土肥科学知识普及在执法过程中的应用研究

2022-03-29付艳秋王振普崔志强李炳海斯琴图雅季宁宁吴雪琨

现代农业 2022年1期

付艳秋，王振普，崔志强，李炳海，斯琴图雅，季宁宁，吴雪琨

(1.赤峰市农牧业综合行政执法支队，内蒙古赤峰 024000；2.赤峰市动物疫病预防控制中心，内蒙古赤峰 024000；3.内蒙古自治区农牧业生态与资源保护中心，内蒙古呼和浩特 010010)

赤峰市是农业大市，是国家重要的商品粮基地。全市现有耕地约141万hm2，2020年全年粮食产量61.15亿kg。自2015年农业农村部组织开展化肥农药使用量零增长行动以来，赤峰市连续三年氮肥、磷肥、钾肥的施用量逐年下降(见表1)，为了保持农业生产持续高效，提高耕地土壤质量，除了推广科学施肥外，还有一个最重要因素就是保证了肥料投入品的质量。这与赤峰市各级农牧业综合行政执法机构狠抓肥料质量，加大执法力度，在源头上保证肥料产品的品质密不可分。

表1 2016—2018年赤峰市农用化肥施用量（单位：t）［1-3］

1 赤峰市肥料执法情况分析

1.1 肥料案件的来源分析

肥料的案件来源通常有检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、监督抽检等几种情况。据统计，2016—2020年，赤峰市肥料的案件来源主要是检查发现、监督抽检、群众举报或投诉3种方式，其中检查发现的占比最大，占案件来源的53%，其次是监督抽检，占案件来源的42%，群众举报或投诉的占案件来源的5%（见表2）。群众举报占比小的原因是肥料质量问题产生的损害在鉴定上存在困难，而肥害鉴定以临时性管理为主，缺乏长效机制。

表2 2016~2020年肥料案件来源统计

1.2 肥料案件的案由分析

因肥料经营无需行政许可，无照经营或超范围经营的现象时有发生，甚至出现不法个体户赶集或走乡串户销售肥料的现象。《肥料登记管理办法》(2017年11月30日，中华人民共和国农业部第8号令修订)［4］中，罚则第二十六条和二十七条共涉及6项内容：生产、销售未取得登记证的肥料产品；假冒、伪造肥料登记证、登记证号的；生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的；转让肥料登记证或登记证号的；登记证有效期满未经批准续展登记而继续生产该肥料产品的；生产、销售包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的。据统计，2016—2020年，赤峰市肥料案件的案由主要有3种方式，一是生产、销售未取得登记证的肥料产品，占肥料案件总数的36%；二是生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的，占肥料案件总数的25%；三是生产、销售包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的，占肥料案件总数的39%（见表3）。

表3 2016—2020年肥料案件案由统计

1.3 肥料案件的立案数、结案数占总数百分比分析

在农业生产资料中，肥料的市场价值要远高于种子、农药，新中国成立以来我国农户开始使用化肥，肥料占粮食生产现金投入的37%［5］，而肥料案件数量相比于种子、农药的占比较低，基本在10%以下，这是因为在肥料执法过程中，受执法依据的限制，执法难度大，立案的案件数量少（见表4~5）。

表4 2016—2020年肥料案件立案数、结案数、占总数百分比

表5 肥料、种子、农药案件百分比（单位：%）

2 肥料执法中存在的问题

2.1 法律依据缺失

《中华人民共和国种子法》（2015年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订，自2016年1月1日起施行）［6］和《农药管理条例》（2017年2月8日国务院第164次常务会议修订通过，自2017年6月1日起施行）［7］已相继颁布实施，但肥料基本法却是一片空白，肥料管理制度的法律依据分散在十几种其他法律法规中，这与我国作为世界最大的肥料生产国和消费国的地位极不相称。目前农业方面，对肥料质量的登记管理主要适用《肥料登记管理办法》的有关规定，从肥料行政许可的角度进行监管，缺乏专门针对肥料生产、销售、标识和适用方面的法律法规［8］。在肥料执法实际过程中，依据现有的部门规章，主要存在以下问题。

2.1.1 免予登记的肥料产品。目前在赤峰地区使用的肥料产品主要是尿素、磷酸二铵、配方肥、复合肥、大中微量元素水溶肥等，而《肥料登记管理办法》第十三条“对经农田长期使用，有国家或行业标准的下列产品免予登记：硫酸铵、尿素、硝酸铵、氰氨化钙、磷酸铵（磷酸一铵、二铵）、硝酸磷肥、过磷酸钙、氯化钾、硫酸钾、硝酸钾、氯化铵、碳酸氢铵、钙镁磷肥、磷酸二氢钾、单一微量元素肥、高浓度复合肥。”因为这些肥料免予登记，所以在发现假冒、伪劣等生产许可和质量方面的违法问题时，农牧业执法部门依法移交市场监管部门处理。

2.1.2 假劣肥料没有法律界定。《中华人民共和国种子法》第四十九条规定了假劣种子的概念。《农药管理条例》第四十四条和第四十五条规定了假劣农药的概念。然而对肥料的假劣却没有明确的法律界定。

2.1.3 违法产品、违法所得没有法律处理依据。《中华人民共和国种子法》第七十五条［5］“违反本法第四十九条规定生产经营假种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子……”。《农药管理条例》第五十二条［9］“未取得农药生产许可证生产农药或者生产假农药的，由县级以上地方人民政府农业主管部门责令停止生产，没收违法所得、违法生产的产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等……”。而肥料没有相关法律对违法产品和违法所得做出明确处理规定。

2.1.4 重大案件违法场所、产品不能查封扣押。《中华人民共和国种子法》第五十条［5］“农业、林业主管部门是种子行政执法机关。种子执法人员依法执行公务时应当出示行政执法证件。农业、林业主管部门依法履行种子监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）查封、扣押有证据证明违法生产经营的种子，以及用于违法生产经营的工具、设备及运输工具等；（五）查封违法从事种子生产经营活动的场所”。《农药管理条例》第四十一条[7］“县级以上人民政府农业主管部门履行农药监督管理职责，可以依法采取下列措施：……（五）查封、扣押违法生产、经营、使用的农药，以及用于违法生产、经营、使用农药的工具、设备、原材料等；（六）查封违法生产、经营、使用农药的场所。而肥料没有相关的强制措施。

2.2 行政许可不统一

2013年7月，河北省人民政府取消了肥料登记行政许可项目。新疆维吾尔自治区农业农村厅2020年1月20日发布公告，根据《新疆维吾尔自治区人民政府落实国务院关于取消和下放一批行政许可事项的通知》的要求，不再受理含大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、农用氯化钾镁、农用硫酸钾镁等5类肥料的登记初审申请（含新申请、续展、变更），以上5类肥料改为在农业农村部肥料备案信息系统备案。肥料行政许可不统一给肥料执法造成困难。

2.3 管理部门局限

在实际执法过程中，当农民购买使用了肥料（包括需要登记和不需要登记的）后作物发生肥害，到农业部门进行投诉时，由于管理局限性，农业部门只能对行政许可的肥料开展调查，那些免予登记的肥料产品则需要到市场监管部门进行投诉。目前赤峰地区缺少司法鉴定机构，市场监管部门接到肥害投诉时又需找农业部门组织专家进行分析鉴定。由于农业农村部门的管理权限和市场监管部门种植业专业知识的局限，加之肥害症状在田间表现时间短，一些肥害事件错过最佳鉴定时间，易造成农民投诉不便和维权困难的局面。

2.4 依据罚则过轻

在肥料市场监管中，多注重抽查和检查环节，而对违法的处罚过轻，难以发挥处罚的震慑作用。据统计，2016—2020年，赤峰市肥料案件的罚款金额在500元以下的占比较大，占47%（见表6）。这说明肥料生产、销售的违法成本较低。例如：2016年，宁城县某公司生产未取得登记证肥料案，该公司共生产某肥料掺混肥料500袋，销售价格为110元/袋，已售1袋，剩余49袋，货值55 000元，违法所得110元。根据《肥料登记管理办法》第二十六条“有下列情形之一的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，并处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过30 000元；没有违法所得的，处10 000元以下罚款：生产、销售未取得登记证的肥料产品……”对该公司处以3倍罚款330元。罚款数额仅占货值金额的0.2%，如果不是被执法人员检查发现，可能这些产品流入市场，生产企业就获得了巨大的利润。利益驱使，企业还是会冒着风险逐利。尤其是水溶肥的利益空间更多，36个案件其中有20个案件是水溶肥，占总数的56%。

表6 2016~2020年肥料案件罚款金额统计

2.5 执法取证困难

很多肥料使用者采取网上进货、物流配送、货款现金结算，增加调查取证难度，使用者自身维权也较难。突出的问题有3个：一是直销式经营日渐增多，此类肥料一般采用“订单式”生产，销售人员送货上门，无销售凭证，农民无法维权；特别是不正当经营，易造成一个村一个组用同一种肥料。二是仓储式经营模式隐蔽难查，经销商门店上柜的产品不多，且是合法的，另外拥有多个仓库，市场监管难度大。三是无纸化经营取证困难，肥料生产企业、代理商、批发商、零售商之间往来不用凭证，如无供货凭证、资金结算凭证等票据。

3 加强肥料执法工作的对策建议

3.1 健全法律法规，完善执法依据

加快推进肥料法律法规立法进程，形成以肥料基本法为依据的管理制度，从根本上保证肥料管理有法可依。建议立法部门尽快调研和立法，从肥料登记制度、生产管理、经营条件、标识管理、使用管理、档案管理等方面对我国肥料管理工作进行较为全面的规范，建立良好的肥料市场秩序，保护合法企业、农民和农产品消费者的利益，促进肥料产业的健康发展。