有效提升江苏生态产品价值

朱万江 陈悠 王亮

江苏省第十四次党代会报告明确提出：“坚持生态优先绿色发展”，“完善生态补偿和生态产品价值实现机制”，让绿色成为美丽江苏最靓丽的标识。进一步提升新时代江苏生态产品价值，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要抓手，是书写新江苏现代化建设最鲜明底色的实践需要，同时也是实现江苏经济高质量发展的重要新动能。本文就进一步提升江苏生态产品价值途径略做探索。

一、江苏生态产品价值实现的典型案例

党的十八大以来，江苏在前期实践的基础上，各地进一步综合运用土地整治等政策，对生态产品价值实现展开各具特色的探索，省厅先后评选出矿山生态修复、山水林田湖草生态修复、海洋生态修复、土地整治、探索創新等26个最美生态修复案例;潘安湖采煤塌陷区治理等案例入选自然资源部生态产品价值实现典型案例。

1.全省“万顷良田建设”工程

针对耕地利用效率低、优质农产品供给能力不足等突出问题，2008年，江苏开展万顷良田建设工程试点工作，科学实施土地整理、拆迁安置、社会保障、农用地和建设用地流转，成效明显。（1）集中推进土地综合整治。特别是在试点推进中形成的“工业向园区集中、居住向社区（集镇、中心村）集中、耕地向规模化集中”，凸显了生态空间的合理分布，为促进农业现代化、供给现代生态农产品奠定基础。（2）以政府补偿的方式实现土地资源价值。实施城乡建设用地增减挂钩政策，通过政府参与生态补偿的手段实现生态产品价值。万顷良田建设工程有力推动了分散经营农业向规模经营农业、传统农业向现代农业的转变。

2.徐州市贾汪区潘安湖“四位一体”采煤塌陷区治理

江苏徐州贾汪区长期以来对煤炭进行高强度开采，全区采煤塌陷问题严峻，潘安湖塌陷情况最为严重。2010年3月，潘安湖实施综合规划、国土空间生态修复与综合整治工程，修复采煤塌陷区的生态环境，顺利实现黑色经济向绿色经济发展。（1）充分发挥产业规划引领作用。统筹区域内矿、地、水等资源和产业发展，科学规划潘安湖塌陷区生态修复和后续产业发展，带动“生态+旅游”“生态+文化”等多种产业形态共同发展，经营性生态产品价值通过产业转型发展得以显化。（2）以增加生态产品为核心推进国土综合整治。推进山、水、林、田、路和城乡居民点、工矿用地等国土空间的生态修复和综合整治，建成多个生态岛屿以及湖阔景美的湿地景观区，系统治理塌陷区受损的自然生态系统，优质生态产品的供给能力得到大幅提升。

3.苏州市金庭镇发展“生态农文旅”模式

金庭镇地处太湖中心区域，拥有长三角经济圈中稀缺的生态环境和自然人文资源。近年来，金庭镇积极实施生态环境综合整治，持续优化国土空间布局，大力推进生态产业化经营与生态补偿工作。（1）开展山水林田湖草系统治理。完成鱼塘整治，修复水生态;建设高标准农田、对废弃工矿用地开展生态修复;开展大气环境整治。经过系统治理，自然生态系统得到全面保护和修复，生态产品的供给能力得到显著提升。（2）依托规划优化三生空间布局。金庭镇融合生态规划、土地利用总体规划等各类规划，开展“三优三保”行动，整治各类低效用地，预留后续发展生态产业所需要的建设用地指标，夯实生态产品供给和价值实现的基础。（3）建立生态补偿机制与“生态农文旅”模式。推动政府购买公共性生态产品，建立生态补偿机制，显化公共性生态产品的价值;依托特殊的地理区位、丰富的自然资源和深厚的历史文化底蕴，进行生态产业化经营，打通了经营性生态产品价值实现的渠道，显化物质供给类和文化服务类生态产品的价值。

4.江阴市“三进三退”生态修复护长江

20世纪90年代开始，江阴市长江岸线过度使用、土地超强度开发等问题日益显现。近年来，江阴市按照“共抓大保护、不搞大开发”的要求，综合运用规划、生态修复等手段，探索多元化生态产品价值实现路径。（1）开展生态保护与修复。新建水生态修复浮岛，提升长江岸线水环境自净能力;规划建设窑港口生态湿地保护区，推动长江渔业资源恢复;新建湿地，恢复和保护区域内的生物多样性;建设滨江公园体系，推进沿江地区生态林建设工程，开展生态复绿，提升了优质生态产品的供给能力。（2）积极探索政府转移支付与市场化路径，完善生态补偿机制，发展生态型产业。2019年，江阴市将永久基本农田纳入生态补偿范围，对重点生态功能区实施生态补偿、提高补偿标准、完善补偿体系，推动公共性生态产品的价值实现;规划发展“生态+康养旅游”和“生态+文化”等生态型产业和新兴产业，显化物质供给与文化服务类生态产品的价值，充分实现“好山好水好风光”的内在价值。

二、江苏生态产品价值实现面临的现实问题

江苏关于生态产品价值实现的试点探索，提升了区域生态环境，增强了生态产品的供给能力，显化了生态产品的价值，但仍然面临一些问题，例如生态产品价值实现的路径不够多元，保障生态产品价值实现的机制尚不够健全等。

1.生态产品价值实现路径有限

生态资源市场化经营的实现途径主要存在以下两个问题：一是生态产品交易机制尚不健全。尽管江苏生态产品类别丰富，但是尚未形成完善的交易市场，针对不同类型的生态产品交易平台有待搭建，生态产品供给方与需求方、资源方与投资方仍对接不畅。二是生态产品市场化路径单一。试点实践主要是对文化服务类生态产品进行开发，生态产品产业链和价值链仍有较大的延伸空间;数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业生态化仍有较大发展空间。

以政府为主导的生态产品价值实现途径有两个方面：一是生态保护补偿制度面临补偿资金来源过窄、补偿方式单一问题。在资金来源上，补偿资金主要依靠中央财政转移支付，有一定的资金缺口。企事业单位投入、生态银行（保险）、社会捐赠等其他渠道仍需拓展。二是生态保护横向补偿机制的异地开发补偿模式探索不足。供给地和受益地之间利益分配和风险分担机制有待健全，完善损害生态环境的赔偿制度仍需加大推进力度，污水、垃圾处理收费机制以及生态环境损害鉴定评估方法和实施机制仍需完善。

2.相关保障机制尚未健全完善

一是生态产品价值考评机制以及生态环境保障机制缺失。江苏各地生态产品价值实现的成果主要依赖群众自觉性保护，缺少相关的法律、政策保障，尚未形成有效的激励机制，生态产品价值指标尚未纳入政府综合绩效评价内容，社会舆情导向仍需作进一步宣传引导。

二是支持生态产业发展的政策路径仍需细化。针对“生态+”产业形成系统的政策支持体系仍需完善，相关领域的财税、投资、金融、土地、产业等政策多是围绕环境保护主题展开，且多是方向性和笼统性的规定，缺乏细化的政策路径设计。

三、江苏生态产品价值的实现机制

结合江苏自然资源领域试点工作及相关研究，应进一步发挥政府与市场的力量实现生态产品价值，健全生态产品经营开发机制以及生态产品保护补偿机制。

1.生态修复

围绕区域出现的重大生态环境问题，针对矿山、河流、海洋等不同资源类型，因地制宜，积极开展国土综合整治和生态修复工程。（1）针对过度开采矿产资源问题，采用矿山生态修复工程方案，综合运用分层剥离、交错回填、土壤重构、泥浆泵吹填、煤矸石充填等土壤重构技术，推进工矿用地等国土空间的生态修复，治理矿区受损的自然生态系统。（2）针对江河沿岸过度开发问题，采用河流生态修复工程方案，实施清淤工程，清淤疏浚;建设生态驳岸，增强生物多样性;建立植被缓冲带，过滤地表径流中的沉淀物;建立鱼、虫、鸟生态圈，优化生物种群结构，增强自然生态系统的稳定性。（3）针对沿海地区水质下降、海岸线长期侵蚀等问题，采用海岸线生态修复工程方案，对受损海岸线进行生态修复，开展水环境治理，对水体水质进行咸淡分离和清浊分离，逐步恢复海洋水生态环境。

2.生态资源指标及产权交易

政府对生态资源指标及产权进行管控或设定限额，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方进行交易。（1）开展生态资源基础信息调查评价。全面摸清生态资源的数量、质量、权属等情况，对生态资源可开发利用进行适宜性评价，明确区域生态资源基本情况以及开发潜能。（2）设计生态指标及产权交易运行机制。确定市场化运营主体、交易客体以及交易方式，推进生态资源指标及产权流转，实现资源资产化。（3）确定生态指标及产权交易价格。充分考虑社会经济条件水平、自然保护、产业发展等需求，制定可用于市场交易的价格机制。（4）搭建生态资源产权交易平台。引入社会资本和专业运营商，实现零散生态资源的整合提升、指标购买和置换、权益交易，对接政府、市场、资本和产业。（5）强化用于交易的生态指标监管工作。建立生态产品动态监测制度，加强业务指导和监督检查，督促指导交易双方认真履行购买生态资源指标及产权的协议。

3.生态产业化经营

生态产业化经营主要依托地区生态资源优势，将生态产品的价值附着于服务产品、农产品的价值中，并转化为可以进行市场交易的商品，从而实现生态产品价值。（1）盘活历史文化资源，开发“生态+文旅”型产业。结合丰富的文化遗产与自然资源，融合地区传统文化，挖掘遗址、古旧村落等存量历史资源，引入专业团队进行开发建设，培育市场经营主体，吸引游客“进入式消费”。（2）厚植绿色生态底色，发展“生态+康养”型产业。依托区域良好的生态环境和气候条件，开发森林养生、温泉养生等养生项目，积极发展“生态+康养”产业，打通绿水青山向金山银山转化的通道。（3）打造农业发展新模式，建立“生态+农业”型产业。使用绿色低毒的植保产品，推进循环种养技术模式，开展田间带状种植，提升农业生态系统功能，提升生态农产品的供给能力。

4.生态补偿

生态补偿是以政府为主导的价值实现路径，其实质是政府购买公共性生态产品。（1）拓展纵向生态补偿方式，推进生态补偿促民生。政府以转移支付等手段购买公共性生态产品，制定生态补偿机制的条例，明确补偿范围、补偿标准等;发行企业生态债券，研究权益融资工具，组织社会捐助，多渠道拓宽生态保护补偿资金来源;开展环境保护培训，设立公益岗位，鼓励发展生态型产业，充分发挥实现生态价值带来的民生效益。（2）探索横向生态补偿机制，实行异地开发补偿。生态产品受益地与供给地按照自愿协商原则，受益地以资金补偿、对口协作、共建园区、产业转移、产业扶持等方式购买生态产品和生态服务;在重点流域地区，建立省际与省内流域横向生态补偿机制，实行异地开发补偿。

5.生态价值外溢

生态产品的价值还可以通过土地、产业等载体的增值和“外溢”来实现。（1）推动区域地价上涨。综合运用土地储备、片区综合开发等措施，合理对国土空间进行功能分区、规划国土空间用地布局，在生态修复及周边区域配置合理比例的商业、住宅等经营性用地，促进生态产品的价值外溢，实现区域土地的经济增值。（2）提高生态产业经济价值。因地制宜规划生态产业，开展产业结构的转型发展，融合生态与高端服务产业发展，开发运营生态资源，建设区域公用生态品牌，制定支持政策和激励措施，促进生态产品价值溢价。（3）以生态效益推动民生效益。鼓励居民以入股分红、自主经营等多种方式参与生态产品开发利用过程，激发村民就业创业热情，实现农民、政府、投资商三方共赢。

四、生态产品价值实现的保障措施

结合江苏实践，通过梳理试点地区生态产品价值实现经验，可以从规划引领、生态补偿、政策支撑等方面采取加强措施，为生态产品价值实现保驾护航。

1.规划引导产业发展

为有效发挥规划促进生态产品价值实现的作用，在国土空间总体规划编制过程中，一要做好产业总体发展规划。以区域自然人文资源条件为基础，明确产业发展方向;以生态产品横向补偿机制研究为背景，统筹产业发展空间，做好共建产业园、科技园、创业园等产业发展空间安排。二要依据总规编制细化专项产业规划。制定生态产业发展专项规划，做好与国土空间总体规划的衔接、对接，明确发展定位、发展目标、重点工程等问题，对生态产业化经营提供指导。

2.生态用途管控推动生态补偿

为有效维持区域良好的生态环境，应当严格生态用途管控，做好生态修复以及生态补偿工作。一要明确生态空间范围。以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三线作为生态空间用途管制的依据;确定生态空间管控区域，规范区域内开发建设、农业经营等活动，维护区域生态系统稳定性。二要完善相应的生态修复以及生态补偿制度。针对生态系统受损、环境遭受污染，要分区分类开展修复;对占用生态空间的项目，要进行生态补偿，确保生态空间面积不减、生态功能不降、生态服务保障能力逐渐提高。

3.强化政策监管支撑

通过生态修复、生态产业化经营等路径，生态产品价值得到实现，但是其成果的维护离不开政策支持与日常监管工作。一要完善支持生态环境发展的政策以及考评机制。政府各有关部门应结合工作职能，按照国家发改委和自然资源部分工要求，各司其职、协同协作、密切配合，及时制定出台相关政策，建立健全“政府引导、市场运作、社会参与”多元化投融资机制和生态产品价值实现绩效评价机制，将生态产品总值纳入各地党委和政府高质量发展综合绩效评价。二要加強日常监督管理。对各类生态补偿资金的分配和使用情况进行监督，加快建设完善污染源实时自动监控体系，打造监管大数据平台，加强社会各界与政府合力监管，充分发挥电话热线、微信、网络等举报渠道的作用。

（作者单位：江苏省自然资源厅）

责任编辑：彭安玉