上海自由贸易试验区金融开放创新举措及其可复制性研究

丁 梁 陈加辉

（江西财经大学国际经贸学院 江西南昌 330013）

自由贸易试验区（简称自贸区）建设是党中央、国务院以开放促改革、促发展的一大战略部署。加快自贸区建设是我国适应经济全球化发展潮流的客观要求，也是进行新一轮对外开放的重要举措，更是国家全面深化改革、扩大开发以构建开放型经济新体制的必然选择。2013年9月19日，上海自贸区正式挂牌成立，其作为新时代改革开放的新高地，在我国的自贸区建设中扮演着“领头雁”的角色。之后，我国分批设立21个自贸试验区，已初步形成东西南北中协调、陆海统筹的全方位和高水平区域开放新态势，推动了我国新一轮的全面开放发展。

金融开放创新是对外开放领域和金融业发展的重要议题。自成立以来，上海自贸区在金融开放创新方面积累了多项对接国际标准的先进政策经验。2021年2月国务院发布《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，要求在全国范围内复制推广上海自贸区金融行业改革试点经验。上海自贸区自正式运营以来，始终坚持以制度创新为核心，在金融开放创新领域先行先试，通过简政放权、放管结合和优化政府服务，推动自贸区在贸易、金融、投资等领域进行积极探索与大胆创新，积累出一批可复制、可推广、可操作的创新经验，以推动上海乃至全国的经济发展。研究总结上海自贸区金融开放创新举措、先进经验及其可复制性条件和推广路径，对于我国各自贸区金融行业发展具有重大意义。

上海自贸区金融开放创新举措与成效

上海作为我国现代化高标准金融改革示范区和金融开放高地，未来有望成为全球金融中心。上海自贸区建设方案总体目标指出，要加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，加快金融制度创新，深化金融服务功能。上海自贸区金融开放创新需坚持以服务实体经济、促进贸易和投资便利化为出发点，不断完善金融开放制度体系，助推人民币国际化进程，激发金融市场活力，加快建成面向全球的金融市场体系，通过自贸区金融开放创新举措推动上海建成领先亚太、辐射全球的顶级世界金融中心。

（一）创新举措

完善金融开放创新制度体系。自上海自贸区成立以来，金融监管部门出台了系列政策框架及若干细则，着力构建科学完善的制度体系，为上海自贸区的金融开放创新建设奠定了较为完善的制度基础，以加快上海自贸区金融业创新开放。

2013年9月，中国人民银行、银保监会、证监会先后出台51条指导意见及举措支持自贸区金融改革与创新；2015年中国人民银行等6部门联合上海市人民政府发布“金改40条”，以激励金融支持自贸区建设；2017年3月，国务院发布《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，推动上海自贸区改革进一步深入；2020年5月，上海银保监局、上海证监局等多部门联合发布《全面推进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融开放与创新发展的若干措施》，标志上海自贸区金融开放迈进新阶段。如表1所示。

表1 上海自贸区金融开放创新政策（部分）

搭建全方面多功能国际化金融平台体系。近年来，上海汇集了中国所有品类的金融要素市场，上海自贸区亦搭建完成一系列国际金融交易平台，如图1所示。2013年11月，上海期货交易所下设的能源类大宗商品交易平台——上海国际能源交易中心在自贸区内挂牌成立；2014年7月，中国外汇交易中心在上海自贸区启动“国际金融资产交易平台”；2014年9月开通的上海黄金交易所“黄金国际板”业务为上海自贸区内首个推出的国际化金融类资产交易平台；2015年11月，中欧国际交易所在德国法兰克福正式成立，由上海证券交易所、中国金融期货交易所与德意志交易所集团共同出资，合作运营建设离岸人民币金融工具交易平台；2016年6月，上海保险交易所成立，为全球第一家世界级保险交易所。

图1 上海自贸区部分金融市场交易平台

构建高效活跃便利化金融市场体系。上海自贸区金融市场体系建设自成立以来取得重大突破，现已形成品类齐全、交易活跃的市场体系，同时与境外市场互联互通日益加强，市场参与结构逐步优化，市场营商环境位居全球前列。2020年上海营商环境总体得分为94.93，位居全国之首，第29期《全球金融中心指数（GFIC）》报告显示，上海以总得分742蝉联全球第三，仅次于纽约及伦敦国际金融中心，且金融科技得分达722，位列全球第二。中国人民银行上海总部于2014年发布相关政策，在自贸区率先放开小额外币存款利率，同时为进一步探索外币利率定价机制指导成立利率市场秩序自律委员会，为自贸区利率市场化夯实基础。2015年以来，通过试点跨境双向人民币资金池、出台系列深化外汇管理体制改革措施、完善结售汇管理、支持银行发展人民币与外汇衍生品服务等举措促进贸易投资便利化，使自贸区金融开放更好服务于实体经济。2016年以来，通过银行间债券市场逐步对外开放、推出自贸区金融机构和高管准入简化制度、支持设立合资证券和基金类金融机构、逐步减少金融行业负面清单内容并发布首张金融服务业开放负面清单等系列举措，扩大金融市场及金融服务业对外开放，激发金融市场活力。

（二）创新成效

在国家相关部门及社会支持下，上海自贸区积极开展金融改革创新开放先行先试，致力营造优良的金融营商环境，加快促进国际金融中心建设，现已发展成为国际金融市场体系最完备城市之一、中外资金融机构重要汇聚地、中国内地金融对外开放最前沿、金融改革创新先行区以及金融发展环境高地。在自贸区金融政策红利支持及其金融开放举措影响下，上海市金融业发展亦取得长足进步。如图2所示，近十年来上海金融业增加值持续攀升，于2020年突破7000亿元，尤其在自贸区成立之后两年，上海金融业增长率达到峰值，年增长最高达22.9%。

图2 2011-2020年上海市金融业增加值及其增长率

从金融市场交易总量来看，上海金融市场成交额总体呈震荡上升趋势，于2020年达峰突破2000万亿元，金融市场成交总额增长率则于2015年呈现指数上升，增长规模高达600万亿元，如图3所示。可见，上海自贸区金融政策及金融开放举措对上海金融业发展大有裨益，在上海自贸区金融市场的示范效应下，其他自贸区亦应采取有效举措促进地方金融开放及金融业快速发展。

图3 2012-2020年上海市金融市场交易总额及其增长速度

上海自贸区金融开放创新举措的可复制性分析

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》指出，建设上海自贸区是在新形势下推进改革开放的重大举措。国务院近年来多次发布关于上海自贸区可复制改革试点经验通知，旨在将上海自贸区积累的先进经验总结提炼、推广至全国。商务部现已召开三批共逾百个自贸区创新成果复制推广最佳实践案例，上海市相关部门、金融机构亦已召开第十批金融创新案例发布会，为上海自贸区创新举措的复制推广筹谋划策。上海自贸区先进经验复制推广是建设上海自贸区的应有之义，其中金融行业创新举措则是上海自贸区发挥鲶鱼效应的典型代表，于全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验等方面意义重大。

（一）可复制性条件

上海自贸区金融开放众多举措的有效实施，建立在坚实的地方政策支持及市场基础上，而上海自贸区金融开放经验的推广实施亦有赖于其他自贸区相应基础条件支持。整体而言，其他地区金融开放对上海自贸区经验复制需要公共部门（政府）、中间部门（行业）及市场部门（企业）协同支持。

公共部门的政策扶持。地方金融扶持政策是自贸区金融开放的重要支持，为金融市场发展注入持久动力。自贸区金融开放政策涵盖资本账户开放、人民币国际化、外汇管理等多方面，覆盖行业包括银行、保险、证券、基金等多领域。地方政府可通过对标国际先进规则，提升开放型经济体制，形成一套完整切实可行的自贸区金融开放制度体系。部分地区金融政策实施可实行试点制，通过以点带面全线推广，确保地方性政策有效实施。

中间部门的机构聚集。自贸区金融机构高聚集度是保障金融开放的先决条件，金融机构聚集可有效防范金融交易中逆向选择和道德风险、降低地区金融交易成本、发行较大流动性的间接金融工具及减少金融风险。机构聚集旨在形成地方金融机构体系，为金融市场平稳运转保驾护航。金融机构体系涵盖政策性专业银行、商业银行、其他非银行金融机构及金融监管机构。此外，要加快引进融资租赁担保、资产管理等地方类金融机构，以此促进金融服务实体经济；引进消费信贷、消费租赁等消费金融机构聚集，通过消费金融助推消费升级；发展智能支付、智能投顾、数字化融资等促进金融服务数字化发展。

市场部门的企业活力。地方金融业市场规模、企业活力、金融创新等市场部门发展程度是决定自贸区金融开放的关键因素。自贸区金融市场应积极服务境内外企业开展跨境金融业务、积极探索推出促进人民币国际化创新业务、助力企业增强跨境金融风险防范能力，最终营造优良的金融市场营商环境，提升金融企业活力。同时，自贸区金融市场龙头企业应主动向区内其他行业提供多样性跨境金融创新、全球资产配置和财富管理等服务，拓展金融开放服务业务。

（二）复制推广潜存问题

我国自贸区地理跨度很大、成立时间不一，且不同自贸区之间存在经济水平、开放程度、市场偏好、政策体制等方面差异，构成了上海自贸区金融举措复制推广到其他地区的潜在影响，包括复制质量、风险防范与复制碎片化问题。部分内陆自贸区金融开放程度不高、金融市场发展尚不充分、金融业平台机构不够成熟，缺乏强力的金融市场要素保障创新举措复制推广的落地质量；金融开放涉及较多领域对国家或地方经济安全产生影响深刻，因此其他自贸区对先进政策的适用必然以确保经济市场安全为前提；碎片化问题则是指上海自贸区创新举措未能在其他自贸区全面推广，或推广举措过于单一而未涉及多数金融领域。此外，由于金融市场创新进程受宏观经济环境及中观行业风险双重影响，因此上海自贸区金融创新复制推广既取决于其他自贸区建设成功与否，亦与金融体系市场化转型及国际化竞争息息相关。

（三）推广现状及路径

作为全国金融改革开放“试验田”，在拓展金融创新举措同时，上海自贸区当发挥自贸试验区的示范引领作用，将先进经验总结形成可复制、可推广的金融创新成果并使之在全国各自贸区内实施有效推广。目前，上海自贸区已从多方面总结创新经验、归纳实践措施，在多地进行自贸区金融创新推广。人民币跨境使用方面，中国人民银行已将经常项下人民币结算业务、跨境人民币集中收付业务、宏观审慎境外融资制度等十余项措施在全国复制推广；外汇管理改革方面，国家外汇管理局将取消境外融资租赁债券审批、跨国公司外汇资金集中运营管理等政策在全国复制推广；银行业监督管理方面，银监会将银行业金融机构和高管准入简化、自贸试验区风险评估指导意见等细则在其他自贸区实施不同程度推广；保险业监督管理方面，保监会将相关保险业简政放权、鼓励开展跨境投资等指导意见在其他自贸区实施复制推广。

根据2016年国务院发布的《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，现行自贸区改革试点经验复制推广路径主要包括样本推广复制模式、全国推广复制模式、特定区域复制推广模式及上海本区域复制推广模式。上述推广路径均为“以点带面”复制模式，即以上海自贸区金融开放举措经验为基础，推广复制到其他区域。此外，可采取“点对点”模式，将上海自贸区金融开放某项举措针对性推广到满足可复制条件的其他自贸区，实现高效复制、实质推广，并充分发挥其他自贸区比较优势，促进金融市场发展。同时，在部分地区采取“梯度对接”模式，由上海自贸区对接国际高标准金融政策、先行先试，其他自贸区则逐步承接上海自贸区金融试点经验，并结合本地实情模仿创新，将较为成熟的复制经验进行全国大范围推广，以此实现由上海自贸区到其他自贸区再到全国范围的梯度对接。

复制推广案例构想

（一）自由贸易账户在北京自贸区的复制推广

自由贸易账户（FT账户）是一套以人民币为本位币、账户规则统一、兼顾本外币风险差别的可兑换账户，其作为推进上海自贸区金融改革的重要基础设施，于2014年6月经由中国人民银行上海总行批准正式启动。目前已有56家上海各类金融机构提供自由贸易账户服务，在资本项目可兑换和人民币国际化方面发挥关键作用。北京自贸区于2020年9月正式挂牌成立，区内金融开放举措发展尚有较大创新空间，在发展金融行业具有先天优势和内生使命。《中国（北京）自由贸易试验区总体方案》指出，北京自贸区应深化金融领域开放创新，包括扩大金融领域开放、促进金融科技创新及强化金融服务实体经济。最新《全球金融中心指数（GFIC）》报告显示，2020年北京位居全球第六及中国第二大金融中心，金融发展及金融科技呈稳步发展态势。

北京自贸区可复制上海自贸区率先实施的自由贸易账户制度，依据“一线审慎放开、二线有限渗透”原则，在自贸区账户内部及自贸区账户及境外账户之间、本外币兑换、跨境投融资等方面对接国际惯例完全放开，在自贸区账户与境内其他账户之间遵循跨境业务管理。提供经常项和直接投资项下跨境大额存单、跨境汇兑、跨境同业拆解等业务支持，启动自贸区分账核算单元机构理财业务，拓宽全球化资产配置功能。支持区内自由贸易账户开展跨境人民币业务，推动人民币国际化进程。依托自由贸易账户体系系列功能，降低企业交易融资成本，更好服务于实体经济，扩大金融对外开放。同时，进一步拓展自由贸易账户服务范围，发挥北京自贸区特有优势，探索在现有政策框架下更加优化的实施方案。

（二）供应链票据平台在江苏自贸区的推广

2020年7月30日，上海地方金融监督管理局与上海银保监局、上海证监局等六部门共同举办上海自贸区第十批金融创新案例发布会，其中包括供应链票据平台设立，该创新平台于2020年4月由上海票据交易所成功试运行。供应链票据平台依托电子商业汇票系统（ECDS）同各类供应链平台对接，为企业提供电子商业汇票签发、承兑、背书、融资、交易等功能。自2019年成立以来，江苏自贸区依托传统制造业优势与政策支持，在推动实体经济发展和制造业转型升级方面取得长足进步。2021年江苏贸易总额突破2.3万亿元，位居全国各省区第二。2020-2021年度中国自贸区制度创新指数显示，江苏以76.96位列全国第十二，处于中等水平。《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》指出，江苏自贸区应大力提升贸易便利化水平，同时要深化金融领域创新发展，强化金融对实体经济的支撑作用，稳妥有序开展供应链金融业务。

江苏自贸区可复制上海交易所供应链票据平台举措，通过现代供应链金融技术手段，将核心企业同上下游企业物流、信息流、资金链等进行整合。创新实现等分化签发，赋予企业使用票据灵活支付的能力，有力提升贸易便利化程度；开发企业票据业务新渠道，使企业用票更加便捷；通过供应链票据平台改善自贸区内供应链生态系统，在企业有效压降应收账款方面纾困解难；实现全流程线上完成供应链票据等分化签发转让；提升中小企业融资能力，降低全链条融资成本。同时，结合江苏自贸区内制造业优势与市场情况，探索供应链票据于全行业多领域的应用推广并逐步扩大票据签发、企业融资等业务规模。

结语

上海自贸区是中国自贸区发展战略的开山之作，从最初的对标国际投资到最终自主规划，其作为中国对世界范围内开放的准绳和标杆，在推动人民币汇率市场化、资本项目可兑换、拓宽人民币对外跨境使用范围等方面均取得了重大突破，并于多项金融开放领域先行先试，形成了系列可复制推广的改革试点经验。基于金融开放系列举措推动，上海自贸区经济、金融、贸易发展日趋成熟，上海已然成为国际高水平金融中心。上海自贸区金融开放先进经验复制推广已取得显著成效，而其推广路径及复制举措有待持续优化发展。在满足公共部门、中间部门及市场部门可复制性条件下，上海自贸区金融举措推广可实现点对点及梯度对接模式，充分发挥各自贸区比较优势，为我国高水平对外开放提供金融支撑。