建设好“轨道上的江苏”

史良洪

建设交通强国，是以习近平同志为核心的党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大战略决策，是建设现代化经济体系的先行领域，是全面建成社会主义现代化强国的重要支撑。2019年9月中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》明确提出，到2035年要基本建成世界领先、人民满意、有效支撑我国社会主义现代化建设的交通强国，形成涵盖快速、干线和基础的“三张交通网”，基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边國家2天送达、全球主要城市3天送达）。铁路作为国民经济大动脉、重大民生工程和综合交通运输体系骨干，在经济社会发展中的地位和作用至关重要。江苏是交通强国建设全国第一批试点省份，省委、省政府坚决贯彻党中央建设交通强国的重大决策部署，把人民群众最为关注的铁路建设作为构建现代综合交通运输体系的重点攻坚领域，作为“十四五”和今后一段时期全省交通基础设施建设的主战场。省委、省政府印发的《交通强国江苏方案》将“加快铁路建设，打造轨道上的江苏”摆在了首要位置，提出完善区域高快速铁路网络、打造多层次轨道交通体系、完善货运铁路网络布局等重点任务，并将建设沿江城市群多层次轨道网作为打造交通引领城市群发展样板。目前，省发改委、省铁路办贯彻落实省委、省政府“以我为主，加快推进铁路建设”要求，全面组织推进省政府“十四五”重点专项规划《江苏省“十四五”铁路发展暨中长期路网布局规划》的编制工作。

一、“十三五”时期江苏铁路建设所取得的成就

“十三五”期间，江苏举全省之力建设交通强省，加快补齐铁路短板，江苏铁路建设跑出加速度，高铁补短板工作取得重大历史性成就，实现了超常规发展。到“十三五”末，全省干线铁路运营总里程达到4204公里，其中高速铁路2215公里。高铁里程由“十二五”末的全国第14位跃升至第2位，初步实现成环成网，苏北、苏中、苏南干线铁路通道全面打通，铁路支撑引领作用显著增强。

全省高铁网基本建成。“十三五”期间，江苏陆续建成郑徐客专、徐宿淮盐、连淮扬镇、沪苏通、盐通、连徐高铁等9个项目，新增铁路运营里程1449公里，全省铁路总里程达到4204公里。其中，高速铁路较“十二五”末期的859公里增加1356公里，达到2215公里，增幅高达158%，基本形成了“三纵四横”高铁主通道。苏中及苏北地区高速铁路网实现突破，苏南地区铁路网不断优化，全省实现“市市通动车”，全省高速铁路网基本建成。

路网质量进一步提升。截至2020年底，全省铁路复线里程达到3161公里，电气化里程达到3270公里，复线率、电气化率分别达到75.2%、77.8%，路网密度由“十二五”末的269公里/万平方公里上升为“十三五”末的392公里/万平方公里，增长幅度超过40%。县级及以上城镇节点铁路覆盖率由“十二五”末的60%上升为“十三五”末的90%以上，高铁覆盖率由“十二五”末的不足20%上升为“十三五”末的70%以上，位于全国前列。

铁路在综合交通中的地位稳步提升。“十三五”期间，全省铁路客运量及周转量占全方式运营客运量的比重呈稳步增长趋势。铁路客运量在全方式客运总量总占比年均增长1.7个百分点，“十三五”末达到20%。在客运周转量方面，铁路年均增长1.9个百分点，“十三五”末突破50%，在客运方面承担绝对的骨干作用。在货运方面，铁路货运量及货物周转量的绝对值稳步增长，全省围绕苏州、南京、连云港和徐州4个中欧（亚）班列常态化开行地实现了中欧班列规模化运营。“十三五”以来，累计开行中欧（亚）班列4483列（班列数量是“十二五”的8.3倍），有力支撑了全省新一轮高水平开发开放，极大推动了“一带一路”合作倡议的有效实施。

通达效果和运输服务水平全面提升。在对外出行方面，截至2020年底，省会南京高铁可直通京津冀城市群、长江中游城市群、粤港澳大湾区等14个城市群，省会南京高铁直通北京3小时、武汉3小时、广州7小时。在省内出行方面，各地级市2小时左右抵达南京，省内各地市间3小时通达。

二、“十四五”时期江苏铁路建设面临的

发展形势和目标任务

“十四五”时期是前所未有的重要战略机遇期，是全面开启社会主义现代化建设新征程的起步期，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的践行期，建设现代化流通体系、构建现代化物流网络的突破期，推动国家重大战略纵深推进的加速期，建设“人民满意交通”的提升期。2021年2月，时任江苏省委书记娄勤俭在专题调研全省现代综合交通运输体系建设时强调，要准确把握江苏发展的阶段特征，积极服务构建新发展格局，跑出交通加速度。作为综合交通体系的骨干和基础设施建设的主战场，铁路建设在新发展阶段既要抓住机遇也要迎接挑战，要在跑出加速度方面走在前列、争当先锋。加快建设“轨道上的江苏”，要以一体化、高质量、多层次融合发展为遵循，从扩大交通运输有效供给的角度出发加快推进多网融合，发展现代铁路物流，形成“布局合理、点线协调、高效畅通”的现代化铁路网络，在推动“强富美高”新江苏建设中打造高质量发展新亮点，在构建新发展格局、建设高效流通体系中激活发展新动能，奋力走出一条具有中国特色、时代特征、江苏特点的“交通强国、铁路先行”新路径。

加快完善干线铁路网。尽早建成由国家铁路干线和区域城际铁路组成的全省干线铁路网。一是加快国家干线铁路建设。已纳入国家《中长期铁路网规划》的9个项目力争在2025年底前全部建成通车，从支撑国家战略实施、增强路网功能等角度出发，积极争取国家层面的支持，进一步补齐京沪高铁通道、沿海高铁通道的“断档链条”，推动规划建设淮安至新沂、青岛至盐城、徐州至菏泽等干线铁路项目并争取早日开工。二是加快区域城际铁路建设。全面开工建设、加快建成《江苏省沿江城市群城际铁路建设规划（2019—2025年）》中的宁淮、宁宣、扬镇宁马等8个项目，同时全力争取常泰铁路等项目获得上位规划支撑并尽早开工建设。

高质量补齐城际铁路和市域（郊）铁路短板。全面对接、主动服务省域一体化、扬子江城市群建设、宁镇扬同城化、苏锡常一体化以及沪苏通、通泰盐、连淮徐宿等区域融合发展的要求，进一步深入分析城市群、都市圈地区城际铁路的功能定位和技术标准，加快规划建设宁滁、宁马、宁仪扬、苏锡常快线、通苏湖、苏淀沪等铁路项目，推动形成“区域一体、衔接顺畅、站城融合、自主运营”的扬子江城市群地区城际铁路网络。用好国家层面关于支持加快市域市郊铁路建设的政策，因地制宜、循序渐进地开展市域市郊铁路建设，推出符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民的运输服务。

加速构建现代铁路物流体系。立足江苏既有国际供应链与中转联运的物流需求及承担国内南北、东西双向物流通道走廊功能的实际，尽早建成由货运通道、货运枢纽、物流站點、铁路专支线等共同组成的铁路货运体系。一是加快货运通道建设。推进京沪铁路货运外绕、宁芜铁路货运外绕和新长、宿淮铁路扩能改造，打通向南、向西货运瓶颈路段，同时规划建设徐州至菏泽、连云港至临沂、淮安至扬州、洋口港至吕四铁路，推动形成“三纵三横”货运干线网（纵向京沪通道、新长通道、沿海通道;横向陇海通道、中部通道、沿江通道）。二是加快货运枢纽和物流节点建设。全面提升南京、徐州、连云港等全国性铁路物流节点，苏州、无锡等区域性铁路物流节点，以及江宁镇、陆家浜、连云港、新沂等铁路物流基地的货运枢纽功能，统筹推进徐州淮海国际陆港建设。三是加快铁路专支线建设。全面建成沿江沿海重点港区的铁路专支线，尽快打通铁路货运干线通道与重点港区、物流园的“最后一公里”，形成“多式联运更高效、运输结构更优化、降本增效更明显”的铁路集疏运体系。四是加快高铁物流建设。推进高铁快运基地布局，对新建高铁项目要先期预留高铁物流基地建设条件，对既有高铁项目要充分利用富余能力和5G信息技术，逐步形成内外连通、高效便捷的高铁货运网络。

积极打造铁路综合客运枢纽。紧紧围绕建设人民满意交通的要求，以“无缝衔接”“零换乘”为目标，区分层次加快打造以高铁站场为核心的综合客运枢纽，到“十四五”末基本建成覆盖全省的铁路主导型综合客运枢纽体系。做好多方式、多线路接入条件的预留预控，共享枢纽基础设施资源，采取立体式换乘方式减少乘客换乘距离，完善车站指引系统，升级候车厅、闸机等设施，切实提高换乘效率。创新铁路客运枢纽设计理念，充分利用地上地下空间，把单一交通枢纽变为兼顾商务办公、休闲娱乐、旅游集散等新型业态多项服务的城市综合体，建设“站城一体、产城融合”的枢纽经济区。

加快推进铁路综合开发，保障可持续发展。切实落实全省高铁规划投资建设运营开发主体责任，坚持“主体主导、建营并重、专业合作、管理监督”的总体发展思路，加快推动铁路土地综合开发落地，建立有效的运营补亏机制，着力提升土地综合开发反哺作用，保障全省铁路建设可持续发展。一是充分挖掘存量土地利用价值。通过土地变性、土地置换、作价出资、产业资源导入等方式，规模化盘活存量土地资源。在确保运输安全的前提下，采取多种方式精细化盘活与利用存量土地资源。二是推进土地综合开发业务规模化。以资金投入、产业导入、线路迁移、班次增开等为协商条件，撬动更多协议土地综合开发项目落地实施。三是分类开展站城融合试点。围绕新建铁路项目站点周边用地开展基础性调研，推动车站上盖、地下空间开发、站点毗邻区域开发，谋划高铁社区开发、产业园区开发、高铁小镇开发等模式，重点推动南京北、苏州北、江阴站等站点的站城融合项目。四是建立健全综合开发机制。确立土地综合开发运作模式，构建多方联动的土地综合开发协作机制，共同谋划铁路站场毗邻地区的站城融合开发。

三、加快推进江苏铁路建设的对策与建议

强化规划引领保障作用。科学规划是加快构建多层次轨道交通体系的先导引领。在抓好既有国家规划涉及江苏项目落地建设的同时，应进一步加强系统谋划，优化完善“以我为主”的全省铁路规划支撑体系。一是科学编制全省“十四五”铁路发展规划和2035年中长期铁路发展规划。立足江苏实际、汇聚各方智慧、加强上下衔接，认真做好“十四五”铁路发展专项规划编制工作，同时着眼“交通强省、铁路先行”，系统开展2035年中长期发展规划的谋划。二是多渠道推动一批待建铁路项目纳入国家层面相关规划。抓住国家层面开展《长三角多层次轨道交通体系规划》《“十四五”铁路发展规划》等规划编制的契机，全力争取新沂经沭阳至淮安高铁、青岛至盐城高铁及常泰铁路、宁杭二通道等一批事关全省长远发展的重点铁路项目能够在国家规划中得以体现。三是深入编制全省市域市郊铁路规划。结合各地建设诉求和实施条件，组织各地抓紧编制市域市郊铁路规划。四是建设多网融合的轨道交通体系。在强化各种轨道交通方式之间高效对接的同时，主动做好铁路规划与国土空间、产业布局、生态环境等规划的衔接，以及与其他交通运输专项规划的融合。

协同推进项目前期工作。一是优化完善前期工作模式。按照先急后缓、统筹推进的原则，合理确定铁路规划项目建设时序。充分调动各方积极性，原则上对于国铁集团主导推进的国家干线铁路项目和江苏主导建设的区域城际铁路项目，由省铁路办牵头、省铁路集团等有关单位和沿线设区市配合路方开展前期工作;跨市的都市圈城际铁路由省牵头、相关设区市具体推进前期工作;只在一个市域内的都市圈城际铁路和市域市郊项目都以设区市为主推进前期工作;由省发改委负责审批的全省城际铁路、市域市郊铁路和铁路专支线等项目，在批复前由省铁路办出具行业审查意见。二是依法高效推进铁路征地拆迁。沿线设区市、县政府要切实履行铁路建设征地拆迁主体责任，做好征拆、补偿、安置等工作，及时协调解决征地拆迁和工程建设中的矛盾和问题;省铁路办负责征地拆迁工作的指导推进、监督执行及跟踪审计;省铁路集团负责以省投资为主铁路项目征地拆迁工作的具体管理。

构建高效运营管理模式。一是完善委托运输模式。对于江苏境内的国家干线铁路和接入国家干线铁路网的区域性城际铁路，原则上仍以委托国铁运营管理的模式为主。省属铁路管理主体应在加强路地合作的基础上，进一步优化委托运输协议条款，细化受托、委托双方的责、权、利，充分确立委托方的主体主导地位，发挥受托方的运输管理优势，实现合作共赢。围绕委托运输协议内容执行情况探索建立考核机制，理顺运输安全生产和经济效益的投入产出关系，在确保运输安全的前提下尽量控制运输成本。二是探索市场化委托运输模式。以公开市场化方式确定受托运输单位，委托运输管理业务可整体委托或按区段、按工种分拆委托，建立市场化准入和退出机制，以市场竞争机制提升运输管理的专业化、精细化水平。三是探索自主运营模式。积极构建符合江苏实际、适应发展需求、提升人民群众铁路出行“幸福感”的轨道交通运营体系。对于不接入国家干线铁路网络的都市圈城际铁路，建议参考广东、浙江等省市推进自主运营管理的模式，依托省铁路集团组建省级城际铁路运营公司，通过省级统一运营管理加快形成全省都市圈城际铁路的“一张网”自主运营体系，并先期构建南京都市圈、苏锡常都市圈和沟通长江南北、覆盖扬子江城市群的“拥江环湖（太湖）”自主运营网络。鼓励各设区市以公交化模式运营市域市郊铁路。四是出台运营补亏政策。加强运营补亏机制研究，加强线路经济效益预测分析，制定出台全省铁路运营补亏政策，重点明确运营补亏机制，充分落实各方责任，补亏机制可与土地综合开发挂钩。

大力推进站城融合开发。围绕“政府主导、市场推动、联合开发、多方共赢”的原则，推进铁路站场建设与城市融合发展。加快建设以公共交通为导向的铁路主导型综合交通枢纽，支持省铁路集团、地方政府和上海铁路局集团加强三方合作，对站场核心区和关联区进行集约化、集成化开发。一是制定与完善站城融合相关政策。建议对全省高铁站的综合开发给予政策和土地指标的方面支持，根据不同站点情况确定毗邻站点核心区域并配置一定规模土地专门用于铁路综合开发。在配套拆迁、公共基础设施建设等方面给予财政资金补贴，在容积率设定方面给予相应的规划政策支持，从而提升土地的开发价值。二是明确站城融合规划实施要求。在项目可行性研究阶段，新建铁路所在地地市级以上人民政府应统筹组织项目建设投资主体同步编制周边土地综合开发规划，并纳入当地国土空间规划或与当地土地利用总体规划、城市总体规划相协调;省级层面应制定和完善站城融合、综合开发的相关法律、法规、政策及相关实施指导意见，统一指导和规范综合开发实践。

（作者系江苏省铁路集团有限公司副总经理）

责任编辑：刘志刚