整体性治理理论与我国城市管理综合行政执法体制优化的耦合性探微①

林华东

(淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院， 江苏 淮安 223001)

引言

整体性治理理论肇始于西方国家，在20世纪90年代中后期新公共管理运动后得以快速发展，已成为我国第二轮政府改革运动的新治理范式。传统公共行政的衰败，以及新公共管理运动所引发的逆部门化和碎片化选择，促进了整体性治理的兴起。从一定意义上来讲，整体性治理理论是传统合作理论和整体思维方式的再生。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，方案充分体现了中国特色，并与整体性治理理论高度契合。整体性治理强调政府职能部门内部整体性运作，明确运作主体、划分主次责任、强调公众参与、促进公私友好合作。同时，强调整体性治理的问题导向、公众需求导向和结果导向，强调纵向的治理层级与横向的治理职能以及与公私部门之间的整合，在管理资源、管理体制和运行机制等方面为“大部门制”改革提供了理论支撑。

城市管理综合行政执法作为“大部门制”改革的实践成果，其体制的优化发展可以从整体性治理理论中寻找到可行的答案。近20年的城市管理综合行政执法体制改革实践已经借鉴了整体性治理理论[1]。城市管理治理模式则经历了从单一、分散式的管理模式到整体、协调型的治理模式(即整体性治理模式)的转变。整体性治理模式坚持以满足公民需求作为治理目标，以信息技术作为治理工具，以整合、协调、信任作为治理策略，有效促进不同治理主体之间的协调合作，从而实现政府治理整体性运作的目标[2]。整体性治理理论与我国城市管理综合行政执法体制优化的耦合性主要体现在治理理念、治理原则、治理机制和治理工具等四个方面[3]。

一、整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化的理念追求相契合

整体性治理追求公共利益的整体最大化以及以公民需求为导向的无缝隙公共服务的治理理念，契合了城市管理综合行政执法的公共价值理念追求。“人民城管为人民”“为人民管好城市”，其出发点就是为了人民，其与整体性治理的公共性理念不谋而合。公共性不仅是现代政府治理制度合法性的渊源，也是城市管理综合行政执法的基本属性。它是一种彰显公共性的政府治理，具有明显的公共价值取向。

一是城市管理综合行政执法强调“以人为本”的治理理念。城市管理是城市健康运行的基本保证。不断提高城市管理和服务水平，优化城市环境，是新时代中国城市健康发展的客观要求。为了纠正城市管理中的“条块分割”问题，国务院于1997年选择了79个城市开展相对集中行政处罚权试点，2002年后在全国推广。城市管理综合行政执法在核心价值上体现了以人为本，积极回应社会公众对美好生活的向往，在民主公平的前提下为社会公众提供优质高效的公共服务，满足社会公众需求。城市管理综合行政执法部门坚持“以人为本”，牢记为人民谋福祉的初心使命，立足于城市管理工作实际，以维护和实现最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，突出公民在城市管理综合行政执法中的主体地位，以公民需求为导向提供公共服务，打破了政府与公民之间原有的“管理—服从”关系，正从“城市管理”向“城市治理”转变。

二是城市管理综合行政执法倡导“执法为民”的执法理念。在公共管理服务中，为了防止出现不同的价值追求和利益冲突所带来的公共管理服务差别化现象，城市管理综合行政执法以满足公民需求为逻辑起点，以公民满意度作为绩效评价的重要指标，从而不断获得公民的认可和支持，实现城市管理综合行政执法价值合法性和实践合理性的辩证统一。整体性治理理论与城市管理综合行政执法中体现的“执法为民”理念高度契合。在“执法为民”的公共服务理念指引下，整体性治理以满足公民需求为治理导向，根据公民需求优先安排公共服务项目，将治理重心从原有的“政府配菜”向“市民点菜”转变，精准施策。就城市管理综合行政执法而言，只有执法目标与党的执政理念、政府的整体性治理目标高度吻合，城市管理综合行政执法才能在复杂的社会情景中实现依法行政及执法结果的公平公正。城市管理综合行政执法应当以党的执政理念和目标为指导，将依法执法、执法为民、实现公平正义作为首要价值追求，将党的执政理念和政府治理目标融入城市管理综合行政执法的实践。法治本质上是社会利益的再次分配。城市管理综合行政执法是社会利益的平衡机制。城市管理综合行政执法实践不但是一个执法过程，而且是一个吸收和体现政府政治伦理和整体性治理目标的过程。城市管理综合行政执法是法治逻辑和政治逻辑相互融合、相互促进的过程。城市管理综合行政执法部门在执法过程中应当树立兼顾不同社会群体利益的理念，通过重塑执法理念、创新执法方法，促进执法人员执法行为的转变。城市管理综合行政执法在坚持法治标准的前提下，要实现法律效果、社会效果和政治效果的高度统一。法律是评价社会公共利益和行政相对人合法利益的重要标准，但它绝不是唯一的标准。合法利益原则体现了法治在实现公共利益与行政相对人合法权益平衡方面的限度。城市管理综合行政执法部门应当根据具体执法场景和执法对象，紧扣环境卫生、空间秩序、城市容貌、公共服务、运行效率等方面的问题精准施策，协调和平衡执法的法律效果、政治效果和社会效果。

二、整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化的基本原则相吻合

从治理原则维度透析，整体性治理理论与城市管理综合行政执法具有相同的治理原则，主要体现在以下三个方面。

一是政府职能统一原则。整体治理理论强调政府职能的有机统一，并认为这是确保行政权力运行顺畅的前提。城市管理综合行政执法的本质在于实现政府职能的整合统一，确保权力运行的顺畅平稳，而不是简单地将相关职能部门进行增减或撤并。整体治理理论强调政府职能在所属职能部门之间的配置必须遵循职能统一的原则，每一个职能模块必须对应一个大部门制的职能部门。原则上，应当将相同或相似的职能配置给一个大职能部门统一行使，以避免政出多门或多头管理。但是，如果某一领域的职能确实难以由一个部门统一行使，而是需要多个职能部门共同行使的，则必须明确牵头职能部门和协作职能部门，区分其主次，制定权力运行流程图，并建立健全跨部门行政协调机制。

二是权责统一原则。整体治理理论认为，权力与责任是高度对应且统一的。权责统一意味着政府职能部门依法享有多大的权力就应承担多大的法律责任，不应存在“有权无责”或“有责无权”的现象，以确保有权必有责、有责必有权、用权受监督，进而实现权责全覆盖的目标。城市管理综合行政执法意味着政府职能在城市管理领域的管理权和行政执法权的相对集中。这会使权力制约和权力监督变得更加困难。因此，有必要在城市管理综合行政执法领域建立行之有效的权力制约机制，以保证权力运行制度化和合法化。城市管理综合行政执法实现了决策权与执行权的相对分离，体现了新时代城市管理执法体制的本质特征。通过两权相对分离，可以实现城市管理综合行政执法部门内部权力运行的相互制约和相互协调，进而保证城市管理执法权的平稳运行，有效实现政府的整体性治理。

三是效率优先原则。整体治理理论认为，评价政府改革是否成功的主要指标，在于其能否切实提高行政管理效能。城市管理综合行政执法体制改革是否成功，主要取决于能否提高城市综合治理的效能和实现城市公共管理的目标。只有建立统一的职能体系、合理的组织结构体系和权力运行保障体系，才能发挥城市综合治理的整体性效能。城市管理综合行政执法体制改革的方法在于优化其组织结构，以提高城市治理效能。可见，城市管理综合行政执法与整体治理的目标都是为了实现政府组织结构的优化和权力的运行顺畅，进而为城市经济社会发展提供强有力的保障。

三、整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化的机制诉求相一致

整体性治理强调的“整合”“信任”“协调”等治理机制契合城市管理综合行政执法机制选择的理论。现代化的城市管理综合行政执法模式迫切需要超越原有的管理模式并形成一种新的治理范式。新的治理范式以“整合”和“协调”为核心，针对城市管理综合行政执法中存在的职能交叉、政出多门、各自为政、效能低下、执法扰民等问题，由城市管理综合行政执法部门进一步整住房和城乡建设部的市容秩序、环境卫生、园林绿化、物业管理等职能，明确管理及执法边界，充分发挥政府职能的“规模效应”。在城市管理综合行政执法部门内部则需要逐步实现“三层分离”(即决策层、执行层和服务层相对分开)，并建构完整而精简的组织架构及良性有序的运行机制，以确保权力和责任的对等统一。通过建立跨部门“协调机制”可以实现城市管理综合行政执法部门和城市管理相关职能部门之间职能的科学合理配置。而整体性治理正好具有现代化城市管理综合行政执法体制所追求的治理模式特性，它强调部门之间的相互信任、沟通协调和合作共治，强调它们之间是平等、信任和诚实的合作伙伴关系。传统的城市管理理论强调权威性整合，新公共管理理论强调竞争性整合，而整体性治理理论则更加强调合作和协调整合。这种整合不仅仅是职能整合，而是有机结合，甚至是化学融合。整体性治理的核心要义是以公民需求为基本价值取向，通过有效整合和合作使得不同治理主体同心同向发力；通过建立信任与合作机制实现跨部门或跨领域的整体性运作，从而超越传统治理模式，更加有效地满足公民需求。在治理机制的选择和应用上，整体性治理和城市管理综合行政执法有着非常相似的选择偏好和运行机理。城市管理综合行政执法体制改革的重点是行政力量和社会力量在体制内的深度整合，在市、县(区)层面，通过整合市、县(区)城管、公安、司法行政部门各自的优势，形成“城管+公安+律师”的部门间协调机制；在乡镇和街道层面，通过整合公安、辅警、城管、协管员、网格员、物业管理员等多方力量，形成“公安+治安辅警、城管+协管员、网格员+物业管理员”的网格化治理协同机制，实现街道与社区管理的零距离对接，实现市容秩序管理与治安防控管理的无缝隙衔接。

四、整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化的工具需求相适应

整体性治理所强调的信息技术和网络技术等治理工具符合城市管理综合行政执法对治理工具选择的理论。其关键是将现代信息技术的应用与城市管理综合行政执法有机地结合起来。以信息技术为代表的现代科学技术的应用是实现整体性治理的技术保障。整体性治理理论强调通过整合不同的信息技术和网络技术，建立统一的管理数据库，简化网络流程和步骤，打破部门之间的信息壁垒，实现统一有序的“在线治理”。整体性治理是信息时代和数字时代的产物。在一定程度上，整体性治理的实现依赖于信息技术的发展。它把信息技术和网络技术视作体制改革、流程再造和治理模式转变的重要工具和保障，为社会公众提供无缝隙的公共管理服务，实现城市治理之公共价值目标[4]。信息技术的飞速发展是推动城市治理体系和治理能力现代化的重要工具。近年来，信息系统在公共行政改革中发挥了重要作用，甚至发挥了关键性作用。在城市治理中，由于我国城市类型的复杂性、城市居民生活水平的多变性、社会公众需求的多样性，以及城市管理的开放性、全过程性和动态性，传统的城市管理综合行政执法模式已经不能适应现代化、信息化和网络化的城市治理需要。科学技术的发展和应用为城市管理综合行政执法部门创新管理方法、提高管理效能提供了技术支撑，为提高城市管理效率提供了信息技术路径[5]。城市管理综合行政执法应用信息技术建立“掌上城管”，拓宽了视频取证的覆盖面，通过搭载人脸识别技术的数字化城管平台，可以实现自动捕获、自动识别和自动统计分析，为城市管理综合行政执法提供高效和合法的证据支持，因为数字化城管平台可以实现24小时不间断的远程视频监控。

通过对整体性治理理论与我国城市管理综合执法体制的理论、原则、机制、工具的契合性分析发现，整体性治理理论指导下的城市管理综合执法体制改革基本上涵盖了治理层级整合、治理职能整合和公私部门整合三个部分，即“治理层级—治理职能—公私关系”。基于此，本文构建了整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化耦合的逻辑框架，见图1。

图1 整体性治理理论与城市管理综合行政执法体制优化耦合逻辑框架

结语

城市管理综合行政执法制度既是新时代城市治理的主要组成部分，又是综合行政执法改革的“排头兵”和“试验田”，对于深化行政执法体制改革、优化社会治理、建设法治政府起到了积极的推动作用，为其他领域的综合行政执法体制改革积累了经验。坚持中国共产党对城市管理综合行政执法体制改革的全面领导，坚持“人民城市人民管、管好城市为人民”的目标导向，坚持公共利益最大化的价值导向，运用现代化信息技术平台，对城市管理综合行政执法的治理层级、治理模式、治理力量进行整合，加强府际合作、政社互动、公众有效参与，革除城市管理综合行政执法的体制性障碍，构建“依据完备、职能清晰、机构规范、人员优化、监督有序”的城市管理综合行政执法体制，是新时代“中国之治”的题中应有之义。整体性治理理论强调的治理理念、治理原则、治理机制和治理工具等与我国城市管理综合行政执法体制优化路径高度耦合。整体性治理理论旨在解决政府治理过程中出现的“碎片化”问题，可以为我国城市管理综合执法体制优化提供“工具性”和“价值性”的理论指导和经验借鉴。将整体性治理理论应用于我国城市管理综合行政执法体制改革的实践，必将有力地推动我国城市管理综合行政执法体制的优化，提升我国城市管理综合行政执法的效能。