理落到实处。

3.1 关系优化路径：凝聚协同合力

电子文件从生成、流转，再到采集、管理、利用等不同阶段，需要各参与主体密切配合，共同构建联动、和谐的工作关系，才能在深入协商、达成共识的基础上加强对电子档案的协同管理，消融破解各个主体在价值取向、利益诉求和工作重心等方面的隔阂或冲突。首先，要建立健全部门协商机制。构建双向配合、双向互动、信息互通的沟通交流机制，有效解决多元主体业务协同上的矛盾、冲突，并进一步深化其利益融合。通过充分发挥协同效应，提高电子文件管理相关决策的效率。其次，要明确各参与主体的权、责、利分配。应在明确各参与主体的职责范围、权力与权益的基础上，编制各参与主体共同认可的权力清单和责任清单，澄清职权名称、职责权限、实施主体。通过行使多元参与的主体监督，确保电子文件档案管理工作的运作规范、合规合法。此外，档案管理部门应当基于数据资产角度，识别协同各方的利益关系，调和各参与主体的利益取向差异，通过各种物质奖励、精神激励等激励措施提升其他相关主体的档案价值认同，积极争取相关主体对电子文件管理工作的支持和配合，凝聚共识，共同建立集约高效的协调联动机制，形成协作合力。

3.2 制度完善路径：强化协同保障

电子档案单套制协同管理需要制定完善的政策法规、组织管理制度、技术与工作规范等，为各参考主体的协同提供制度保障。首先，要从国家政策层面坚定不移地推行电子文件的标准化、规范化管理，宏观上解决电子档案单套制的应用与定位。新修订的《档案法》第一次从法律高度对档案信息化建设做出全面系统的规定，明确了电子档案的法律效力和凭证作用。但是当前还需要结合《档案法》《电子文件管理暂行办法》等，制定国家层面的发展规划，确保电子档案单套制协同管理始终向着科学化、规范化的方向前进。其次，要建章立制，加强组织管理，强化制度协同。一是协调各参与主体建立可量化的电子文件管理考核指标体系，并将其纳入年度考核评价体系中，通过一些具体的奖励措施来推动协同管理的实施与深入；二是与相关部门探索建立联合执法协调工作机制，构建合理的责任认定流程和追责制度，定期对电子档案单套制协同情况进行检查，严肃处理违法违规行为；三是健全档案监督指导工作机制，完善能够激发各参与主体协同配合的专业档案管理体制，在主体平等的基础上实现“从监督指导到合作共赢”。最后，要加强技术规范与工作规范的衔接与协同。在组织机构内建立电子档案单套制协同管理工作组，以主管档案工作的领导为组长，各参与主体负责人为成员，共同审定电子文件管理工作制度与规范，并依据行业规范标准指导各参与主体的归档操作流程，为单套制协同管理奠定制度基础。

3.3 流程重组路径：搭建协同平台

进入数字时代，类型复杂的电子文件和动态的数字环境给电子文件的管理带来巨大挑战。优化职能部门的业务流程与电子档案单套制管理流程，实现电子档案单套制管理的过程协同，是顺应数字变革的有效措施。首先，要构建统一管理平台，实现电子档案一体化管理。可将包括办公自动化(OA)系统、企业资源计划(ERP)系统、财务管理系统等在内的业务系统整合到统一的办公平台上，同时对接档案业务管理平台、资源整合利用平台，实现业务系统生成的电子文件经由统一入口上传平台，打通原生电子档案的接收通道，推动电子档案分散化管理向一体化管理的转变。其次，要建立能够实现业务流程与文件管理流程集成共享的电子文件管理系统。基于顶层设计、源头控制、长期保存与流程重组理念，打造集合业务系统、电子文件归档管理系统、长期保存系统、共享利用系统等多项内容的电子档案管理系统，完成职能部门业务流程与档案管理流程的优化与再造。最后，引入经典的PDCA(戴明环)管理体系构建过程方法[18]。电子档案单套制协同管理从横向上看是职能部门业务流程与档案管理流程的同步，从纵向上看是各部门间的沟通协调。因此，可引入PDCA管理体系，在计划层面、执行层面、检查层面、行动层面上分别制定计划机制、执行机制、监督机制和反思机制，建立电子档案单套制的全过程、多维度评价指标体系，助力电子档案单套制协同管理的流程优化与重组。

3.4 资源整合路径：夯实协同基础

整合重构业务流程与档案管理流程中的资源要素如人、财、物等，既可以避免资源浪费和重复建设，又可通过整合资源，在一定程度上解决人才匮乏、资金短缺、软硬件设置落后等问题。首先，在人才保障层面。其一，要设置专人专岗，并建立常规化培训教育机制，既要提高文件档案相关管理人员的职业素养，还要不断吸引新生力量进入电子文件管理队伍，突破“不懂、不会、不行”的人才短板。其二，要完善人才评价机制。结合电子文件管理、电子档案管理工作的活动特点和职责，建设更加科学公正的人才评价体系，强化电子档案协同管理的人才支撑。其次，在资金保障层面。要加强顶层设计与争取专项资金“双管齐下”。将电子文件管理纳入组织机构信息化建设规划和发展预算中，制定协同管理专项子规划，从政策规划层面确定电子档案协同管理的功能定位及其重要性和必要性，建立健全经费投入长效机制。同时，档案部门应根据电子文件管理的长期规划和工作需求，向组织机构积极争取专项资金投入。最后，在软硬件设置层面。要完善硬件配置和软件架构的总体布局，通过研发或采购方式部署能够有效衔接各个业务流程的管理系统，以达到信息一体化、业务规范化、资源集约化、运行智能化的管理目标。

4 结语

数字时代，电子文件单轨运行、电子档案单套制管理渐入佳境。当前，采用新的管理理念和技术方法提升档案管理数字化、智能化水平，实现档案工作的数字化转型，是每个档案人的使命和动力。电子档案单套制协同管理是一个复杂的课题，有许多学理性、技术性的难题尚未解决，期待更多有识之士投入到相关研究中去，加快推进电子档案管理创新发展。