土地征收成片开发的制度架构与风险控制

华子岩

（东南大学法学院，江苏 南京 211189）

1 问题的提出

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和存在的本源，土地制度则是国家的基础性制度。新《土地管理法》作为我国土地管理领域的基本法律规范，在第45条明确了土地征收的基本情形。其中，第5款确立了土地征收成片开发制度。但是，成片开发中的非公共利益成分与第45条前4款规定的土地征收明显不同，这使得成片开发自确立之初便成为各界争论的焦点。

爬梳既有研究发现，学界关于“是否应在立法中确立土地征收成片开发”的论争可谓泾渭分明：一派旗帜鲜明地对成片开发持否定态度，表示成片开发是土地征收的伪命题，二者不可混为一谈[1]，成片开发中的商业利益属性决定了其不应划归土地征收范畴[2]；另一派则试图为成片开发正名，譬如有学者就尝试从合宪性角度对成片开发予以证成[3]，也有学者指出成片开发的实质合理性[4]，认为成片开发是提供公共产品的可尝试路径[5]。当然，还有学者另辟蹊径，态度委婉地指出成片开发在完成历史任务后应退出舞台，进而表达对成片开发制度的担忧[6]。然而，伴随立法者力排众议，将土地征收成片开发写入新《土地管理法》，关于是否建立土地征收成片开发的争论也尘埃落定。但是，新制度的确立并不意味着一劳永逸，如何适用和规范成片开发征收的问题接踵而至，某种程度上讲，这反而是更棘手的问题。

不可否认，自然资源部发布的《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》）以及各省市随即颁布的《土地征收成片开发标准实施细则》（以下简称《实施细则》）一定程度上缓解了成片开发的适用和规范难题。但是仔细研究不难发现，《标准》对一些重大问题仍存在分歧且某些条款的合理性有待进一步雕琢，而各省市颁布的《实施细则》也多是对《标准》内容的重复规定，具体操作性和规范效果有限①譬如，《标准》第3条规定土地征收成片开发方案中公益性用地比例不低于40%就引发学界热议。随后，安徽、广东、湖南、天津也效仿《标准》在各自《实施细则》中规定公益性用地比例不低于40%。。

而且，土地征收成片开发作为新晋制度，目前学界的研究偏少，而这些研究多专注在土地利用、土地规划等土地学领域，在法学领域，尤其是法律控制层面的研究明显不足，仍有很大的挖掘空间。是故，有必要从法学角度对土地征收成片开发的风险控制进行研究。基于此，本文以土地征收成片开发的风险控制为主线，在对成片开发进行规范解构的基础上，厘清成片开发的应然逻辑以及潜在的风险，进而展开成片开发的风险控制研究。

2 土地征收成片开发的制度架构及风险

成片开发是一个时代性概念，最初作为与单幅开发、宗地开发并列的经济学概念被移植到土地学中。20世纪90年代，成片开发概念被引入到法学领域①1990年国务院制定的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》中就涉及土地成片开发，并作了概括性的定义。，但现在的时境早已不同往日，其意涵也已发生改变。因此，有必要对土地成片开发的制度架构进行梳理。

2.1 土地征收成片开发的规范意涵

“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。”[7]可从三个方面对成片开发的基本意涵进行剖析。

从区位范围上看，成片开发的区位锁定在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。也就是说，城镇开发边界内的城市建成区、新城新区等规划完全的城市化地区将成为成片开发的主要对象，而城市开发边界外的非城镇规划地区，则无法通过成片开发实现征收。

从属性特征上看，成片开发作为土地征收的一种形式，应满足土地征收的基本要求。具言之，一方面，成片开发应具备公共利益属性。新《土地管理法》第45条以“有限列举+兜底条款”的立法方式框定了土地征收的基本情形，“为了公共利益的需要”作为土地征收的准入前提，理应成为成片开发的必要条件。另一方面，“确需”作为实施土地征收的另一必要条件，意味着成片开发亦应当遵循。也就是说，如果公益目的不通过成片开发，而可以通过集体经营性建设用地入市等其他方式实现，那么就不应当实施成片开发行为。因此，诸如土地储备、城市新区开发建设、新型农村社区建设等是否能够通过成片开发予以实现还需进一步考量②以城市新区开发建设能否适用成片开发为例，学界目前并未形成统一观点。有学者明确指出，城市新区开发建设不应纳入成片开发范畴[3]。有学者认为，应将成片开发作为一个整体，从综合性土地利用的角度考察成片开发的综合效益，以此决定城市新区开发建设能否适用成片开发方式征收土地[8]。还有学者明确主张城市新区开发建设（新区规模化开发）可以适用成片开发方式征收土地[9]。笔者认为，城市新区开发建设作为城市经济发展的重要表现，对保障地方经济发展有重要意义。但是，实践中，城市新区建设数量过多、规模过大，应慎重考虑是否将城市新区开发建设纳入成片开发范畴。。

从主体对象上看，成片开发的实施主体是县级以上地方人民政府，对象则限于对集体土地的征收。新《土地管理法》明确赋予了县级以上地方人民政府组织实施成片开发的权力，同时，《标准》也指出县级以上地方人民政府应当按照新《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案。因此，县级以上人民政府是成片开发的有权主体。对象层面，尽管建设用地成片开发概念首次出现在国有土地开发领域③《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第2条规定：“本办法所称成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业。”这是第一次出现“建设用地成片开发”这个概念。，但是，从新《土地管理法》和《标准》划定的土地成片开发的区位范围来看，成片开发是指国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，因此成片开发是对集体土地的征收。

2.2 土地征收成片开发的应然逻辑

不惟上述，成片开发作为土地征收的类型之一，应符合土地征收的一般特征。但是，与新《土地管理法》第45条前4款列举的土地征收情形不同的是，成片开发在符合公共利益目的的同时，还有非公共利益的考量，其并非是一个“全整的公共利益范畴”[1]。可以说，成片开发制度的肯綮就在于其中的公共利益问题。除此之外，成片开发制度也是政策因素、时代因素以及现实需求等因素综合作用的结果。

其一，成片开发是政策权衡演化的结果。表面看来，成片开发似乎与国家“缩小征地范围”的总体导向相违背，并已有学者对此提出质疑[10]。但是，从总体发展轨迹看，我国土地征收范围历经了从“‘国家建设’到‘分批次建设’再到‘成片开发’”这一逐步缩小的过程[11]，可以说，成片开发恰恰是时代背景下国家权衡各方利益后实践“缩小征地范围”导向的真切体现。况且，现阶段我国完全实行集体经营性建设用地入市的社会基础仍显薄弱，成片开发扮演着向集体经营性建设用地入市过渡的缓冲角色。

其二，成片开发是因应时代发展的产物。目前，我国仍处于城镇化快速发展期，这一现实情境要求收缩土地征收范围的步伐不宜过快，成片开发可以有效呼应我国城镇化发展要求，“通过完善工业区的配套设施和交通条件，促进工业区、居住区、商业区、休闲娱乐区等相关功能区块之间的有机融合”[12]，实现效益最大化。另外，成片开发也是城市经济发展的助推器。事实上，土地的功能早已从实效功用向政策功用倾斜，土地已不单纯是农民农耕牧渔的承载对象，而成为地方政府调控经济、开拓财政收入的政策工具。实践中，地方政府“成片开发、筑巢引凤”的招商引资策略，成为拉动地方经济增长的有力推手。而且，成片开发相较一般土地征收规模更大，牵涉范围和辐射区域更广，项目的集中开发会形成新的经济圈，其“溢出效应”可以带动各产业全面发展。

其三，成片开发承载了土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求和实现集中、集聚、集约利用土地目标的现实任务。与单幅开发、宗地开发等相比，成片开发更具系统性和全局性，地方政府可以从全局考量土地利用，“实现集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片”。[13]此外，成片开发能够明确目标导向，即依据总体规划，明确城镇建设用地中的用地需求。而后衍生出促进经济增长、提高公共服务供给质量等辐射效果。可以说，于成片开发而言，满足城镇建设用地范围内的用地需要与实现公共利益是成片开发的共同目标。

2.3 土地征收成片开发的异化风险

成片开发在满足公共需求，提供公共产品，带动经济发展的同时，其潜在的风险也已显露端倪。

一方面，现行制度设计对成片开发的控制力有待加强。新《土地管理法》在确立成片开发制度的同时，意图从空间限制、规划限制和程序限制三个维度实现对成片开发的把控[14]。其中，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划是三重限制的规范依据。可以说，尽管县级以上人民政府既是成片开发的有权主体，又是三个规划文件的制定主体，但是通过以上三个规划文件的多重限制在保证成片开发的合法性方面并无问题。然而，其对成片开发的合理性控制却不尽人意。以土地利用总体规划制定为例，虽然土地利用总体规划的制定实行分级审批制，但是其终究是上下级政府之间的审批，并未跳脱政府内部审批的藩篱①按照不同的标准，法律监督可分为国家监督和社会监督、纵向监督和横向监督、内部监督和外部监督、事前监督和事后监督以及国家性的监督和非国家性的监督等类别。分级审批制属于一种纵向的内部监督。。即使制定程序中包含公众参与以及公开征求意见的流程，但是收效甚微。

此外，土地利用总体规划还会因应现实情况予以修改，尽管各地多已颁布加强土地利用总体规划实施管理的规范性文件②譬如，江苏省2018年颁布的《江苏省国土资源厅关于进一步加强土地利用总体规划实施管理的通知》，其中第三部分规定了规范土地利用总体规划调整和修改管理的内容。，并且规定修改土地利用总体规划须经原批准机关批准，但是这都是对土地利用总体规划修改的强制性控制，成片开发在满足属于重大建设项目建设等法定情形后便可予以修改，也就是说，这对成片开发的合理性控制作用不大。有研究表明，土地利用总体规划的修改频次与地区经济发展水平呈正相关，经济越发达的地区，规划修改的间隔越短，而土地成片开发往往也发生在经济发达或者是经济发展潜力较高的地区[15]，这是土地利用总体规划因应现实需求进行修缮的体现，同时也暴露出土地利用总体规划对成片开发合理性约束不足的缺陷。

另一方面，成片开发中的非公共利益成分存在使成片开发功能异化的风险。首先，尽管《标准》对成片开发中公益性用地的比例作出明确要求，但是单纯的比例要求并不能解决公共利益界定这一前置性问题。申言之，现阶段成片开发公共利益的界定标准并不明晰，虽然我国早已度过“所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免”[16]的阶段，但是由于缺乏明确的公共利益认定机制，凭增了公共利益认定的不确定性③实践中，我国土地征收并无专门的公共利益认定程序。有法院明确指出：“我国的征收法实质上并不存在征收决定做出之前的公共利益调查与审查程序。”参见北京市第三中级人民法院民二庭课题组关于《乡村振兴战略中土地开发的法治化治理研究》的成果。https://bj3zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/03/id/4861712.shtml。，甚至“有将规划直接等同于作为征收限制的公共利益，架空征地之公共利益限制的危险”[14]。其次，成片开发夹杂的非公共利益（商业利益）存在降低公共产品供给质量的潜在风险。其实，成片开发实质上就是力争在缩小征地范围和保障地方经济发展中找到平衡点，同时达成提供公共产品之公益目的[8]。但是，商业利益成分难免会使开发商在成片开发过程中考虑经济利润，而忽视满足公共利益之需要，甚至有学者径直将开发商之外的其他公众受益归结为反射利益，足以见得非公共利益对成片开发的影响之大[10]。此外，经济建设背景下，经济因素成为左右地方政府抉择的关键因素，发展经济建设成为地方政府最关切的问题，在符合公共利益最低限度标准的情况下地方政府往往倾向于选择更有利于地方经济发展的开发方案。这虽然对实现成片开发的本初公共利益目标影响不大，但却滋生出公共产品的供给质量降低的风险。

3 土地征收成片开发的风险控制要素

“制度的设计原则要求法律关注权力的授予与制约相互关联的关系，只有授权而没有控权的制度不是优良的制度。”[17]虽然新《土地管理法》确立了土地征收成片开发制度，但是其配套的适用规范机制还未成型。因此，有必要从成片开发的法律要素着手，对其进行风险控制分析。

3.1 内容控制：成片开发的公共利益目的及限度

成片开发的内容控制有两方面的指涉：一是在目的要素上，要求成片开发的初衷和实质均指向公共利益；二是在限度要素上，要求成片开发牵涉的非公共利益不宜过多，应明确成片开发非公益用地的附属角色。无论是目的要素还是限度要素，二者均以公共利益的认定为前提。因此，应在明确公共利益认定机制的基础上，展开两个指涉的讨论。

在公共利益认定上，应形成公共利益的动态认定机制。新《土地管理法》通过对土地征收类型有限列举的方式首次对“公共利益的类型”予以规定，但是，其并未回应成片开发中公共利益如何认定的问题。公共利益的动态认定机制是指根据不同地区发展状况的差异，考量成片开发中土地资源配置、公共产品提供、经济建设需要等多方面因素综合认定是否符合公共利益的制度设计。

公共利益的动态认定是由我国土地征收对公共利益界定的发展特征决定的。一方面，我国土地征收中公共利益认定的标准本身呈现出一种动态变化的特征。在不同发展时期，有权机关对公共利益的认定标准不尽相同[18]。譬如，在“以经济建设为中心”的时代，经济发展本身就是公共利益的一部分，符合经济发展就是符合公共利益。现如今，随着征地范围不断紧缩，经济建设因素已与公共利益明确区分开来。另一方面，成片开发语境下，不同地区对公共利益的认定标准应当有所区分。实践中，在东部沿海或经济特区城市，因城市建设以及经济发展需要，在是否符合公共利益的认定上与其他地区存在差异①譬如，深圳土地征收过程中公共利益标准认定的严格程度与其他地区差异明显。实践中，深圳以“城市更新计划”名义实现土地征收目的，其与土地整备、公共住房建设以及农村城市化历史遗留违法建筑等内容都有结合，本质上完成了成片开发应负担的任务。为此，深圳还出台了《深圳经济特区城市更新条例》等法规范文件。组织机构方面，深圳专门成立了城市更新和土地整备局专门负责城市更新计划的具体实践。而在公共利益的认定标准上，深圳“城市更新计划”中公共利益的认定标准相较其他地区更为宽松。。

从主体上看，应先由县市级人民政府（成片开发申请主体）对是否符合公共利益进行初步判断，再由征地审批机关作出是否符合公共利益的最终认定。县级人民政府既是征收申请主体，又是获批之后项目开发实施的主体，与具体项目用地关系最为密切。在启动征地工作之前，由市县政府对用地项目是否符合公共利益进行审查把关，有利于保证成片开发项目的公益属性。但是，由于县市级人民政府“既是裁判员又是运动员”的双重属性，仅由县市级人民政府单独认定是否符合公共利益明显不妥。因此，应由县级人民政府在提出征收申请时，对是否符合公共利益征收目的进行专门论证和说明，再由省级政府和国务院作为征地审批机关，根据用地报批材料对土地征收是否符合公共利益进行最终把关的做法实为妥帖。

从认定标准上看，应综合考虑政策、地理、法律规范以及经济发展水平等多方面因素，采用动态化、场景化标准认定公共利益。以城中村改造为例，传统城中村改造暴露出开发零散化、碎片化，土地利用率低等弊端。此时，成片开发的公共利益目的重要体现在于其对城中村的集中改造上。具言之，成片开发既有利于土地集约化利用，提高土地利用效率，又能为农民规模化提供公共产品，同时，统一的补偿标准也避免了因补偿标准不统一造成社会秩序不稳定的隐患，这些都成为判断成片开发项目是否符合公共利益的考量因素。

接下来，优化认定主体和加强认定监管成为公共利益动态认定机制的关键配套措施。目前，我国采用的是公共利益“政府认定模式”②在公共利益的认定上，有“人大认定模式”“政府认定模式”“司法机关认定模式”以及“第三方主体认定模式”等模式，我国新《土地管理法》规定的认定方式可归属为政府认定模式之列。，即由有审批权的政府机关对公共利益进行认定。但是，政府部门单方做出公共利益认定决定的正当性往往会遭受质疑，因此，应在政府主导下，以专家论证会的形式丰富认定主体的组成，如邀请第三方评估机构进行评估、邀请专业的科研人员出具专家意见书等。在对认定的监管上，应将专家论证会形成的意见作为公共利益认定的重要依据，并将不同意见如实记录在案，如政府部门做出与专家论证会意见相左的认定决定，应向上级机关说明理由并备案。此外，公共利益认定作为成片开发能否进行的核心步骤之一，不仅是成片开发的前提条件，更关乎被征收人的切身利益，也是大数据时代信息公开变革走向的必然要求[19]，因此，应将对成片开发项目是否符合公共利益的认定予以公示是成片开发的必然要求①实践中，不同地区公共利益认定模式存在差别，主要形成了三种模式：一是由征地机关自己认定（一般是县市级人民政府）；二是通过成立公共利益认定领导小组来认定是否符合公共利益；三是通过由征地机关提出“报告”，上级人民政府进行批复的方式进行认定。这三种模式都会形成“是否符合公共利益的认定结果”的文字材料，这成为将认定结果向社会公开的前提。而从域外经验看，日本《土地收用法》已经明确规定认定是否符合公共利益的决定应向社会公开。，并给予被征收人以及其他利益相关人相应的救济渠道。

指涉一：成片开发的实质目的应指向公共利益。达成公共利益目的是成片开发的初衷和实质指向。成片开发具有征地规模大、覆盖面广的特征，往往难以清晰区分公共利益和非公共利益。因此，应明确公共利益目的在成片开发中的优先地位和原初目的。当然，需要说明的是，对公共利益优先地位的强调并非意味着对非公共利益的完全剔除。从域外土地征收的经验来看，只要土地征收的实质指向公共利益，而不必过分在意其中是否掺杂私益属性，便可展开土地征收行为。譬如，日本《土地收用法》便将涉及私益的城市开发纳入到土地征收的范围之内，认为只要整体征收目的是出于公共考量即可，并将其专称为“公共的私用征收”[20]。美国则认为只要征收能为公众带来好处，那么将征收的土地用于商业开发并不必然违宪[21]。另外，20世纪以来，法国土地征收也已涉及城市建设、经济、卫生等多个领域，而“不再局限于公产、公共工程和公务观念”[22]。新加坡《土地征收法》也规定，土地征收可作为住宅、商业或工业用途加以利用②参见新加坡《土地征收法》第5（1）（c）条之规定。新加坡《土地征收法》英文版本源自“新加坡制定法在线”，https://sso.agc.gov.sg/Act/LAA1966#P1II-。。可见，域外国家的土地征收并未严格要求土地征收不能涉及商业利益，只要该征收是出于公共利益目的就是可以接受的。但是，无论如何，就成片开发而言，原初目的和实质目的都指向公共利益是应然要求。

指涉二：成片开发应寻求“满足土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求”与“满足公益性用地占比要求”间的衡平共进。供应公共产品作为成片开发的核心对价，在成片开发整体构架中举足轻重。虽然《标准》已对成片开发中公益性用地的比例作出明确要求，认为在一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不少于40%。但是，实现公益目的作为成片开发的主旋律，40%的公益性用地占比仍显不足。而且，“一般不低于”的表述更是留给地方政府“因地制宜”突破40%公益性用地占比的缺口。因此，笔者建议上级政府在监督开发主体满足公益性用地最低占比的同时，鼓励开发主体主动提升公益性用地比例，提高公共产品供给质量。此外，针对《标准》中“一般不低于”的表述，应以“有限列举”的方式列举公益性用地低于40%的例外情形，防止地方政府肆意突破最低公益性用地比例限制。

当然，鼓励提高成片开发中公益性用地占比并不意味着成片开发一味向公共利益倾斜。一方面，公益性用地占比等表征指标并不能完全代表实质意义上的公共利益，过高的硬性指标与公共福祉的增加不完全成正比，反而会引导开发主体过分关注硬性指标，不利于改善城镇公共服务供给的质量。另一方面，成片开发在满足公共利益需求的同时，也需回应土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求，实现集中、集聚、集约利用土地、提高土地利用效率的目标，达到与满足公共利益需要间的衡平共进。

3.2 过程控制：保障土地征收成片开发公众参与

“程序是法律的心脏。”[23]程序通过非人情化的管理和决定，限制恣意、专断和过度的裁量，从而达到保护公民合法权益、限制公权力机关权力的目的[24]。公众参与又是程序正当的核心环节，因此可以公众参与为切入点，展开对土地成片开发过程控制的讨论。

一方面，成片开发应充分保证公众参与。公众参与是行政正当法律程序的重要组成部分，对补强行政决策的民主正当性、约束行政裁量具有重要作用。虽然成片开发的正当性基于其自身的公益性，而非少数服从多数的民主表决[6]，但是土地征收同时构成对被征地农民权益的侵害，保证公众参与，充分考量公众意见是题中应有之义。具体到新《土地管理法》中，新《土地管理法》第47条第2款规定：“将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”第3款规定：“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。”对此可做两点检讨：第一，第2款仅规定了征收范围等6项应当公告并听取公众意见的情形，但是缺乏相应意见反馈机制的规定。因此，为防止听取意见的程序设置流于形式，应设置针对公众意见的公开和反馈机制，人民政府应将公众所反映的意见以及对象的处置方式向社会公众公开。第二，第3款规定的组织召开听证会的情形，仅限于对征地补偿安置方案不满一种情形，对成片开发其他事项有异议的并不在召开听证会之列，致使召开听证会的范围过于狭窄。因此，笔者建议应以规范性文件的形式扩大应当召开听证会的情形，譬如，在成片开发公共利益的认定等事项上应召开听证会，保证公众参与。

另一方面，保证公众参与并不意味着鼓励无限度的公众参与。从某种程度上讲，公众参与与行政决策的效能之间并非呈正比例关系，过度的公众参与不仅无助于改善决策质量，反而会影响行政决策的效率[25]。尤其是就成片开发而言，其根本目的在于公共利益的实现，与公众的私人利益相比，公共利益处于更优地位。因此，可将公众参与的时机限定在初次决策过程。譬如，在编制成片开发范围规划时，应向社会公众征询意见[26]，而在规划编制完成之后，则不宜单纯因公众的要求再行改动。再如，在召开成片开发项目是否公共利益的听证会时，应保证公众的参与权利，提供多元视角。在做出公共利益认定后，公众可将异议通过指定渠道反馈，但不宜再使之通过听证会的方式参与其中，以免对行政效率形成干扰。

3.3 结果控制：畅通土地征收成片开发救济渠道

无救济则无权利。成片开发中，被征收土地涉及相对人的切身财产权益，但是现有针对成片开发的救济渠道并不通畅。按照救济渠道不同，可将成片开发侵权的救济渠道分为内部救济渠道和外部救济渠道两种，内部救济渠道的主要方式为提出质疑，外部救济渠道则包括行政复议和行政诉讼两种。

基于对成片开发固有特征的考量以及对既有裁判文书的梳理，可将被征收人对成片开发的争议点归纳为三类：对成片开发是否符合公共利益的认定有争议、对土地征收成片开发决定有争议以及对其他侵犯当事人权益的行为有争议。其中，对土地征收成片开发决定的争议包含对土地征收成片开发批复（决定）的争议和对被征收人作出的征收补偿决定的争议两种情形。针对不同争议，在适用救济渠道上应有所区分，具体如图1所示。

图1 土地征收成片开发结果控制流程图Fig.1 Results control flow chart of land expropriation for integrated development

对成片开发是否符合公共利益的认定结果的争议，可通过提出质疑的方式寻求救济。质疑是指被征收人或利益相关人对政府作出的是否符合公共利益的认定有异议的，可以在知道或者应当知道公共利益认定结果之日起七个工作日内，以书面形式向认定机关提出质疑。相关部门应当在收到质疑人的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑人和县市级人民政府①法规范文本中，已有对“质疑”这一救济途径的相关规定。譬如，《政府采购法》第52条便规定了供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。。其实，“是否符合公共利益的认定结果”本质上是一种内部判断机制产生的内部行为，该“认定结果”因公示行为而具有外部性。但是，认定机关依法发布是否符合公共利益认定公告，仅仅是将成片开发项目是否属于公共利益的认定结果，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，此行为并未对被征收人的权利义务产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为。因此，不宜将是否符合公共利益的认定结果纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

对成片开发决定的争议，表现为对土地征收成片开发批复（决定）有争议和对被征收人作出的征收补偿决定有争议两种形式。实践中，同意土地征收成片开发的批复（决定）由省级人民政府作出，由于省级人民政府的征用土地决定属于行政机关作出的最终裁决，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。被征收人对土地征收成片开发批复（决定）有异议的，可以通过行政复议的方式寻求救济。当然，成片开发中征收决定的最终表现形式仍是对被征收人作出的征收补偿决定。以城中村改造为例，虽然整个大的城中村改造项目属于成片开发的范畴，但是涉及到被征收人个人，征收机关仍要向被征收人作出“房屋征收补偿决定书”。那么，房屋征收补偿决定作为对被征收人权利义务产生实质影响的行为，如果被征收人对征收补偿决定存在异议，可以通过行政复议以及行政诉讼的方式寻求救济①《最高人民法院国家发展和改革委员会关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》规定：“严格界定公共利益用地范围，对不符合公共利益需要征收、征用土地的行为，依法不予支持。”。当然，虽然土地征收成片开发批复（决定）不属于行政诉讼的受案范围，但是其作为征收补偿决定的前置行政行为，根据关联行政行为连带审查的规定，关联行政行为重大明显违法的，对于后续的征地房屋补偿决定合法性不予认可②《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”[27]。因此，法院可采取低于对被诉征收补偿行为本身的合法性审查的强度对成片开发征地决定连带审查。

对其他侵犯当事人权益行为的争议，可通过行政复议和行政诉讼的方式实现。根据一个行为是否具有外部性（是否对相对人进行送达），可将其划分为内部行为和外部行为，“其他侵犯当事人权益的行为”亦是如此。在我国行政法领域，“内部行为不可诉”“过程性行为不可诉”的说法一直存在并被多数法院奉为圭臬，这无疑对相对人的权利保障形成制约。对此，应以“是否对行政相对人的权益产生实质影响”为判断标准[28]，如果成片开发中的行为对行政相对人的权益产生了实质影响，行政相对人便可通过诉讼手段寻求救济，如果该行为未对行政相对人的权益造成实质影响，则不应纳入行政诉讼的受案范围之列。

4 结语

虽然新《土地管理法》第45条第5款确立了土地征收成片开发制度，但各界的担忧并未因此消退，成片开发的风险防控问题更是屡遭诘问。就成片开发主体和审批主体的权力制约以及相对人的权利救济等问题而言，成片开发面临的责难日益严峻。本文按照成片开发中法律要素的不同，主张从内容控制、过程控制和结果控制三个维度展开对土地征收成片开发风险的控制。当然，需要说明的是，本文仅基于《土地管理法》《标准》以及《实施细则》等规范文本，在行政法学视角下对土地征收成片开发适用的风险控制问题展开讨论，成片开发作为新晋制度，与集体建设用地入市的关系如何协调、司法审查的限度如何把控等问题，仍需作进一步研究。