间断均衡理论视角下英国技能培训政策的变迁分析

刘奉越，刘睿声

(河北大学，河北 保定 071002)

作为使所有社会成员都能够获益的公共物品，技能培训是指根据某种职业需要以提高受训人员技能水平为目标的继续教育活动。技能培训既包括为准备就业或进入新行业的人员进行的技能养成培训，又包括为适应生产和技术发展新水平的需要而对从业者开展的技能更新培训[1]。20世纪60年代，为了解决技能人才短缺和企业培训效率低下的问题，英国政府开始对技能培训进行干预，并于1962年颁布具有重要影响的《产业培训：政府之建议》(Industrial Training: Government Proposal)白皮书，拉开了致力于技能培训发展的帷幕。此后多项技能培训政策①陆续颁布并取得显著成效，不仅满足了社会环境变化下学习者的需要，而且推动了生产效率的提升和效益的增长。近年来，英国技能培训政策逐渐引起我国学界的关注，并取得了阶段性研究成果。如有学者以针对14—19岁的从业者制定的英国《继续教育与技能计划(2010—2013)》为例，分析了它的背景、目标、主要内容与特点[2]；有学者基于2010年颁布的技能开发政策，探讨了英国政府对技能开发的战略新思路与新方法[3]。基于某一理论视角审视英国技能培训政策变迁的动因也是研究者的关注点。如基于利益相关者理论，认为政府、企业、工会、教育机构和学习者等利益相关者通过诉求表达和利益博弈带来的关系转变会对英国技能培训政策的进路方向产生影响[4]；基于多源流理论分析框架，从价值选择、利益分配和权力运作三个维度对21世纪英国技能培训政策的产生过程和本质特征进行探讨，认为政策变迁是政治经济、历史传统、两党政治和国际影响等多方面因素共同作用的结果[5]。

总体而言，已有研究对英国技能培训政策的探究取得一定进展，但大多局限于对政策文本分析或历时性特点总结的层面上，对政策变迁的线性和非线性特点分析不足，展现出一幅 “碎片化”的图景。虽然也有研究者尝试基于某一理论视角剖析英国技能培训政策变迁的影响因素，但对重大变化时期的决策语境挖掘不够深入。作为政策过程的一种理论，间断均衡理论通过检查持续增长的变化和短时剧烈的变化来分析政策演进动力[6]，回应了社会科学研究中的“科尔曼难题”[7]，为政策研究提供了一个新的视角。基于此，本文运用间断均衡理论探析20世纪60年代以来英国技能培训政策的演进历程，阐释其变迁的内在机理和间断均衡规律，以对完善我国技能培训政策提供一定的借鉴。

一、间断均衡理论框架

间断均衡理论(Punctuated Equilibrium Theory，简称PET)最早是由美国学者鲍姆加特纳(Baumgartner)和琼斯(Jones)基于有限理性理论和美国政治议程，借用进化生物学用于描述物种演化过程的“间断性均衡”概念提出的。该理论运用政策图景(Policy Images)、政策场域(Policy Venues)和政策垄断(Policy Monopoly)等核心变量的变化和作用，“致力于解释一个简单的现象：政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁”[8]。换言之，以连续性演进为特征的政策均衡，与以短期剧烈变化为特征的政策间断共同构成了政策的变迁历程。作为影响政策状态切换的核心变量，政策图景是指基于公众的经验及需求，政策在社会和媒体中被理解和讨论的倾向；政策场域是指政策子系统(政策参与者团体)用来议定政策的权威场所，会由于政策图景转换、新的主体介入等原因而发生变化；政策垄断是指由政策子系统中的利益集团、政策官员或政党联盟等组成封闭体系而维持的稳定状态。

在经典的间断均衡理论模型中，由于问题性质的变化，新的政策图景被构建。在正面的政策图景下，政策场域会将其他参与者排除在系统之外而形成封闭系统，从而产生政策垄断现象。而负面的政策图景会推动公民、社会团体、政策企业家以及政策反对者采取制造舆论、游说等行动引致原来的力量平衡关系发生变化，导致政策场域转换。由于集体层面的有限理性，被提上政策议程的问题使政府、议会的立场发生转变，此时政策垄断所把持的“均衡”被打破，政策发生重大变迁而进入间断期。随着新政策的出台，问题性质被重新界定，正面的政策图景逐渐被固定和强化，政策子系统根据政策偏好主导政策议程，政策垄断形成，公共政策进入新的均衡期，具体见图1。

间断均衡理论框架用于分析英国技能培训政策变迁具有一定的适切性。从已有研究来看，间断均衡理论作为政策分析框架，自引入公共管理领域以来就受到学界的广泛关注和青睐，并依此进行大量实证研究，成为阐释西方国家政策变迁的有力工具。相关学者通过比较研究在欧美国家获得大量经验证据的支持，证明该理论适用于英国、比利时等国的政策领域[10]。从政策属性来看，英国技能培训政策隶属于公共政策范畴，间断均衡理论作为公共政策的理论范式，对政策变迁过程中存在的稳定渐进与重大变革的原因具有解释力。从政策过程来看，在英国君主立宪和议会制度中，政府和议会作为政策颁布的主体，对技能培训政策变迁具有决定性的影响。由于问题性质变化而引发社会关切，各行动者为了表达和实现自身利益而加入政策议程，引起政策场域转换，进而促使政府和议会立场转变。可见，间断均衡理论框架的构成要素与英国政策变迁的影响因素相契合。

二、英国技能培训政策的间断均衡变迁历程

作为政策状态的重要构成，政策间断揭示的是以短时失衡突变为特征的非线性政策状态，是政策演进历程中的重要转折期，通常可作为阶段划分的标志。虽然自20世纪60年代以来英国技能培训政策在总体上呈现渐进的线性状态，但是一些政策的出台明显改变了技能培训的发展方向。由此，将关键性政策的出台时期作为政策间断期，将其他时间段作为政策均衡期，英国技能培训政策变迁历程可以划分为五个阶段。

(一)以强化国家责任和增加就业机会为核心的政策均衡(1962—1986年)

自20世纪60年代以来，社会对新的技能或技能更新需求不断增强，而传统的以企业为核心的技能培训效率低下，再加上凯恩斯主义成为英国政府对技能培训进行干预的理论依据，强调国家的责任以改变技能培训“发展缓慢”和“不成体系”的困境成为新的政策图景。1962年，英国政府颁布《产业培训：政府之建议》(Industrial Training: Goverment Proposal)白皮书，强调政府、产业部门和教育部门之间的合作以加强对产业培训的统筹规划和协调指导。在此基础上，1964年议会通过《产业培训法》(Industrial Training Act)，规定成立产业培训委员会(ITB)，在政府的监督和指导下行使加强经费保障、提供培训课程、确定技能标准和制定行业规范等多种职能。这是英国首次确立国家培训法案，从法律上确保政府对各类产业所开展培训活动的宏观控制，使社会生产效率有较大提高。同时，针对技能培训依然局限在各个行业内，缺乏统一性和协调性以及资源配置不均的弊端，政府扮演了政策修订的促动者和调适者角色。1973年《就业与培训法》(Employment and Training Act 1973)出台，设立由雇主、雇员、教育当局及教育组织代表等构成的人力服务委员会(MSC)作为技能培训的管理和商议机构，并将职业技能服务确定为教育当局的法定职责[11]。上述政策的出台标志着国家在技能培训中的责任增强，干预力度加大。

20世纪七八十年代英国经济急转直下，失业率上升。随着教育平等主义和终身教育思想的兴起与传播，英国政府不仅希望通过政策手段推进社会平等和教育普及，以保障弱势群体接受技能培训和获得重新工作的机会，而且还意识到只有加强对青年人的技能培训才能扭转经济困境。在决策精英关注度加大以及公众渴望政府提供工作岗位的强烈诉求下，增加青年就业机会的政策图景占据上风。正如时任英国就业大臣Norman Tebbit所说，“我们目前的培训体系无法培养出现代竞争经济所需要的技术人才，这就是政府仅在未来三年内就拿出40亿英镑的公共资金支持1982年新培训方案(New Training Initiative)的原因”。为了建立学校和就业之间的永久纽带，该方案提出为所有离开学校而没有工作的青年提供一年的基础培训[12]。1983年，人力服务委员会又发布《青年培训计划》(Youth Training Scheme)，规定为所有18岁以下的青年提供获得与工作相关技能的机会，并通过归纳评估、实施培训、指导辅导、审查进度等提高青年技能水平，这对于促进“教育不利者”的职业发展具有深远的意义。这一时期所制定的技能培训政策体现出政府主导的特点，“强化国家责任”和“增加就业机会”的政策图景与政策场域在互动中形成政策垄断，技能培训政策保持均衡渐进演进状态。

(二)以下移技能培训权责为特征的政策间断(1987—1990年)

在国家控制的技能培训体系下，企业作为开展技能培训的主要行动者，其诉求得不到及时满足，由此为了自身利益而对相关行政机构进行游说。在新职业主义思潮的影响下，技能培训政策的决策者逐渐重视企业、行业的支持和认可，包括英国政府、行业组织在内的行动者采取了一系列措施支持技能培训的市场化改革。此外，经济利害关系影响技能培训政策制定过程，成为政策图景的主要依据。1987年，撒切尔政府借鉴在经济领域取得成功的经验，将新自由主义和市场机制作为技能培训领域的政策图景，反对国家直接干预，新的政策议题被提出。

为了脱离技能缺乏困境以及恢复经济竞争力，1988年，英国政府发布《1990年代的就业》(Employment for the 1990s)白皮书，提出建立一个由雇主主导的培训网络，负责制定技能培训规划、研究当地劳动力市场以及与企业机构沟通协调[13]。1989年，撒切尔政府撤消人力服务委员会，并将制定培训政策的权力和责任下放给由新自由主义思想为引导、由雇主发挥支配作用的技能培训管理机构——地方培训和企业理事会(TEC)。该机构有三分之二的成员来自商人及企业家，商会、行业协会等都发挥着重要作用，这意味着政府“把国家培训体系的领导权交还给雇主”[14]。至此，外部的反对者进入政策议程，政府成为一个监管机构而不再负责技能培训的具体运作，这是英国技能培训政策演进中的重大转折。由此可见，英国技能培训的政策图景发生根本性转变，管理机构和利益相关者构成比例也不同以往，在一定程度上导致新的政策场域重新形成，政策垄断被打破，发生突变式变迁。

(三)以培训提质和人才培优为引领的政策均衡(1991—2006年)

在实行以市场为导向、以企业为主体的技能培训政策后，由于政府经费投入不足，企业往往倾向于提供低成本、低层次的技能培训，培训质量居于次要地位，效果不尽如人意。同时许多雇主长期以来担心无法招聘到足够的具备企业所需技能和素质的员工，很难引进创新模式、新型产品和新工作方法来促进生产力提高。很多个体没有认识到高超的技能、良好的培训和权威资格认证能够帮助他们顺利实现自身目标。由此英国技能培训问题的性质被重新界定，决策精英的注意力逐渐转移。正如英国时任首相John Major在1991年颁布的《21世纪的教育和训练》(Education and Training for the 21st Century)白皮书前言中所说：“现阶段我们正在建立一支技能娴熟且积极进取的劳动力队伍，我们需要确保在国际竞争中占据优势……我们将提高职业资格质量标准……鼓励我们所有的年轻人尽其所能地发展[15]。”此项白皮书的颁布标志着英国技能培训掀起新一轮改革浪潮。1995年，英国政府将教育科学部(Department of Education and Science)、就业部(Department of Employment)合并为教育和就业部(Department for Education and Employment)，强化教育与就业之间的联系，以探索政府与市场结合的教育治理模式，体现了中央教育行政机构从管理部门向服务部门的转变[16]。1997年，新工党上台以后，托尼·布莱尔政府提出要建立一个包容的、公平的社会和具有竞争性的经济体系来重新确立英国在世界的地位。在“教育是最好的经济政策”思想的指引下，英国政府将提高质量作为技能培训的政策图景，政策图景与政策场域被固定下来。在中央部门的直接领导下，1998年，教育和就业部颁布的《学习的时代：新英国的复兴》(The Learning Age：A Renaissance for A New Britain)绿皮书提出要采取一系列技能培训质量保障措施，如成立个人学习账户，提供学习网络，扩充技能获取渠道等。1999年颁布的《学会成功：关于16岁后学习的新框架》(Learning to Succeed：A New Framework for Post-16 Learning)白皮书将打造世界一流的标准和质量作为技能培训的中心任务，提出建立基于个人、企业、社区以及机构之间的合作框架的设想，并为16岁后技能培训提供资金保障。此后，学习和技能委员会(LCS)在《2000年学习与技能法案》(Learning and Skills Act 2000)的规定下正式成立，为达到义务教育年龄的人们提供教育和培训，具体职责包括筹措与分配学习经费、评估技能培训效果、扩充就业渠道等。针对技能基础薄弱的现状，布莱尔政府将教育改革的重心转移到终身学习导向的高技能人才培育上，围绕“技能优先”的政策框架发布若干报告，对这一时期的政策框架进行有机补充，体现一定的衔接性和延续性。如2003年的《21世纪的技能：实现我们的潜能》(21st Century Skills：Realising Our Potential)指出技能是国家的重要资产和劳动力市场灵活性的基础，应该将提高技能水平作为政府和各公共服务部门的共同战略，并提出以缩小不同区域间的技能差异、推进社会合作伙伴关系和满足日益增长的社会需求为目标的一系列措施[17]。2006年，《继续教育：提升技能，改善生活机会》(Further Education: Raising Skills, Improving Life Chances)白皮书提出将学习者和雇主的需求、利益置于技能培训体系的核心，并赋予他们更多的自主权。通过提高继续教育的教学质量和加大资金投入力度，使培训者的技能和资格水平达到世界标准[18]。封闭的政策子系统使政策垄断得以确立，英国技能培训政策在这一阶段实现渐进式发展。

(四)以调整技能培训人员构成、内容和形式为重点的政策间断(2007—2008年)

政策子系统可以在正面的政策图景条件下形成和发展，也可能因引致政策图景瓦解的外部环境剧变而崩溃，并造成其他政策子系统侵入。从2007年开始，英国和大多数国家一样经历了20世纪30年代以来最为严重的经济危机，生产力水平停滞不前，失业困境加剧，公众负面情绪析出，成为技能培训政策负面图景的起点。

随着技能培训领域问题的凸显，人们质疑现行政策是否符合经济发展状况。政策反对者利用公众的话语权对政府和议会施加压力，迫使业已停滞的政策议程重新启动，包括学习者、行业协会和技能培训机构等在内的利益相关者越来越多地介入其中，政策场域被重新确立。2008年11月，英国创新、大学与技能部联合学院协会、学习机构联盟等基于摆脱失业率陡升的困境的目标，颁布旨在帮助失业者尽快实现就业，满足面临经济困难的个人、企业和社区需求的继续教育与技能培训指导报告——《继续教育的任务：支持个人、雇主和社区》(FE works：Supporting Individuals,Employers and Communities)。由此对技能培训的人员构成、内容和形式进行调整，较前一阶段有了显著不同。一方面，在寻求新的岗位和不断适应就业市场的背景下，下岗人员、待业者甚至面临裁员风险的人成为技能培训的重要主体，技能培训人员构成发生变化。另一方面，技能培训内容不再是主要为从业者提供技能更新，而是注重传授用于维持生活或新岗位所需的基本知识和技能。此外，除了通过岗位定向培训以及提供技术咨询等途径提升人们的就业能力和社会适应能力之外，还采取建立学习中心、运用信息技术、构建社区伙伴关系等多种形式[19]。政策图景和政策场域的互动推动英国技能培训议题进入宏观政治系统，引发制度断裂，导致技能培训政策在某种程度上进入间断期。这是因外部环境剧变而采取的被动式应对，技能培训政策的重点转移到提升公众就业能力和抗风险能力上，并开始向人本位的、数字化的和全纳的教育理念过渡，继而推动了技能培训范式的变革。

(五)以革新培训范式和数字赋能为核心的政策均衡(2009年至今)

卡梅伦政府执政后，针对2007年以来爆发的金融危机的持续影响，重新确立了“大社会”的执政理念，旨在通过强调个人行动的重要性来改善“支离破碎的英国”，这是对社会投资理念的进一步塑造，在一定程度上体现了对新工党政府执政理念的延续[20]。这一理念的确立标志着对工作本位学习的技能培训范式——现代学徒制的支持性政策图景形成。为了使现代学徒制满足不断变化的经济需求，2012年发布的《理查德报告》(Richard Review of Apprenticeships)强调学徒制应始终如一地提供高质量的培训以及雇主和学习者所需的专业认可的资格和技能[21]。长时期对学徒制管理规范和质量标准的探索导致这一阶段较为稳定的政策垄断，表明技能培训政策进入崭新的渐进平衡时期。如2009年发布的《学徒制、技能、儿童和学习法案》(Apprenticeship, Skills, Children and Learning Act)对现代学徒制框架、证书、标准等进行规范，明确考试与资格管理机构，确立现代学徒制的行政管理体系，标志着英国拥有了第一部现代学徒制的法律。2015年，商务创新与技能部、教育部和妇女及平等事务部联合发布《英国学徒制：2020年发展愿景》(English Apprenticeships: Our 2020 Vision)，提出以完善税收管理制度为政策杠杆调动雇主参与现代学徒制的积极性，进一步赋予雇主在现代学徒制中的主导权，并将学徒培训的资金置于可持续发展的基础上，从而提升学徒的数量和质量[22]。2015年正式实施学位学徒制，规定由高等院校和企业雇主联合面向企业员工招生，共同开发学位课程，将学术研究、企业实践和就业技能相结合，以满足企业对高级应用型人才的需求。

为了确保数字产业保持世界领先的地位，2017年，英国数字化、文化、媒体与体育部发布《英国数字战略》(UK Digital Strategy 2017)，将建设一流的数字基础设施作为重要的行动计划，提出投资超过10亿欧元用以全光纤网络和5G的建设；构建一个新的数字技能伙伴关系，将技术公司、当地企业、地方政府和其他组织联合在一起，创新监管模式，缩小人们之间的数字鸿沟[23]。2018年，发布题为《数字技能伙伴关系》(Digital Skills Partnership)的行动指南，一方面致力于将区域内的合作伙伴联合在一起，共同设计、开发和创新数字技能方案。另一方面建立数字技能创新基金，帮助小型企业和慈善机构的员工、妇女和贫困者等群体获得数字技能。同年，为了进一步解决劳动力缺乏基本数字技能的问题，英国教育部发布《提高成人基本数字技能》(Improving Adult Basic Digital Skills)行动方案，提出将对成人数字技能资格标准进行改革，并把工作中需要掌握的处理信息、创建和编辑数字内容、通讯、交易、网络安全等五个领域作为技能培训的重点内容，以促进成人有效参与生产生活[24]。基于技术不断发展创新和社会各界的重视，继续调整和修订现行政策将是英国技能培训发展的趋势。

三、英国技能培训政策间断均衡变迁的内在机理

纵观20世纪60年代以来英国技能培训政策的变迁历程，总体上呈现出由均衡到短期间断再到新均衡的非线性演进逻辑，整体演进趋势表现为长期渐进均衡中伴随短期间断。分析英国技能培训政策变迁的深层动力不难发现，以突变性和非线性为特征的焦点事件是政策间断均衡变迁的重要触发机制，行动者参与的政策场域状态是技能培训政策走向良性发展轨道的重要因素，执政理念变化处于关键主导地位。三个变量的动态作用机制共同构成英国技能培训政策变迁的内在机理，推动政策的稳定渐进或突然变革。

(一)焦点事件影响

随着各种社会发展不确定因素的增加，焦点事件是政策间断均衡变迁的重要触发机制，对政策演进具有颠覆性的驱动作用，并且在不同的境遇下发挥的作用不尽相同。焦点事件爆发会引起决策者和公众的共同关注，如果现行政策能够解决，在负反馈机制的自我纠正和抵制变革作用下，政策将通过不断调适而实现渐进式演进。如果现行政策无法解决，在正反馈机制的不断强化和动员下，负面政策图景将开始出现，垄断局面将被打破。由此形成制度摩擦和制度催化两种动力模式。一是制度摩擦。焦点事件可以在政策图景与政策场域互动中增加制度成本和制度摩擦力，阻止政策议程进入宏观政治系统，提升政策变迁的难度，使政策稳定渐进变迁。如2000年里斯本经济改革议程强调技能的重要性，引起欧盟各成员国的积极响应。这一焦点事件引起英国政策决策者的注意力发生改变，如布莱尔政府于2001年将教育和就业部改设为教育和技能部(Department for Education and Skills)，注重提高公众的技能水平。“脱欧公投”这一焦点事件使英国行业协会担心会出现技能劳动力短缺的困境。因此特蕾莎·梅政府适时地转移发展重心，颁布以扩充学习途径为宗旨的数字赋能政策，使技能培训更加适应学习者的需求，标志着技能培训政策的垄断与强化。二是制度催化。人们对于公共政策的注意力一直是“有限理性”的，即客观上问题一直都存在，只是由于公众的有限精力没有过多地集中于此，所以问题一直没有进入政策议程之中。以“制度催化”为介入点，焦点事件可以迅速引起公众的关注，打破决策者的注意力瓶颈，使政策图景发生变化，政策场域中的利益均衡被打破，相关政策议题就会上升到宏观政治议程中，进而催化政策突变。如金融危机的发生引起社会公众、媒体的广泛关注，促使英国政府调整已有技能培训政策以摆脱失业困境，技能培训的人员构成、内容和形式成为政策改革的主要关注点，由此政策间断也就成为一种必然。

(二)行动者参与

技能培训政策关涉不同行动者的切身利益，因此政策场域受到政府、企业、行业协会、教育机构等不同行动者的竞争和控制。间断均衡理论认为，当变迁的压力出现，有限参与的政策系统会抵制变化，政策垄断的封闭系统还可以与之对抗一段时间，但是当压力足够大的时候，政策垄断所把持的“均衡”状态会被打破，大量之前不包括在内的行动者进行干预，这时政策就会迅速改变。虽然政策子系统中的行动者组织结构会在不同时期有所差异，但是总体来看，随着行动者的多元参与，政策议程逐渐由封闭走向开放，继而推动政策变迁。

在第一次政策间断前，英国技能培训政策的议定场所主要集中于政府，在政策制定过程中较少征询社会公众意见。无论是产业培训委员会还是人力服务委员会，虽然都有企业、工会和培训机构的参与，但是政府拥有绝对的控制权。在这一阶段，英国技能培训的政策子系统受单一行动者的监督和指导，产生政策垄断现象。随着公众素质的提高与权利意识的觉醒，企业等行动者关心技能培训政策是否利于社会和自身发展。它们遭受到管理体系的弊端所带来的损失，倾向于采取行动维护自身利益，通过制造舆论、游说等策略性行动促进政府、议会立场转变，在技能培训政策变迁过程中起到催化剂的作用，使得国家政策议定体制逐步开放，决策层在政策制定过程中逐步重视企业的作用。地方培训和企业理事会的建立意味着政府将技能标准的建立、实施与评价等权益交付企业和雇主，技能培训成为由企业领导的组织系统。由此行动者主体权力发生置换，使政策变迁进入间断期。学习与技能委员会倡导形成一个基于个人、企业、社区以及机构之间的伙伴关系与合作的框架，根据当地各行动者的工作来协调区域培训计划。当政策子系统之间形成利益“均势”状态时，政策一般保持均衡和稳定，政策的变迁也是基于利益妥协下的微调行为。此外，多部门联合颁布政策的多元参与现象也促使战略决策与治理愈加科学化。

(三)执政理念变化

执政理念由决策者根据政策图景、政策场域的动态变换综合评定而产生，在政策过程中很大程度上决定了组织决策活动的偏好。由于党派更迭或决策精英对议题重要性的排序和取舍，执政理念发生变化，与之相对应的政策开始调整，可以是对原有政策局部的微调，也可以使原有政策发生重大变迁。执政理念对政策的延续或变革具有决定性作用，具体表现在以下三个方面。第一，稳定的执政理念是政策均衡的重要内因。1990年，新一届保守党政府上台后继续延续撒切尔夫人长期推行的自由市场机制，反对政府对技能培训的干预，缩减对技能培训的财政支出。这一执政理念下技能培训政策主要代表着雇主和企业的利益，工会和地方教育当局的权力被削弱。多年来，各项政策的出台与实施也是围绕最初的政策和制度选择不断强化。第二，执政理念的转变是破除路径依赖的有力工具。1997年，以布莱尔为首相的工党政府上台后，新自由主义被束之高阁，转而采用“第三条道路”的执政理念，在就业和教育等领域主张多元合作，希望在政府与社会各界之间建立伙伴关系，导致政策议程进入更高层次的政策场域，克服了之前形成的制度惯性，政策发展路径出现转向。第三，执政理念在政策变迁过程中具有渐进调适作用。技能培训政策与社会背景的契合性是执政者需要重点考虑的方面，在外部环境变化时需要调整教育理念以不断完善政策。为扭转金融危机带来的负面图景，2010年，卡梅伦政府将“大社会”理念奉为圭臬，同年出台的《可持续增长技能》(Skills for Sustainable Growth)以“公平、责任和自由”原则强调充分发挥个人的积极作用，提高劳动者的素养和社会适应能力。契合于间断均衡理论框架，执政理念会通过负反馈机制控制政策图景，形成有利于议题审议的政策场域，使英国技能培训政策在符合本国国情的道路上不断调适性变迁。

四、结语

本文基于间断均衡理论分析框架，对20世纪60年代以来英国技能培训政策进行系统性的分析，旨在探究其演进历程的间断均衡特征和变迁的内在机理，以期在汲取他国经验的同时为我国技能培训政策完善提供一定借鉴。以突变点为阶段划分依据，20世纪60年代以来英国技能培训政策历经两次间断和三次均衡，呈现出明显的非线性演进逻辑，表明间断均衡理论框架对于英国技能培训政策变迁具有较强的解释力。焦点事件影响、行动者参与和执政理念变化共同构成政策变迁的内在机理，英国技能培训政策变迁是一个继承与完善、深化与拓展、改革与创新的持续发展过程。随着全球竞争向着数字技能领域转移，教育理念向着人本位方向发展，英国技能培训政策必将持续健全与完善，更加符合多元化要求。当政策场域逐渐开放，政策议定主体逐渐多元，英国技能培训政策将逐渐科学化，推动不同行动者之间的协同联动。技能培训各主体间合作制定规范和建立责任分担机制，发挥政府、企业、培训机构的资源优势，逐渐创新高层次技能人才培养模式，推进高层次职业教育发展，扩大数字技能人才规模，实现从数字鸿沟到数字赋能[27]。

【注释】

①技能培训政策是指政治实体在一定时期内针对技能人才培训所规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法和条例等的总称，表现为各种形式的白皮书、绿皮书、议会通过的法案以及各种政府报告。参见：李玉静.21世纪英国技能人才培养培训政策研究[D].长春：东北师范大学，2019：51.