2021年土地科学研究重点进展评述及2022年展望——土地管理分报告

朱道林，代亚婷，戚 渊，程 建，付书雅

（1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193）

1 引言

在土地基本属性与经济规律约束下，研究土地管理规则构建、实践运行机制及其运行状况对于保护和合理利用土地资源十分重要。2021年国内外学者针对土地管理问题展开大量的研究，并取得一定的进展。本文采用文献研究法，基于中国知网（CNKI）、万方、Elsevier、Springer、ScienceDirect 等全文电子期刊数据库，梳理并比较了2021年国内外土地管理领域研究进展与研究重点，展望2022年土地管理研究方向和重点问题。以“土地管理”（land management）、“土地管理体制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地政策”（land policy）、“土地法律”（land laws）、“土地权利”（land rights）等为关键词进行文献检索，针对文献研究的关键问题和创新性，共筛选获得87篇文献，其中中文文献55篇，主要发表于《中国土地科学》《管理世界》《自然资源学报》等期刊；英文文献32篇，主要发表于Land Use Policy、Journal of Environmental Management、Sustainable Cities and Society等期刊。遴选文献分布情况详见表1。

表1 2021年土地管理领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Domestic and international literature on land management in 2021

2 2021年国内外土地管理领域重点问题研究进展

2.1 国内重点研究进展

2.1.1 土地管理基本理论

（1）国家治理视域下国土空间内涵。国家治理现代化要求单要素土地管理向国土空间综合治理转变，促使国土空间概念内涵进一步扩展为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，即“权域+地域”空间[1]。国土空间的本质是国家主权与主权权利要素分异在空间投射的结果，具有规制整合其他各类空间的通约性，有利于空间治理重心从生产空间向“三生”空间转变[2]。类似的，有学者提出国土空间兼具领地空间与关系空间的双重属性，其中关系空间具有消除层级分割与多主体协商治理的特征，有利于优化国土空间治理[3]。基于对国土空间及其治理的认识，有学者提出应树立协同治理理念，协调各主体之间的“责—权—利”关系结构，建立多元共建共治共享的国土空间治理体系，在空间资源分配过程中起到约束、限制、引导和激励的作用[4]。

（2）中国共产党百年土地制度史。恰逢建党百年，党领导的土地制度变迁历程、逻辑与经验总结备受关注。这些研究多角度系统总结了百年土地制度变迁规律。总体而言，中国共产党领导的土地制度变革始终坚持以人民为中心，经历了“以革命为主线”、“以公平为目标”、“以效率为优先”以及“以全面深化改革为战略”的变迁过程[5-6]。土地产权制度变迁体现了“价值决定利益，利益需要产权”的逻辑主线，始终坚持在土地公有制的前提下，以人民利益为中心，不断优化土地资源配置效率[7-9]；建党百年的土地要素配置经验表明，中国特色社会主义市场经济体系的构建内含了在市场经济中应更好地发挥政府的引导、规制和监督作用，发挥市场机制的同时有为政府必不可少[10]；百年来，中国共产党围绕土地增值收益分配循序渐进推进改革，土地增值收益全民共享的改革框架应兼顾效率与公平，既要按照增值形成机理及理论归属进行初次分配，也要以二次分配保障代内与代际公平[11]。在中国共产党的百年征程中，土地制度与政策不断地变革发展，土地利用实践也不断向前迈进，为实现第二个百年奋斗目标，促进高质量发展和全体人民共同富裕的经济社会发展目标提供了宝贵的经验与思路。

2.1.2 土地管理政策与制度

（1）自然资源资产产权制度改革。健全自然资源资产产权体系是自然资源管理体制改革的核心内容。通过构建自然资源资产所有权与使用权分离与行政分级委托行使的“双分”管理体制，实现自然资源资产的“统一所有，分级管理”。在权能分解方面，明确自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，不断创新和解构自然资源资产产权权能，构建全民所有自然资源资产所有权、代理权、使用权“三权分置”的产权体系[12-14]。进一步，在代理分级设计方面，对于全民自然资源资产需要明确中央、省和地方政府的权限与职责，且要明晰全民自然资源所有权与集体自然资源所有权二者之间的权属边界，对于集体自然资源资产则要进一步落实集体经济组织特别法人资格，完善和强化各类用益物权。随着市场交易制度和有偿使用制度的不断推进，自然资源资产产权制度改革应当汇聚“有为政府”与“有效市场”合力，推动中央权力下放与央地关系转型，形成社会参与的多元治理格局[15]。

（2）土地要素市场化改革。持续深化土地要素市场化改革仍是新时代土地制度变革的主线，在建设用地市场化配置方面，地方实践推动了有关产权基础、流转路径与收益分配的进一步理论探讨[16]。在“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”的治理结构下，土地要素市场化进程不断完善，地方实践上涌现了“弹性年期”“先租后让”“标准地”等建设用地一级市场供应的创新，以及“城市更新”“减量化”“存量再开发”等二级市场的创新[17]。不合理的土地开发会造成资源和资本的占用与浪费，深化土地要素市场化改革需要注意发挥好土地的生产要素功能，遵循“土地价格决定于土地产出品价格”的基本规律[18]。同时发挥有为政府的作用，把握分权与集权之间的度，降低央地之间委托代理关系的信息成本和制度成本，探索土地经济新模式以完善城乡土地利益重新分配[19-21]。

（3）土地发展权配置。在空间规划体系重构的背景下，控制性详细规划实施为产权要素流动设置了阻碍，土地发展权配置亟待改革。在国土空间规划体系下，土地发展权改革需要构建以公共利益最大化为核心的“规模指标+空间分区+属性管控”初始配置框架体系，并且在市场二次配置方面搭建“存量提效指标”与“新增流转指标”双轨制交易平台[22-23]。随着部分地区率先开展规划指标交易实践，土地发展权配置逐渐被纳入城乡建设用地增减挂钩、增值收益分配、价值评估与交易体系构建等研究中[22]。有学者提出，地方层面的土地发展权改革，需要依托主体功能区划完善跨县域增减挂钩发展权转移机制，并且结合国土空间规划三条控制线重构城乡土地发展权格局，推动城乡统筹发展[24]。未来土地发展权配置改革重点应注重刚性与弹性并济，政府与市场互动，公平与效率平衡。

2.1.3 土地管理法律

（1）集体经营性建设用地使用权。2019年《土地管理法》仍未从立法上解决集体建设用地使用权权能缺失的问题，法学界展开了广泛讨论[25]。主流观点主张政府需要转变管制理念，通过制定行政法规对权利规范内容予以补充和细化，在体系上形成法律—行政法规的二层次制度结构，进一步拓展集体建设用地使用权的权利规范空间[26]。然而，为根本解决集体建设用地使用权受到过度抑制问题，有学者主张需要专门的法制变革，包括承认城市土地可以属于集体所有、建立民主的“两规”制定机制以及城镇集体经济组织成员有序退出机制[27]。进一步需要提供农民权益受损的救济途径，从法律上突破农民权益的救济瓶颈，填补现有法律保障性条款的不足[28]。

（2）农地经营权性质。《农村土地承包法》修订与土地经营权进入《民法典》并未终结土地经营权性质的争议，土地经营权“物权说”“债权说”和“二元论”依然是农村土地“三权分置”立法表达研究的核心议题[29]。“物权说”主要基于经济理由，从土地经营权人财产稳定、融资担保与长期投资等角度，认为土地经营权物权化是实现“三权分置”的内在要求[30-31]。“债权说”主要基于土地经营权的派生逻辑、“一物一权”的物权法原理以及“物权说”无法合理解释已经大量存在的债权性租赁流转等方面，认为将土地经营权定性为债权在解释论上最为顺畅[32]。基于现实存在的法律瓶颈，可制定相应的行政法规、地方性法规和部门规章，对民法典和农村土地承包法建立的土地经营权进行细化，以落实“土地承包关系稳定并长久不变”的制度[30]。

（3）宅基地资格权内涵。准确界定宅基地资格权的内涵，对于深入理解和科学构建宅基地“三权分置”制度至关重要，但学术界和实务界至今未达成共识[33]。由于对宅基地使用权与资格权关系认识的不一致，宅基地资格权的内涵可归纳为“取得资格”“剩余权”“最先受让权＋优先受让权”“取得资格兼剩余权利”“取得资格＋实体财产权利”这5类观点[34-35]。可以看出，宅基地资格权的法律内涵逐渐注入了财产权利与身份权利两方面的属性，能够充分体现宅基地实现财产权能与维护农村地区住房保障的双重任务[36]。随着新一轮农村宅基地制度改革试点工作的启动实施，学者建议应当统一宅基地资格权内涵，建立宅基地资格权退出、保留与继承制度，以兼顾农户宅基地权益的保障和土地利用效率的提升[37]。

2.1.4 土地管理实践

（1）耕地保护治理转型。近年来，耕地“非农化”、“非粮化”、“细碎化”以及土壤污染形势日趋严峻，亟需构建耕地保护长效机制[38-42]。政府、市场和社会发挥作用的程度和方式及其相互嵌入性关系决定着耕地保护治理模式和方式的多样性及其后果，耕地的多功能性要求新时期耕地保护治理从传统的单一管制转向供给、管制、赋能等多手段融合的治理[43]。在耕地刚性管制与弹性调控框架下，对现状耕地实施分区分级管控，并正确引导和监管市场机制，以实现耕地生产能力流量有序释放，同时实施耕地保护党政同责、健全耕地生态健康网络监测体系以实现耕地“三位一体”保护[44-47]。此外，应将耕地保护的立法层级由行政法规提升为专项法律，通过科学划定最低底线标准、健全行政和刑事法律责任、明确权利各方的权利和义务等，推进永久基本农田与黑土地保护的立法[48]。

（2）存量低效用地再开发。伴随城市发展进入到存量时代，低效用地的再开发愈发重要。在国土空间规划体系下，存量低效用地调整的着眼点在于空间权属重构与资源价值提升[49]。因此，存量低效用地更新机制关键在于通过调整规划建设指标及土地管理办法来产生增量收益，实现空间权属的再分配与资源价值的再提升[50]。此外，应在“法定管理+空间引导”的宏观规划管理中推动存量空间调整，而在实施层面应形成“分层编审、动态管控”刚弹结合的管理机制，重视存量调整中的政策机制支撑与保障，以协同的思路盘活用地效率、推进城乡空间高质量发展[49,51-52]。

（3）自然资源资产离任审计。领导干部自然资源资产离任审计结合了环境审计与经济责任审计，是对政府审计的新拓展。囿于目前已有的各式自然资源统计表无法提供领导干部离任审计所需的信息，有学者提出建立自然资源统计报表体系与会计报表体系有机衔接的离任审计评价指标体系[53]。从试点实施情况来看，作为对地方政府受托责任进行监督审核的一种纵向监督机制，自然资源离任审计制度将土地资源生态环境保护纳入党政领导考核体系，能有效遏制地方政府通过土地财政和土地融资进行地方竞争而造成的土地资源低效率开发和浪费行为[54]。此外，实施领导干部自然资源资产离任审计可以显著提高地方的环境信息披露水平，促进企业履行环境责任与绿色转型[55]。

2.2 国外重点问题研究进展

2.2.1 正式制度与非正式制度的冲突

2021年国外研究侧重于对第三世界国家土地制度改革基本经验的归纳与探索。尽管各国在历史、社会和政治等方面存在差异，但通过比较揭示了一幅土地制度改革惊人的趋同图景。为促进公平的土地获取、权属安全和有效的土地利用[56]，众多国家都经历了征收和土地再分配的连续阶段[57]。然而，国家设计的土地改革与地方实践行为仍存在差距，特别是当这些改革与传统土地产权制度相互影响时[58]，常常会引发土地冲突，给农业生产造成消极影响[59]。面对正式制度与非正式制度相互冲突这一焦点问题，AKOLGOAZUPOGO主张通过设立实践社区委员会，将利益相关群体牢固地联系在一起，继续让传统领导人（部落首领）在土地问题上扮演需要扮演的重要角色，以平衡新旧关系，在农村社区产生一个更公平的结构[60]。

2.2.2 土地市场与政府的协同

2021年国外研究聚焦政府与市场的均衡发展。土地要素市场化配置下，生产要素结构得到优化，同时也进一步丰富了贫困人口的脱贫路径[61]。HOLDEN基于对撒哈拉以南地区的调研发现，在禁止出售土地的地区限制了青年通过购买土地摆脱贫困的潜力，而建立土地租赁市场的地区帮助许多年轻的土地需求者提供了可持续的以土地为基础的生计方式[62]。然而，欧洲农田价格的持续飙升反映了政府需要加强农地市场监管的必要性[63]。但由于地方政府控制了土地的分配和使用权，政治阶层与土地企业家勾结非法挪用土地收益，土地投机行为十分猖獗[64-65]。政府公权私用这一行为打破了市场中原有的平衡，使得城市建设成本较高且效率低下。未来为避免土地市场成为政府阶层的敛财工具，提高土地交易的透明度和约束力度刻不容缓[66]。

2.2.3 土地权利平等

2021年国外关于土地权利平等内涵的研究颇丰，对性别平等的呼吁逐渐扩展到所有主体平等。随着各国为提高土地生产力而努力争取土地权能[67-68]，土地权利平等已成为土地政策和发展干预的一个关键目标[69]，尤其是已登记的土地所有者和未登记的占用者之间土地权利的平等性对促进经济、社会甚至环境成果的影响更为重要。NARA[70]聚焦于土地所有权与土地使用权，研究发现，相比于男性定居者，男性土地所有者拥有最强的土地权利和最高的土地使用权安全性；而所有妇女，无论她们是地主还是移民群体，其土地权利和权属保障都最为薄弱。未来为有效地促进土地权利平等，应推动利益相关者积极参与公共政策设计，探索弱化土地所有权、强调使用权的制度改革。

2.2.4 土地政策目标管理

2021年国外侧重土地政策社会经济目标与生态可持续目标的平衡研究。KUMAR[71]从农户满意度与幸福度视角探究了欧洲城市综合体发展计划的实施效应，研究发现欧洲政府这一举措实现了农户增收与经济提效的双赢目标，为其他发展中国家提供了经验支撑。但是，也有学者指出政府作为土地政策的制定者，不应局限于政治晋升、经济增长等短期目标[72]，更要注重社会经济发展与能源安全、气候缓解等协调共生的可持续发展目标[73]。当前为解决不可持续的土地转型问题而采取的政策措施微乎其微，各国在这方面的成功有待检验[74]。CARAUTA[75]基于对生物经济模拟和生命周期评估，研究发现由于农业激励政策不足，巴西联邦政府采取的一系列与气候相关的土地利用政策，虽然在打击非法砍伐方面取得了部分成功，但就农业方面的净碳平衡而言，远未达到政策制定的预期目标。

2.2.5 农田保护研究

2021年国外研究侧重土地竞争中的农田保护。早期在欧洲快速城市化进程中，农田面积的大量减少反映出农田在与城市土地竞争中的绝对劣势地位[76]。然而，如今在能源燃料需求不断增长与生态保护意识提高的背景下[77]，土地所有者更愿意在农田种植能源作物，并且农场管理者愿意采用多年生生物能源作物，农田在土地竞争中的相对弱势地位进一步凸显[78-79]。此外，更有研究证明减少农田和增加森林边缘密度可以改善河流水质[80]，为农田面积的减少进一步提供了合理性。为实现粮食安全与生物经济的协调发展，面对农田在土地竞争中劣势地位的这一现象，目前也有部分学者提倡通过利用边际土地来减缓生物能源和粮食生产之间的土地利用竞争；而欧盟也修订可再生能源指令，鼓励使用边际土地生产生物燃料[81]。

2.2.6 土地信息化管理

为推动土地立体化管理，2021年国外研究聚焦土地管理中的信息技术应用。发达城市基础设施的急剧增加与多层建筑的大量增长挑战了二维土地管理系统处理空间复杂情况的效率[82]，现有的信息获取、表达和评价等方法需要向立体化全面升级[83-84]。为提高信息获取效率，MORALES[85]认为不妨采用革命性的方法，倡议让土地产权人在土地专业人员的监督和指导下自行收集数据。在信息表达方面，ATAZADEH[86]为给多层物业的权利、限制和责任（RRR）提供一个完整的三维视图，主张通过土地管理领域模型实现建筑中的三维数字地籍系统。为进一步推动土地立体化能够与现实世界有机融合，TAN[87]提出了一种称为适合用途的能力评估框架（FCAF），用于衡量符合适合用途方法的土地管理系统的能力，从而为制定必要的行政干预措施提供了基础。

3 国内外重点研究问题对比及重点评述

3.1 国内外研究重点问题比较

2021年国内学者从理论到实践不同层次对土地管理问题进行了探讨，重视从中国特殊的产权制度出发研究新情况、新问题，提出了一些有价值的理论观点；国外土地管理研究则基于实践需求，侧重对现有土地政策制度的评估，探索土地管理效率的提升路径。尽管各国制度环境、社会经济发展阶段及资源禀赋不同，但是土地制度改革基本经验的归纳与探索、土地要素市场化配置以及耕地保护等均受到了国内外重点关注（表2）。

表2 国内外土地管理领域研究侧重点比较Tab.2 The comparison of the research focuses on land management in China and overseas

3.2 2021年重点进展评述

结合新时期发展需要，2021年土地管理领域研究紧扣理论问题和实践需求，基本覆盖了土地管理学研究的各个方面，取得以下进展：（1）国家治理视域下“权域+地域”空间的国土空间内涵的提出，为推进各级各类国土空间规划编制提供了统筹协调“三生空间”及其他各类层级空间关系的路径；（2）党领导的土地制度变迁历程、逻辑与经验总结得到广泛探讨，系统总结了百年土地制度变迁规律，为实现第二个一百年奋斗目标，促进高质量发展和全体人民共同富裕提供了宝贵的经验与思路；（3）构建了自然资源资产所有权与使用权的分离与行政分级委托行使的“双分”管理体制，有助于推动中央权力下放和央地关系转型，形成社会参与的多元治理格局；（4）从增强行政法规的制定与完善现有法律条例方面讨论了解决集体建设用地使用权权能缺失的办法，为拓展集体建设用地使用权的权利规范空间，突破农民权益的救济瓶颈提供了理论支撑；（5）围绕宅基地资格权内涵的探讨，形成了代表性的观点，对于深入理解和科学构建宅基地“三权分置”制度具有重要意义；（6）耕地保护治理从传统的单一管制转向供给、管制、赋能等多政策融合的治理，耕地保护制度框架逐渐多维化、系统化，为解决耕地“非农化”“非粮化”及土壤污染等问题构建了长效保护机制；（7）通过“法定管理+空间引导”的手段推动存量空间调整，形成“分层编审、动态管控”的刚弹结合管理机制，以协同的思路盘活用地效率，可推进城乡空间高质量发展；（8）结合试点实施情况，构建了领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，有助于遏制地方政府土地资源低效率开发和浪费行为，可以显著提高地方的环境信息披露水平；（9）国外研究从实践问题出发，聚焦土地制度、土地市场乃至土地信息技术在土地管理实践中的问题与冲突，为提高土地管理效率提供科学支撑。

2021年土地管理领域研究既有基于土地管理实践的知识体系归纳，也有从理论层面凝练总结。进一步研究可以从以下方面加强：（1）在推进国土空间治理的背景下土地管理的基础概念有了进一步的研究，但基于中国土地管理实践经验与发展需求的基本理论创新需加强；（2）土地管理体制改革从央地关系、政府与市场之间的关系以及各资源类型之间的关系等多重角度进行了一定程度的探讨，但针对统筹多对关系形成一个较为完善的土地管理体制框架的研究还比较缺乏；（3）土地管理制度研究缺乏科学问题与内在规律凝练，能切实解决土地管理问题的新理念、新思路和新观点尚待丰富；（4）在相关法律制度不断修订完善的背景下，土地法学研究侧重土地立法论，土地解释论的研究还有待强化。总体来看，当前研究从理论上对土地管理活动运行本质规律的系统归纳仍显不足，实践中土地管理目标取向与土地管理运行规则的背离阻碍了可持续发展的目标。未来土地管理研究应立足土地公共属性保障，遵循土地价值规律，强化土地管理基本理论探索。

4 土地管理领域研究展望

4.1 重点研究问题展望

2022年我国将开启第二个百年奋斗目标新征程。世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。土地资源的多功能属性日益突出，土地资源安全问题严峻，亟需土地管理理论与方法创新，以科学利用与保护土地资源。为加快构建新发展格局，推动高质量发展，国家从战略层面作出重大部署，要求推动经营性土地要素市场化配置，正确发挥土地生产要素功能，加强土地节约集约利用，促进国土空间绿色发展，持续推进高标准农田建设与保障粮食安全。基于以上国家需求，未来土地管理研究应关注以下问题：

（1）土地要素市场化改革与法制建设。为推动新型城镇化与区域协调发展，实现乡村振兴、共同富裕的目标，重点关注农村承包地流转经营制度完善与产权界定，集体经营性建设用地权能完善，宅基地资格权与继承权的法律解释等方面的研究；建立健全城乡统一建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革，盘活存量建设用地；探索土地征收制度完善与增值收益再分配机制，推进国土空间规划体系重构背景下的土地发展权配置等研究。

（2）自然资源资产产权制度与治理体系。为促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，实现资源开发利用与生态保护相结合的目标，重点关注自然资源资产的产权体系构建与权能解构、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制以及集体所有自然资源资产权益落实等研究；探究自然资源资产损害赔偿机制与损害请求权实现机制，以及生态产品价值实现机制与生态补偿机制；进一步研究自然资源资产核算方法与应用、自然资源资产基础理论以及治理体系构建等。

（3）国土空间用途管制与城乡空间高质量发展。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，重点关注国土空间基本理论与空间治理范式、面向双碳目标与生态保护修复的国土空间用途管控研究；探讨土地发展权转移机制与空间开发权益关系、国土空间开发保护动态监测和精准评估方法。

（4）耕地保护立法与保障措施。为加强耕地“三位一体”保护，保障国家粮食安全，重点关注多政策组合与多元主体参与的耕地保护治理体系、耕地“三位一体”保护补偿机制与耕地健康监测体系方面的研究；探讨耕地保护利用法律体系与耕地保护专项立法、耕地非粮化与撂荒的调控机制以及耕地空间数字化信息化的监督管理体系。

4.2 《中国土地科学》重点关注方向

结合国家经济社会发展需求，遵循土地管理学科发展规律，2022年《中国土地科学》将重点关注：（1）土地管理学科建设与基础理论研究；（2）重大公共危机事件等不确定因素冲击下，土地治理长效机制的理论研究；（3）面向有效市场与有为政府、兼顾公平与效率的土地要素市场化改革；（4）土地管理专项立法与土地法解释论研究；（5）自然资源资产产权制度改革和治理体系构建；（6）面向双碳目标与生态保护修复的国土空间规划与用途管控；（7）立足于区域协调发展与新型城镇化的城乡空间高质量发展；（8）面向提高农业质量效益与保障粮食安全的耕地资源长效保护；（9）创新驱动发展背景下，土地信息管理新理论与技术体系建设等。