国土空间治理内涵及实现路径——基于“要素—结构—功能—价值”视角

朱从谋，王 珂，张 晶，2，干牧野，苑韶峰

（1.浙江大学环境与资源学院，浙江 杭州 310058；2.自然资源部城市国土资源监测与仿真重点实验室，广东 深圳 518000；3.浙江工商大学公共管理学院, 浙江 杭州 310018）

1 引言

过去40年来，中国在快速工业化和城镇化进程中出现了城镇用地“摊大饼”式扩张、农业和生态空间受到挤压、土地功能退化及生态环境污染等一系列问题，给国土空间可持续开发利用带来了严峻挑战和危机[1-2]。为此，2015年中国“十三五”规划提出建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，标志着我国国土空间的顶层设计由管理向治理转型[3]。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划“四梁八柱”基本框架，进一步完善了国土空间治理的政策工具[4]。随着中国“十四五”规划加快推进国家治理体系和治理能力现代化，治理已经成为国家各领域发展的重要理论与现实问题[5]。国土空间是国民进行生产、生活和生态文明建设的空间载体，从治理角度重构国土空间开发保护格局已成为当前和未来发展的重要议题[6]。

治理是全球关注的热点问题，治理的理念由最初的政治学、管理学等领域拓展至地理学、生态学、城乡规划学等领域[7]。目前国际治理研究主要集中在社会—生态系统方面，涉及公共事务管理[8]、气候变化、淡水、森林资源管理等领域[9-10]，探讨治理理念、框架和新兴治理技术等内容。随着全球化和城镇化的快速推进，城市治理、乡村治理和城乡治理研究逐渐增加[11]。国内治理理论研究起步较晚，对城市治理、乡村治理和城乡治理的关注随着国家治理重心的转移而变化[12-13]。“十三五”规划提出构建空间治理体系后，有关空间治理、国土空间治理的研究兴起，主要涉及概念定义[14]、治理体系[15]、规划治理实践等内容[16]，且与城市治理、乡村治理、城乡治理研究相结合，紧密联系乡村振兴、主体功能区建设、高质量发展等国家战略[17-18]。然而，尽管国家对国土空间治理目标做出了顶层设计，但目前对国土空间治理内涵及其实现路径仍缺乏深入探讨。国土空间是一个自然环境与人类社会高度耦合的复杂开放系统[19]，针对复杂系统的治理，若对系统认知不清，仅对全域系统的组成部分进行单独治理，将难以达到全局的既定目标，甚至可能适得其反[20]。因此，本文拟基于系统理论，剖析国土空间治理内涵，同时结合国土空间治理试点地区的经验做法，探讨国土空间治理具体实施路径，以期拓展和深化空间治理研究内容，指导中国国土空间治理实践。

2 国土空间治理内涵与历史演进

2.1 国土空间内涵

国土空间是在国家主权权利管辖下，由自然禀赋、地理环境以及人类社会经济活动等各要素高度耦合形成的具有结构和功能的开放系统，具有物质属性、功能属性、价值属性、权责属性等多重属性[3,21]。在国土空间系统中，国土要素指人类活动影响下的山水林田湖草海等生态系统组分，是国土空间系统存在的基础和载体；国土结构指一定空间内各类土地要素的比例或组合关系，可视为国土空间系统的内在规则，约束着要素的作用机制；国土功能则是国土结构作用的表现，反映国土空间系统提供给人类福利的能力[22]。同时，国土空间及其要素也被视为一种资源参与到人类社会系统中[23]，这种可以满足人类需求的效益关系被称为“价值”，国土空间价值因人的多样化需求而产生差异，一般可划分为经济、社会、文化和生态价值，具有主观性、主体性和相对性[24]。可见，国土空间价值是国土空间系统深入参与人类社会经济活动的表征，也是决定国土空间多元主体利益分配的关键因素，进而引导多元利益主体整合国土要素维持国土空间系统健康运行（图1）。国土要素、结构、功能和价值之间紧密联系、相互作用[25]。随着工业化、城镇化推进，人类活动对国土空间开发利用强度增加，国土空间系统不断与外部环境进行物质流、能量流和信息流的交换，导致国土要素和结构发生改变，国土空间的功能和价值也不断发生演化和变异。

图1 国土空间“要素—结构—功能—价值”逻辑关系Fig.1 The logical relationships among territorial space elements, structure, function and value

2.2 国土空间治理内涵

“治理”指通过调动各种公共和私人的资源与力量以维护社会秩序、增进公众福祉的制度安排[26]。国土空间治理，即对国土空间系统组分进行治理，基于系统理论，结合已有研究定义[15]，本文将其定义为：通过多元主体参与制定空间发展战略布局和实施资源优化配置手段来影响国土空间要素，优化国土空间结构和格局，以促进国土空间功能提升和价值实现的制度安排和行动过程。国土空间治理的对象是“空间”，空间要素和人类活动相互作用从而形成空间关系，包括自然关系和利益关系。因此，国土空间治理的本质是对空间关系的重建与重构，既包括人—地关系，也应包括人—人关系和地—地关系[19]。其中，人—人关系即把人的全面发展和多样化需求放在重要的位置，处理好多元主体的利益关系，集中反映在对国土空间价值的治理；地—地关系即尊重山水林田湖草海生命共同体系统运行规律，维护和修复各要素之间的联系和作用机制，集中反映在对国土空间要素和结构的治理。

国土空间治理与国土空间综合整治、国土空间生态修复概念既有联系也有区别。国土空间整治旨在解决国土空间开发利用过程中存在的短板、限制和潜在的退化危机，主要运用开发、整理、复垦、修复等工程和非工程措施[27]。国土空间生态修复则主要针对自然生态系统而言，修复对象是已经失调或者退化的生态环境功能[21]。相比于“整治”或者“生态修复”，“治理”的内容和形式更加广泛和综合，国土空间治理涵盖了国土空间综合整治和生态修复，二者是国土空间治理的实施手段。在治理内容上，国土空间治理包括要素整合、结构优化、功能提升和价值实现4个维度，各个维度之间相互关联，层层深入（图2）。在要素整合维度下：一是对国土要素自身的重整，修复和维护国土空间要素之间的联系，保证系统结构的完整性和有序性；二是在更大的空间尺度上，对包括人、产业、资金、技术等要素进行优化整合，促进系统内外部要素的双向流动。在结构优化维度下，通过科学划定和管控农业、城镇和生态空间，实施城乡、区域间资源优化配置政策，促进国土结构与社会经济发展结构相适应。在功能提升维度下，在要素和结构治理基础上，通过实施工程措施和保护政策提升国土空间生产、生活和生态功能（以下简称“三生”功能），引入“三生融合”理念实现国土空间多功能协调发展[28]。在价值实现维度下，重视人的全面发展和多样化需求，彰显国土空间及资源的经济、社会、生态和文化价值相统一的综合价值，进而调节国土空间多元主体的利益关系，引导国土空间系统与外部系统环境的良好互动[29]。

图2 国土空间治理的内涵Fig.2 The concept of territorial space governance

在治理形式上，国土空间治理是一个由治理主体、治理理念、治理体制、治理方式和治理手段构成的相互影响、相互关联的体系[16]（图2）。在治理主体上，国土空间治理不仅强调政府主导，也重视市场和社会的多重力量，从治理决策的前后端形成整体协同的治理范式[5]，借助政府的“放管服”改革调整优化政府和市场的权责边界。在治理理念上，强调人和空间的全面发展，做到人与自然的整体协调和统一。资源节约和绿色发展成为国土空间治理的理念导向，重视将生态成本、生态要素和生态效益纳入到国土空间开发和保护中。在治理体制上，通过构建完善的政策法规体系、技术标准体系保证各利益主体的共同参与和利益诉求，将治理依据法治化。在治理方式上，注重国土空间的精细化和精准化管理与服务[30]。在治理手段上，借助数字技术为代表的信息技术革命推动空间治理手段转型，搭建数字化平台应用于国土空间规划、实施和监督预警的全过程，实现治理手段智慧化。

2.3 国土空间治理的历史演进

国土空间治理主要是为了解决我国不同发展阶段最为紧迫的资源瓶颈和环境破坏问题。梳理城镇化不同阶段的国土空间治理重心和内容，对于理清国土空间治理的演变脉络、明确转型逻辑具有重要意义。根据城镇化发展的一般规律，本文将改革开放以来中国国土空间治理模式演化划分为3个阶段（图3）。

图3 城镇化进程中国土空间治理演进历程Fig.3 The evolution of territorial space governance in China’s urbanization

（1）城镇化初期阶段（1978—1998年）：国土空间以要素管控为主。这一时期地方政府的经济发展自主性增强，1994年的分税制改革促使地方政府依赖“卖地”和“造城”来促进经济增长，奠定了国土空间以开发建设为基础的导向。为规范国土空间开发秩序，《土地管理法》 《城市规划法》等相继出台确立了“统一分级限额”的土地计划管理方式。为加强耕地保护，1994年出台了《基本农田保护条例》，通过法律惩罚、冻结清查等方式强化耕地保护理念。此时的国土空间管理主要集中在建设用地和耕地要素，其重心在于保障地方开发建设需要。

（2）城镇化中前期阶段（1999—2011年）：国土空间要素管理进一步完善，结构优化和功能提升管理开始强化。1998年成立国土资源部并修订《土地管理法》，正式确立了以土地用途管制为核心的国土资源管理方式，强调对耕地的保护和用地指标控制。2001年国家将“环境保护”作为基本国策，土地用途管制逐渐扩展至林地、草地、水域等生态用地要素。随后制定的城乡建设用地增减挂钩、耕地数量质量占补平衡、永久基本农田等制度，旨在优化城乡用地布局和保护耕地数量质量。以2008年《城乡规划法》正式出台为标志，国土空间开发利用从以往的建设增量扩张转变为寻求国土空间结构优化，注重城乡统筹发展和资源优化配置。2010年国家出台《全国主体功能区规划》，从地域功能角度明确各区域开发利用方向。这段时期国土空间以开发建设和耕地保护并重，国土空间结构和功能管理得到重视。随着土地用途管制制度的建立，国土空间管理模式转变为条线型“技术管理”模式[31]。但“九龙治水”的管理方式忽视了国土空间的整体性和系统性，各类规划管理的有效性被削弱。

（3）城镇化中后期阶段（2012至今）：注重国土空间功能协调管理，国土空间生态价值管理受到关注。2012年十八大报告提出生态文明建设战略，发挥生态的资源价值和提供高质量生态产品。2015年《生态文明体制改革方案》提出划定生产、生活和生态功能空间，促进功能协调发展，为国土空间功能发展指明了方向。同时，我国“十三五”规划首次提出建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，国土空间的顶层设计由管理向治理转型。2018年，中央组建自然资源部，统一行使国土空间用途管制和生态修复职责，建立了统一的国土空间规划体系，重构了国土空间治理行政体系。2021年，中共中央、国务院出台《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，挖掘生态空间的市场价值，进一步凸显国土空间价值治理的重要性和迫切性。

在新时期，国土空间治理的重心正逐渐从生产空间开发建设主导转向“三生”空间协调发展；治理手段从过去的“多规合一”到全域、全要素、全过程统一的国土空间规划；治理内容从以往的单一要素管理，到关注结构优化和功能提升，再到重视功能协调和空间综合价值的实现。然而，当前国土空间治理体系尚处于探索阶段，国土空间治理仍以国土空间要素和结构治理为重点，国土空间功能和价值治理依然薄弱。因此，亟需吸收以往国土空间要素和结构治理经验，完善创新功能与价值治理的制度方法，构建由要素整合、结构优化、功能提升和价值实现构成的多维治理路径体系，形成合力提升国土空间治理能力。

3 国土空间治理实现路径

国土空间治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。浙江省正在高质量建设共同富裕示范区，打通“两山”转化通道以实现国土空间价值成为共同富裕示范区建设亟待突破创新的关键领域。近期，浙江省在浙中山区县市开展国土空间治理试点工作，针对试点地区出现的农村发展用地瓶颈、生态资源破坏等问题，通过深化主体功能定位、优化农业空间布局、推动农村产业融合发展改革、创新“两山”转化路径等措施促进山区乡村振兴和跨越式高质量发展。基于此，本文以目标和问题为双导向，基于国土空间系统的“要素—结构—功能—价值”内在关联，结合浙江省典型试点地区方法经验，尝试构建由要素整合、结构优化、功能提升和价值实现构成的多维一体综合治理路径（图4）。

图4 国土空间“要素—结构—功能—价值”治理路径Fig.4 Territorial space governance path of “elements-structure-function-value”

3.1 国土空间要素治理

中国传统的国土空间管理基于人为划分的行政单元和市场主导的经济区域，阻断了山水林田湖草海等要素的天然联系，影响自然和人类社会各要素的双向流动[32]。国土要素治理，可通过加强山水林田湖草海等自然要素以加强“地—地”联系，推动包括自然和人类社会的人、地、业等资源要素双向互补流动，以协调人地关系和人际关系。

（1）加强自然要素“地—地”联系。我国进入生态文明建设的新时期，可以在基于行政单元和经济区域单元的基础上，突出以流域等自然地理单元为主的国土空间治理思维。如试点地区根据农用地类型、功能质量进行“标准地”划分，以“标准地”作为空间单元进行开发利用和保护[33]，这种基于自然地理单元的治理模式考虑了农田生态系统的完整性、系统性以及资源环境的综合承载能力，以自然地理单元进行布局、以行政单元来实施，更有利于国土空间治理的落地实践[34]。遵照“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”的内在关联规律，对山水林田湖草海等生态资源进行综合保护和修复，加强自然要素间天然的“地—地”联系。

（2）推动人、地、业等资源要素双向流动。国土空间是由“关系”和“流”所构建的空间，既包括自然生态系统的水、大气、生物等物质和能量流动，也包括人类社会的人流、物流、信息流等[35]。当前城乡间要素单向流动是造成城乡空间开发利用不均衡和城乡差距拉大的主因，应清除城乡间生产要素流动不畅的制度性障碍[36]。可借鉴试点地区构建农村集体经营性建设用地入市机制、盘活利用闲置集体建设用地、探索土地要素流动补充机制等措施来协调城乡人地关系和人际关系，实现城乡劳动力、土地、资本等要素的双向互补流动[37]。

3.2 国土空间结构治理

针对当前出现的城镇空间“摊大饼式”扩张、农业和生态空间受到严重挤压等问题，中国国土空间规划提出的“三区三线”规划分区与用途管制是重构国土空间格局和协调空间利益关系的重要举措。国土空间结构治理，可通过构建以“三区三线一网络”为核心的国土空间规划分区，完善国土空间用途管制和政策制度保障体系来优化国土空间结构。

（1）构建“三区三线一网络”的国土空间功能分区。开展国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价（“双评价”）划分农业、城镇和生态三大战略空间格局，在此基础上划定“三条控制线”以及其他功能分区。“一网络”除了畅通区域交通网、线性基础设施网外，可借鉴试点地区串联森林公园、历史文化资源点打造生态文化廊道等措施，作为“流”网络空间进行独立划分，沟通“三区三线”之间的内部联系，形成覆盖全域、联系紧密的国土空间分区体系[38]。

（2）完善国土空间用途管制和政策制度保障体系。在以“三区三线一网络”为核心的国土空间分区基础上，构建“功能分区+控制线+管制规则”的国土空间用途管制体系。其中，“三线”既是功能分区，也是管控分区，“三线”实行最严格的用途转变管控[39]。其他分区则根据空间功能的主导性和差异性，结合区域管理目标制定相应的管制规则。通过开展全域土地综合整治、优化城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策、探索“三线”协调动态优化机制等措施进一步优化国土空间结构和布局，建立健全相关配套政策制度。

3.3 国土空间功能治理

随着资源环境约束日益趋紧，国土空间面临耕地功能退化、土地利用效率下降和生态环境污染等问题，功能退化和功能冲突现象明显。十八大报告提出了构建“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的“三生”空间，为国土空间功能治理指明了方向，即通过提升和协调国土空间系统“三生”功能重构国土空间格局。

（1）完善和落实主体功能区制度。针对当前主体功能区的管控单元尺度偏大、刚性管控和传导机制不足等问题[40]，可借鉴试点地区将县域主体功能区进一步细化至乡镇（街道）层级并增加分区类型的做法，分为城镇化优势型乡镇（街道）、城镇化潜力型乡镇（街道）、农产品主产型乡镇（街道）、生态经济型乡镇（街道）和重点生态型乡镇（街道）5类，探索建立形成县域内上下互动、相互融合的空间主体关系。将主体功能区与国土空间规划“三区三线”高度融合，探索从控制线、规划区、指标和用途管制等方面构建多层次传导体系[41]。

（2）提升和协调生产、生活和生态功能。国土空间的系统性决定了“三生”功能相互关联、相互影响[42]。一方面，借鉴试点地区开展“优质粮仓”建设、管控耕地“非粮化”等措施保护和提升耕地粮食生产功能；强化生态保护红线和永久基本农田红线的刚性管控，实施森林彩化规划、城镇景观风貌管控等，保护和提升区域生态质量；实施城市有机更新、工业低效用地再开发、盘活农村闲置宅基地等措施，鼓励发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游等新产业新业态，提升城乡土地利用效率[43]。另一方面，通过“三生”融合为国土空间赋能，在微观空间层面通过功能的复合实现空间整体效益的提升，在宏观区域层面强化“流”空间思维，畅通要素流动加强“三生”功能联系从而促进区域协调发展。

3.4 国土空间价值治理

显化国土空间经济、社会、生态和文化等综合价值是重构国土空间格局的最终目标。传统的国土空间管理表现为价值上“重经济价值轻社会生态价值”、资源配置上“重政府轻市场”、管理上“重资源属性轻资产属性”，无法发挥自然资源在推进生态文明建设、促进乡村振兴、促进区域协调发展等方面的作用[44]。国土空间价值治理，即通过完善国土空间价值多目标权衡管理、建立健全农业、生态产品实现机制等彰显国土空间多维价值。

（1）完善国土空间价值多目标权衡管理。山、水、林、田、湖、草、海等自然要素具有丰富的经济、社会、生态和文化多维价值。这些要素在生命共同体中所处的价值层级、位置和作用不同[19]。因此，在充分理解各方利益诉求的基础上，对各类国土空间要素在不同时空配置格局下的多维价值进行权衡与取舍，实现国土空间综合价值最大化。重视城镇和乡村空间价值差异，根据各自发展逻辑和演进规律发挥各自的核心价值，避免用发展城市的思维去振兴乡村，凸显乡村多元价值。

（2）建立健全农业、生态产品价值实现机制。自然资源价值与其权属关系密切相关，建设统一的自然资源确权登记平台，可为自然资源有偿使用、市场交易、生态补偿等制度建设提供基础[45]。借鉴试点地区的“飞地”政策，与结对帮扶地区开展产业飞地、产业合作园建设等发挥农业、生态资源优势，实现两地资源互补，利益共享。通过规划布局生态旅游、休闲康养等生态经济产业项目等促进生态资源价值显化[46]。

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）国土空间“要素—结构—功能—价值”之间相互联系、相互作用的关系是科学认知和研究国土空间治理的逻辑主线，国土空间治理内涵即通过多元主体参与制定空间发展战略布局和实施资源优化配置手段来影响国土空间要素，优化国土空间结构和格局，以促进国土空间功能提升和价值实现的制度安排和行动过程。

（2）国土空间治理一个由治理主体、治理理念、治理体制、治理方式和治理手段共同构成的综合体系，强调治理理念现代化、治理主体多元化、治理体制法治化、治理方式精细化和治理手段智慧化。

（3）以国土空间治理典型试点为突破口，从要素整合、结构优化、功能提升和价值实现层面构建多维一体综合治理路径，具体表现在：①以加强自然要素“地—地”联系、推动人地业等资源要素互补流动等实现要素整合治理；②以“三区三线一网络”为核心进行空间分区和用途管制、建立健全政策制度保障体系等实现结构优化治理；③以完善和落实主体功能区制度、提升和协调“三生”功能等实现功能提升治理；④以完善国土空间价值多目标权衡管理、建立健全农业与生态产品价值实现机制等推动价值实现治理。

4.2 讨论

国土空间治理是一个复杂的系统工程，本文基于系统理论，深入探讨国土空间“要素—结构—功能—价值”逻辑关系，剖析国土空间治理内涵和基本特征，在此基础上结合典型试点实践构建由要素整合、结构优化、功能提升和价值实现构成的多维一体综合治理路径，为新时期国土空间治理提供理论支撑和实践借鉴。目前相关试点工作处于探索阶段，国土空间治理具体落地方案及治理效果评估正在有序进行中，下一步将继续跟踪总结试点工作内容，在深化国土空间“要素—结构—功能—价值”内在逻辑关系研究基础上，创新和完善本文提出的国土空间综合治理路径，进一步探索制定空间要素管控指标体系和标准，为其他地区提供实践借鉴。