以数字化改革统领市域治理现代化

刘伟

党的十九大报告提出加快“数字中国”建设的战略目标。省第十四次党代会报告明确指出，提升数字政府、数字社会、智慧城市建设水平，完善数字治理体系，提升数字治理能力，以全面数字化引领经济社会转型升级，为经济高质量发展插上信息化翅膀、增添强大新动能。随着新冠肺炎疫情对社会生产生活和国家治理的影响持续加强，推动数字经济、数字政府、数字社会协同发展，已经成为适应疫情防控常态化、确保各项事业平稳发展的客观要求。南京坚持高点站位、统筹谋划，用好数字化改革这个有力抓手，形成数字化改革对经济社会发展和政府治理能力提升的叠加效应，为统筹推进市域治理现代化、建设人民满意的社会主义现代化典范城市提供强大动能。

一、数字化改革是统筹推进

市域治理现代化的有力抓手

全面推进市域治理现代化就是通过持续完善治理体系和科学配置治理要素，不断提升各类主体的治理能力和治理效能，为市域现代化发展提供强大治理保障的过程。数字化转型是以数字技术和智能技术为标志的新一轮技术革命的必然结果，是一场广泛、持续和全域性的复杂变迁，对社会生产生活方式和政府治理过程产生深远影响。当前，数字化转型已经成为推进市域治理现代化的实践场景，数字化改革则为加快市域治理现代化提供了主线和抓手，这既是全面深化改革的重要特征，也是加快推进市域治理现代化的战略路径。南京只有深刻把握数字化转型的规律，科学制定全局性、战略性和前瞻性的改革方案，统筹推进数字化改革有力有序有效实施，才能抢占数字化转型的战略高地，为经济高质量发展和人民高品质生活提供坚强保障。

新一轮科技革命助推信息系统和数字技术实现了指数级扩展，以信息通信技术、网络空间虚拟系统、信息物理系统和生物技术等为代表的新兴技术集群优势不断彰显，数字化转型正是新技术革命颠覆性变革的集中反映。我国实现全面现代化的过程与数字化转型相伴而行，面对这场波及面广、穿透力强、影响深远的复杂性变迁，我们推进中国特色社会主义事业发展必须立足这个显著变量，通过高质量的数字化改革实现高水平的数字化转型，更好地发挥中国之治的制度优势，确保全面深化改革的战略部署落地生根、取得实效。为此，要全面认识数字化转型面临的机遇和挑战，增强战略敏感和战略前瞻意识，统筹谋划数字化改革总体布局，掌握数字化转型的战略主动权。南京要明确战略方向、聚焦战略重点、优化战略路径、强化改革落实，紧紧扣住实现市域治理现代化这个目标，主动塑造数字化转型的新载体，增强改革联动性与集成化，以数字化改革推动产业变革、社会变革、治理变革的平稳发展，在江苏打造“中国式现代化标志性窗口”的奋斗图景中展现新的担当和作为。

数字化转型是各类要素和资源全方位、多层次和跨领域的动态演化过程，它扩展了治理变革的空间、提高了要素优化配置的效率，为加快推进市域治理现代化创造了契机。进入21世纪以来，新一轮技术革命不仅推动了制造业的智能化转型，催生了经济新业态和商业新模式，也带来了政府治理的革命性变革。当前，数字经济蓬勃发展、数字社会日新月异、数字法治稳步发展，对加快数字政府和数字治理能力建设提出了更高要求，统筹谋划和协同推进数字化改革，发挥数字政府和数字治理的催化作用，已经成为抢抓数字化转型战略机遇的关键。从政府改革的维度来看，数字化转型是20世纪80年代以来，建立在信息技术创新和应用基础上，政府公共部门组织变革与流程再造的时代生发，是从传统的电子政务发展阶段，经由“互联网+政务服务”创新阶段，迈向全面建设数字政府、提升数字治理能力的过程。因此，适应数字经济增长、数字社会发展和数字法治建设的要求，政府改革创新的内涵、方式、路径和动力呈现出全新的样态。南京要坚持规律性把握，厘清数字化改革的主线，选准数字化改革的切入点，发挥数字化改革的集成效应，为市域治理现代化聚合力量和赋能增效。

二、南京加快数字化改革的

先发优势及其面临的挑战

党的十八大以来，南京市域治理体系变革与能力提升进入加速期，政府改革创新大量涌现，为探索和推进市域治理现代化奠定了坚实基础。近年来，南京进行了各具特色的数字化改革探索，取得了显著成效，形成了先发优势。南京不仅拥有“不见面审批”“3550承諾制”“延时服务”“全科政务”等政务服务名片，也形成了以江宁区、栖霞区为代表的集成改革新成果。此外，秦淮区以“1+4”基层改革经验为蓝本，探索和形成了“赋权、赋能、强基层、强队伍”的“两赋两强”街道集成改革新模式，通过探索“做强社区、做实网格，增加服务资源、增强治理能力”的“双做双增”社区治理集成改革，为加快市域社会治理现代化提供了样本和经验。近年来，南京不断加快智慧城市的硬件建设与软件创新步伐，“一件事一次办”改革稳步实施，全力助推南京营商环境再优化;“宁满意”政务服务品牌亮点更多、成色更足，便民利企的效能得到进一步彰显;构建“大数据+网格化+综合执法”体系迈出新步伐，基层集成改革的动能不断激发。概而言之，南京紧扣深化“放管服”改革、优化营商环境、加快治理技术迭代升级、推进各领域和各层级集成改革，聚力实现结构性改革、生态性营造和技术性赋能协同发展，为提升数字化改革的协同水平创造了有利条件。

我们也要看到，南京在抢占数字化转型战略机遇、推进数字化改革提能增效、实现市域治理现代化等方面仍然面临一些突出的问题和挑战。一是少数领导干部对数字化改革“整体”与“局部”，“共性”与“个性”的关系理解不深、把握不准，仍然抱持着“置身事外”的心态，将数字化改革视为简单的技术应用、程序开发和平台建设，机械地将工作方式从线下转到线上，存在步调迟缓、各自为政等问题，导致改革无法系统谋划，没有真正产生“化学反应”。二是全市数字化改革的顶层设计相对滞后，涉及跨部门、跨领域的数据共享还面临诸多阻力，“条”上的管理数据与“块”上的服务数据相互之间不畅通，市内不同辖区之间数据共享体制和机制仍不健全，特别是“数据壁垒”和“数字孤岛”问题还比较突出。三是跨地域和跨层级的数字化改革协同发力不够，区县政府仍然难以有效地使用“条”上的基础数据，影响了数字改革集成化水平，也制约着数字治理的整体效能。目前已有的场景模块设置仍然存在重叠交叉、区分度不高、特色不鲜明等突出问题，这些都是数字化改革亟待破解的问题。

三、抢抓数字化转型机遇推进

市域治理现代化的建议

在全面建设社会主义现代化新征程上，南京统筹推进市域治理现代化必须下好数字化改革这盘棋，一体化推进数字经济、数字社会和数字政府建设，不断强化改革的系统性和协调性，形成科学完备、协同高效的市域治理体系。要通过数字化改革实现市域治理体制更加完善、机制更加健全，推动治理动力变革与质量提档，不断提升城市的首位度，打造江苏市域治理现代化的先行示范区。

提升数字化转型的战略优先级，加快市域治理现代化的发展步伐。一是立足实现全面现代化的战略全局，明确数字化改革的总体目标，不断优化数字经济、数字政府、数字社会和数字法治一体化发展的战略路径。“十四五”时期，南京要统一思想、凝聚共识、明确定位、强化统筹，以数字化改革为总领，提出清晰的战略定位，把握重点和聚焦难点，构建数字化改革的目标体系，不断增强改革的系统性和协调性，为加快市域治理现代化聚力和赋能。二是科学阐释改革理念和形成理论指导，不断强化数字化改革的话语引领。南京要对数字化改革的理论内涵、战略指向、改革重点、推进机制和实现路径进行及时梳理，做好经验总结、理论阐释和创新设计，将全市改革创新行动统一到抢抓数字化转型机遇的共识上来，为数字化改革提供稳定高效的驱动力。三是引导领导干部对数字化改革再认识、再深化和再提升，使之深刻认识到，实施数字化改革是重中之重，加快数字化转型是必由之路。要着力提升数字素养与技能，不断增强全市领导干部和公务员的数字化适应力、胜任力和创造力。

聚焦数字化转型的重大议题，进一步明确数字化改革的主体任务。一是全面审视国家战略对南京的定位、省委赋予南京的责任，明确南京数字化转型的重大议题，科学分解数字化改革的主体任务，把握好数字化改革的节奏力度，加强市级改革部门对区县数字化改革的指导，提高市域治理现代化的战略设计与统合能力，形成上下贯通、左右联动与协同推进的合力，防止各自为政、重复建设和资源浪费。二是迈向以制度建设为引领的数字化改革新阶段。数字化改革是技术撬动下的制度变革和组织再造过程，是一项系统性、复杂性和长期性的战略任务，只有形成高效、可持续的政策保障，不断健全和完善市域治理的制度体系，才能确保改革中不断涌现出先进做法和成功经验。三是适应数字化转型不断向基层延伸的趋势，加快基层政务服务、综合执法和便民服务等方面的配套机制建设，一体化推进全科政务建设，积极探索和完善数字治理及运营团队建设的制度机制，加快补齐基层数字化改革的短板和弱项，不断改善全市数字化改革中的“木桶效应”。

以数字化改革为契机和抓手，加快前期分項改革创新的系统集成。一是深刻认识数字化改革与集成改革的同构性。数字化转型是贯穿我国全面深化改革的一条主线，它为集成改革提供了实践场景。党的十八大以来，增强改革的系统性、整体性、协同性成为全面深化改革的基本取向，集成改革成为达成这一目标的路径和手段。要提高数字化转型发展的战略预判能力，把握数字化改革的契机，统筹推进数字化改革与集成改革，科学设计和稳步实施各领域数字化改革措施，加快前期分项改革创新的系统集成，充分发挥数字化改革的激发与聚合功能。二是要以提高数字治理能力为目标，加快各领域数字化再造的步伐，推进原有信息化建设成果的拓展升级，打造高效运行的数字化平台，促进数字化技术的普及性应用，形成更多的数字化改革创新品牌。要着力突破上下级政府和部门之间数字化改革的梗阻，以提升“跨界协同”为目标，形成统筹抓总和协同推进的发展格局，擦亮南京数字化改革的“金字招牌”。数字化改革是螺旋式迭代的过程，上级政府和部门一方面要统筹抓总和强化业务指导，另一方面要精准发力，聚焦诸如基层工作人员数字化素养和业务能力建设等重要问题，通过人才“帮带”为基层数字化改革落地落实增添新动能。

发挥数字政府建设的催化与牵引功能，确保数字化改革落地见效。一是充分发挥数字政府建设的战略导航、改革牵引和配套保障功能。统筹推进市域治理体系的结构性变革、生态性营造与技术性赋能，实现三种改革形态相互支撑、协同发展，以促进数字政府建设上台阶为抓手，增强各级政府职能部门的数字治理能力，为数字化改革提供更高水平的配套保障。二是不断探索和扩展数字化赋能渠道，加快数字政府重点应用场景的开发和创新，完善数字化应用场景的共建共享协同机制，坚持从整体视角谋划“多跨场景”，防止数字化场景重复建设，克服“各家自扫门前雪”的路径依赖，真正做到“跳出分工看问题”。三是统筹推进数据要素市场化配置改革，打造数字化投资和创业生态系统，不断提升核心平台、核心系统的自主知识产权，提高数据共享水平和强化数据应用，提升数字化改革嵌入经济社会发展的水平，打造更多的数字化改革“硬核”成果。要全面抓实做细“工作上网”“数字上云”“开放共享”“改革见效”，扎实推进系统迭代和整体提升，为市域治理实现“循数而治”、不断提升治理效能奠定坚实基础。

〔本文系南京市哲学社会科学基金重大项目“南京市域治理现代化的创新理念与路径探索研究”（20ZD03）阶段性研究成果〕

（作者系中共江苏省委党校科研处处长、教授）

责任编辑：刘景昌