财政支持全面实施乡村振兴战略政策研究

李存英 马源禾

摘要：财政支持全面实施乡村振兴战略，是落实中央战略决策部署、履行财政职能的要求，分析研究财政在支持全面实施乡村振兴战略过程中存在的问题和对策，对于促进财政支农工作顺利开展，推进全面实施乡村振兴战略，加快实现农业农村现代化具有重要作用。

关键词：财政 乡村振兴 政策研究

乡村兴则国家兴，实施乡村振兴战略对于全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标具有全局性和历史性意义。财政是国家治理的基础和重要支柱，支持全面实施乡村振兴战略既是落实中央战略决策部署，也是履行财政职能的要求，分析研究财政在支持全面实施乡村振兴战略过程中存在的问题和对策，对于促进财政支农工作顺利开展，推进全面实施乡村振兴战略，加快实现农业农村现代化具有重要作用。

（一）收支矛盾突出，财政涉农支出面临严峻挑战

一方面财政收入增长速度趋缓相对影响涉农支出规模。自2018年以来，全国一般公共预算收入增速连续下降，公共财政收入增长步入中低速，直接影响了涉农支出。另一方面财政支出点多面广，面临支出的多重压力。污染防治、城市化进程、基础设施建设等都离不开大量的公共财政投入。尽管如此，“十三五”期间，我国财政投入力度持续加大，据统计，2020年中央财政用于扶贫的专项资金安排达到1461亿元，2016年至2020年每年新增200亿元，平均年增长26%。2021年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金安排1561亿元，增加100亿元，重点用于乡村振兴底子差、脱贫攻坚任务重的地区。虽然我国涉农资金投入连续多年增长，但是面对资源禀赋和财力约束，财政支出不得不有取有舍。

（二）财政资金监管力度不到位，使用效率不高

從支出项目看，林业支出、农业支出、扶贫支出、农业综合开发支出和农村综合改革支出等支出存在许多内涵相近、重复交叉的支出项目，缺乏同类或者相似项目的统一谋划和统筹协调。从管理体制看，财政支农资金管理部门分散，条块分割，各行其是，各自为政，缺乏统筹协调，导致资金难以形成强大合力。从监管机制看，资金配套流转使用问效监管不理想，配套资金不能及时到位、甚至发生挤占挪用专项资金的现象，财政专项资金的绩效评价作用尚未得到充分发挥，资金的使用效率有待进一步提高。

（三）财政资金补贴结构不合理，工作效率不高

随着农村经济的发展，农民开始重视可持续发展农业，如能够在市场上获得更大收益的低污染、高附加值农产品或附加产品，但农业补贴的投资方向主要是传统农业，而对于绿色环保农业、可持续发展农业、高科技型农业支持力度有待提高，农业补贴政策支持在促进农村经济可持续发展、自然生态环境保护方面的作用没有很好地表现出来。农业补贴工作的开展需要多个部门进行层层审批，存在重复审批、低效审批现象，工作人员服务观念淡薄，业务能力和工作效率有待提高。

（四）政策性保险制度不够健全，风险保障不高

灵活运用政策性农业保险手段，把财政政策与市场机制有机结合起来，创新和完善政府救助的方式和方法，进一步提高财政绩效水平，化解和分散各种风险挑战，促进农民收入增长、生活提高。当前，政策性农业保险的保障水平明显不足，保障程度偏低，现有保障水平远不能满足其风险保障需求。部分承保机构业务不规范，在承保方面，存在客户身份识别不严、查验保险标的不细致等问题，在理赔方面，存在理赔现场勘查程序不规范、无害化处理流程不完整等问题。在经办机构财务管理上，存在防灾防疫费计提随意性较强、计提比例较高、费用使用不规范、变相支付代理手续费等问题。

（五）财政资金带动作用不明显，撬动能力不足

近年来，随着国家对农业发展的重视和投入，农业发展形成了一定的规模化和标准化，呈现出了一批新型农业经营主体，农业发展需要大规模的社会资本和金融资本的进入。由于农业生产的高风险性，以及担保物和抵押物的缺乏，阻碍了社会资本的投入。现行的财政和税收优惠政策虽然刺激了一部分涉农贷款，但是由于涉农贷款的低利率、零担保和高风险，许多商业性金融机构仍然在观望，财政资金和财税政策撬动金融资本和社会资本投资农业的能力不足。

（一）建立多措并举的财力保障新机制

把乡村振兴摆上优先位置，必须把资金投入保障落实到位，建立和完善农业农村振兴发展投资政策机制，以政策和机制为支撑，将更多的社会资金吸引到乡村振兴发展建设发展上来，进一步优化城乡要素结构配置，完善乡村振兴战略投资体制机制。以科学合理的财政投资手段为抓手，带动完善土地出让收入使用范围、提高“三农”投资比例的政策措施。通过资金整合、专项债券、发展基金等方式，增加涉农资金来源，确保“三农”投入规模适度增长。同时要聚焦农业农村发展短板，重点支持基础设施建设、公共服务供给、粮食安全保障等重要领域，通过发挥重点项目资金投入的综合效益，实现财政资金的效益最大化。

（二）施行协调共治的资金监管新格局

一是加强支农资金的预算管理，预算编制要科学合理、方便可行，预算执行要严肃认真、跟踪问效。二是制定乡村基础设施专项资金、现代农业生产发展专项资金等管理办法，强化资金筹集、使用过程等管理。三是实施全过程监督管理机制，对资金进行事前有评估、事中有监督、事后有问效的全程管理，强化责任追究。四是建立健全资金考核评价体系，把绩效评价作为资金管理使用的重要手段，推广第三方机构人员参与评价。五是加强支农资金内控建设，把内控、监管、绩效三者有效结合，实现事权与责权统一协调。六是以建立资金使用监管机制为手段，充分发挥政府、农民、农业经营主体和村委会等多方的积极作用。

（三）完善科学合理的财政补贴新机制

我国的农业补贴政策始于20世纪50年代末，至今具有60多年的历史，财政补贴政策在推动农业发展和农民增收方面发挥了重要作用，但是财政农业补贴力度较小、补贴结构不合理、补贴效率不高等问题也不容忽视，应进一步增加农业补贴支出，同时要加大监管力度，最大限度地减少中间环节，采取有效措施保证及时、准确、足额地发放各项补贴资金，有效保护和有力促进农民的生产积极性。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大力支持生态环境发展与农业可持续发展的建设项目。要进一步优化对乡村振兴重点帮扶县及具体支持政策，将有限的资金重点用于推进乡村振兴的各级重点帮扶县区。充分发挥财政资金的杠杆作用，通过贴息、补助等方式支持大型种业龙头企业，发挥辐射和带动作用推动种业产业加快发展。

（四）制定保障有力的农业保险新制度

一是创新农业险种，扩大农业生产覆盖率。加快推出更多接地气的农业保险产品，解除农民生产的后顾之忧，提高农业生产的抗风险能力。比如推出目标价格险和收入险，满足我国农民多层次、差异化的投保需求。二是提高保障水平，增强农户风险应对能力。建立和完善农产品期权期货市场，逐步建立“订单农业+保险+期货（权）”操作模式，充分利用金融手段提高政策性农业保险保障水平，进一步增强农民的抗风险能力。三是加强监管，提高资金使用绩效。各级财政部门要切实加强保费补贴资金监管，确保专款专用，严禁骗取、截留、挪用、侵占保费补贴资金等违法违规行为。

（五）支持创建乡村振兴投融资新机制

建立多渠道投融资机制，引导撬动社会各类资本投向农村。一是充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，运用财政贴息和税收优惠政策，坚持“政府引导、市场运作”的原则，实现财政金融联动机制，撬动金融资本和社会资本力量，为乡村振兴提供充足的资金保障。二是鼓励金融机构建立专门的“三农”服务机构。为乡村振兴、农业发展、农民增收提供充足、优质、安全的金融服务，合理增加贷款规模、指导防范金融风险，促进实现乡村振兴。三是在财政撬动金融支持乡村振兴战略的过程中，政府有关部门对促进银农合作的金融产品设计要加强指导，沟通协调运行流程，监督评价运行效果，融资对象、额度、利率等要按照市场和政策执行，确保切实减轻农户信贷成本和融资风险。

（六）巩固拓展脱贫攻坚的财税新政策

调整优化财政支持政策，不断巩固脱贫攻坚成果、推进实施乡村振兴战略。一是对摆脱贫困的县设立过渡期，过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定。二是大力支持脱贫县乡村振兴。为巩固脱贫成果，对已经实现脱贫奔小康的地区中，可以选择一定数量的乡村作为重点继续进行帮扶，从金融、土地、人才、基础设施、公共服务等方面给予集中支持。三是继续大力实施消费帮扶，持续促进脱贫地区产品和服务消费，逐步形成以市场需求为导向、以政府指导为桥梁、以“三农”产业为主体的消费帮扶可持续发展新模式，研究制定企事业单位消费帮扶的资金列支渠道和税收減免政策，以及个人消费扶贫的个人所得税抵扣政策，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供重要的财税政策支撑。

（作者单位：河北省财政厅）

责任编辑：宗宇翔