产业政策与集群发展关系研究

刘雪锋 张奥

摘 要：产业政策在集群发展中发挥着重要的作用。本文针对产业政策进行了系统性的回顾，并将政策划分为资源支持政策和环境改善政策，对其政策效果进行总结。并以新能源汽车产业为例，深入揭示产业政策的内容与作用，进而提出了动态产业政策体系，丰富了现有产业政策研究，为政府提供有效政策建议。

关键词：集群;产业政策;动态政策体系

构筑具有竞争力的高科技产业集群是各国政府增强国家竞争力的突破口，更是后发国家实现产业跨越式发展的重要成功经验。其中，北京中关村科技园、上海张江高科技园区、深圳南山科技园是集群中的典型，为区域创新发展提供了强有力的支撑。然而，这些城市本身在产业集群发展方面具有天然优势。但我国多数城市未必存在这些优势，导致产业集群创新发展面临严峻挑战：集群内企业自主创新能力不强;整体运行效率不高;创新资源配置方式、评价制度不完善等。因而，政府在培育当地集群发展的过程中应当进行一定的引导和干预，何种干预措施更为有效，不同城市间的政策效果是否具有差异性均值得探究，以便更好地提供政策建议。

集群的形成和发展不仅关乎于集群内部的企业发展，更关乎于当地经济发展，因而目前更多学者将关注点聚焦于集群形成、发展以及影响因素等方面（彭向、蒋传海，2011;陆毅等，2010）。学者们逐渐意识到政府在集群发展中的作用，进行了一系列的研究，然而，现有研究大多数针对于微观企业层面，忽略了集群层面的研究。同时，产业政策在不同的环境下的实施效果不同，现有研究很少对其加以区分，难以了解政策具体的作用以及集群发展的需求。为此，本文首先对产业政策进行了系统性的回顾和梳理，从集群角度出发，探析在集群发展的不同阶段应当采取何种政策措施更为有效。

与已有研究相比，本文的贡献在于：第一，本文对产业政策进行了系统性的回顾，有助于对产业政策进行一个全面地了解;第二，本文从產业集群角度出发，丰富了产业政策对集群层面创新的研究，为城市和产业发展提供更有效的建议;第三，本文将政策与集群的演化和发展结合在一起，全面了解了政策在集群发展过程中的作用以及侧重点，提出了动态集群政策体系模型，丰富拓展了现有政策仅对企业层面的研究以及静态的政策体系研究。

一、产业政策内容

产业集群内企业的发展与创新会面临一些阻碍，信息不对称，代理成本和交易成本等摩擦的存在（Myers和Majluf，1984）影响着公司获得外部融资的能力。同时，由于知识本身具有公共产品（public goods）的特征，企业无法独占新知识创造的价值，这导致企业的研发投入水平低于社会最优水平。为了纠正市场失灵，帮助企业和集群发展，政府会采取不同类型的干预手段。具体而言，广泛采用的干预措施包括（1）财政支持，例如税收减免、贷款、赠款和通过风险投资获得的政府支持的股权（Bertoni，2019）;（2）提供有经验的科技人员;（3）科技支持政策;（4）提供咨询服务;（5）建立科学园区和研究中心，例如国家技术和生产力中心;（6）协调产业与大学、研究机构之间的关系（Guan 和 Yam，2015 年）;（7）其他服务，例如信息供应、政府采购、教育和培训以及注册和监管（Storey 和 Techer，1998 年）。

综上所述，政府干预通常会采取直接和间接政策手段的形式。直接的政策手段大多为提供资源帮助导向类政策，例如，财政类支持、技术类支持或者提供需求;间接政策手段倾向于改善创新环境，包括设立特殊组织、构建产业园区、制定相关政策法规等措施。本文接下来从资源支持和环境改善这两个政策导向政策效果进行回顾和分析。

二、产业政策与集群发展

（一）资源支持的政策影响研究

现有针对于政府在提供资源帮助方面采取的政策研究往往分为以下几个方面：政府补助、税收减免和特殊贷款等财政支持类政策，以及劳动力保障和咨询服务等技术援助类政策。这类政策通过资源的援助减少集群内企业的负担，激活其发展和创新的动力，进而促进集群的发展。

1.财政资源支持类政策

政府补助是政府支持企业、产业创新发展最传统的财政支持政策。政府补助对企业研发投入及专利申请数量有显著正向影响（Bronzin 和Piselli，2016）。同时，政府补助也对该行业新创企业的建立有积极影响（Kolympiris等，2014）。研发税收减免也是政府鼓励企业创新发展最常用的政策工具，能够激励企业加大研发投入（储德银等，2016），创造更多的新产品并获得更多的新产品销售收入（Czarnitzki等，2011）。此外，特殊贷款政策能够有效提升企业全要素生产率（李骏等，2017）、销售收入（Guan 和Yam，2015），提升企业参与创新活动的积极性（Huergo 和Moreno，2017），并对企业创新绩效有积极影响（Bertoni等，2019）。

2.技术资源支持类政策

政府为企业技术方面提供的援助可以包括两类：劳动力保障和咨询服务。政府提供的劳动力保障包括就业保护例如提供工作保障和失业保护，包括收入支持，再培训等。劳动力保障可以吸引更多的人才前往该集群进行就业，并提升人员的技能和素质，间接促进企业和集群发展以及创新。

在集群未成熟阶段，知识流动未必存在优势，此时，政府会向企业提供相关咨询服务，例如欧盟国家提供的涉及法律，会计和管理咨询等项目的咨询服务;西班牙不仅为中小型企业提供技术服务，还提供一般的管理服务（Storey 和 Techer，1998）。提供咨询服务不仅可以节省企业收集信息的资本，也可以增加企业相关知识储备从而促进创新和发展。

（二）环境改善类政策

环境改善类政策往往是政府通过采取搭建平台、维护秩序等方式，对集群所处的创新环境进行改善。德国政府发起的创新竞赛项目Bioregio，能够有效引导地区整合其地区创新体系，提升整体创新效率（Dohse，2000）。设立科技园区和政府资助合作项目均能促进企业间的合作并取得更好的创新绩效（Vásquez-Urriago等，2016）。政府为了维持市场的秩序会制定相关法律法规对企业以及投资者进行一定的约束和保护，例如强制性披露信息制度。高质量的信息披露提升信息沟通水平，降低经理人侵占投资者利益的可能性，促进资源流向具有潜力的投资项目（Bushman和Smith，2001）。知识产权保护制度也是通常被使用的一项正式的保护措施，授予知识产权的原因是它们会激励人们产生具有社会吸引力的创新，从而减轻创新市场失灵的影响（Greenhalgh和Rogers，2007）。尤其在集群情境下，多样化的知识交流和频繁化的人员流动也加剧了“搭便车”行为和模仿侵权问题（Davis，2004），加强知识产权的保护可以一定程度上避免该类问题的发生，让企业更为安心地进行创新活动的开展。

虽然现有政策研究较为丰富，但还有一些实践现象和研究主题有待进一步研究。本文将以新能源汽车产业为研究主体，探究不同发展阶段中政策内容的异同以及作用，以提出更具有有效性的政策体系。

三、新能源汽车产业政策演化分析

新能源汽车代表着未来科技和产业发展方向，各国政府将新能源汽车产业作为重点发展的高新技术产业，并出台相应的产业扶持政策。我国在上世纪90年代末便开始发展新能源汽车产业，而且随着我国社会与经济的发展，政府对新能源汽车产业的产业定位高度、重视程度与支持力度均不断提高。因此，针对政府在新能源汽车产业中发挥的作用，有助于了解政府与产业集群发展之间的关系，便于制定更有效的政策工具。

本文从以下四个阶段对产业政策侧重点及作用进行分析：技术产品化阶段（1999-2008年）、技术产业化阶段（2009-2012年）、技术市场化阶段（2013-2018年）、产业高质量化阶段（2019-）。

（一）技术产品化阶段（1999-2008年）

在该阶段，我国在新能源汽车研发方面也处于起步阶段，汽车制造商缺乏这方面的经验以及发展的动力，为了避免一直陷入对外国品牌引进、消化、再引进、再消化的恶性循环中，我国政府主要采取资源帮助类政策，通过投入巨额研发与专项资金，引导中国新能源汽车产业技术突破。其中，最为典型的便是“十五”期间，在国家科教领导小组的领导下，我国政府启动电动汽车重大科技专项，确立了“三纵三横”的研发布局。仅2001年就在“863”计划的电动汽车重大专项这一项目中，8.8亿用于专项研发经费。这类资源帮助类的政策带动了企业对于研发的投入以及新能源汽车的发展。通过国家科研资金的投入，不仅涌现了很多新能源汽车制造商，高校和研究院也相继将研究重点放在该产业中，为我國新能源汽车产业奠定了技术基础。

（二）技术产业化阶段（2009-2012年）

随着我国新能源汽车产业的逐步发展，市场呈现出高价格与市场低需求、高风险与消费者的低认知的特征明显（熊勇清等，2019），规模化量产的经济效益与社会效益均不明显的情形。因此，相关技术还有待研发创新，进行突破。在这个阶段，我国政府依旧以财政补贴为主，致力于推动企业和研究中心进行相关技术的研发。中央政府投入11.6亿研发专项资金，带动地方政府、高校等科研机构和企业投入超过75亿元，并带动了专利数量的提升。在政府专项资金与相关规划的支持下，我国逐渐建立起了拥有自主知识产权的新能源汽车全产业链体系，技术产业化也取得不错成效。同时，巨额的中央财政补贴促使地方政府积极地大规模采购新能源汽车，新能源汽车市场拓展小有成效。同时政府也逐渐将政策关注点拓展到基础设施建设方面，促使中国公共充电桩建设速度明显增快，保有量呈现指数型增长。

（三）技术市场化阶段（2013-2018年）

新能源汽车产业进入快速发展阶段，我国新能源汽车大规模市场化的主要障碍是充电桩等基础设施滞后、电池容量有限、充电能力不足等导致的使用便利程度较差、地方保护主义较为严重等特定问题。在这个阶段，政府除了原有对于研发体系、产业发展、市场拓展方面的关注外，更加侧重于基础设施的建造。财政部等四部委发布《关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知》以及发改委下发《关于电动汽车用电价格政策有关问题的通知》，均在鼓励经营性集中式充换电设施的建设与运营。此外，政府积极引导社会资源参与充电基础设施的建设和商业化运营，激发企业参与建设的积极性。政策的内容也逐渐涉及到商业模式探索，例如，中央政府鼓励各城市开展新能源汽车分时租赁业务，以及在物流与公务用车等应用领域开展电动汽车租赁业务，创新商业模式，以实现产业发展的内生性动力。在技术市场化阶段，在分时租赁、车电分离等商业模式的探索上取得成功。

（四）产业高质量化阶段（2019-）

经过20多年的努力，在政府的大力扶持、科技的支撑引领、巨大的市场规模等因素共同作用下，我国新能源汽车产业进入产业向高质量发展的关键阶段。但是，在2016年开始陆续出现企业骗补的事件。而且，新能源汽车产业还存在有牌无车、有车缺电、关联方及经销商闲置、终端用户闲置等现象。这些问题已经严重地影响了新能源汽车产业的健康发展，迫切需要政府解决问题，强化监管职能。2020年11月，国务院办公厅正式发布的《新能源汽车产业发展规划（2021-2035）》，明确提出从技术创新、制度设计、基础设施等领域支持新能源汽车产业发展，同时以融合创新为重点，构建新型产业生态，完善基础设施体系，优化产业发展环境，推动我国新能源汽车产业高质量可持续发展。

通过研究中国新能源汽车产业案例，本文发现政府主要通过以产业政策为代表的扶持性政策法规，在新能源汽车产业创新生态中发挥作用，前期主要是财政类政策为主，注重产品和技术的研发，逐渐将政策重点放在整体环境的塑造和内生性动力的打造上，总结如图1。

四、结论

集群内企业的发展和创新涉及的高研发成本和风险使许多投资者望而却步（Guan和Yam，2015），此时需要政府对其进行一定的干预措施减少企业支出的成本，规避一定的风险，促进企业开展R&D活动。本文对产业政策进行系统性的回归和分类，并通过案例研究的方法，结合集群的发展阶段，探究不同阶段的政策工具及政策效果，提出政策建议。

首先，在集群整体发展的过程中，传统的补贴手段未必一直对集群的创新和发展有着促进作用。“一揽子”政策可以营造更好的集群发展的环境，推动产业的形成以及市场的拓展，促进集群内生性发展动力的塑造。正如新能源汽车产业中的产业政策一样，政府往往不局限于关注产品和技术的研发，也会对产业的塑造、市场的拓展、基础设施的建造等方面进行扶持和参与，以实现集群和企业最大程度地创新和发展。

其次，每个集群所处的环境不同，不同发展阶段也面临着不同的问题，政府有必要根据情境因素以及发展阶段，采取针对性的政策体系。在产业集群萌芽初期，企业规模较小，需要支持和帮助，此时政策应该更针对于技术研发类型的政策，提供资源帮助，促使集群主动开展创新活动。集群发展中期是整体产业生态的塑造以及市场的塑造，政策应该关注基础设施建设、商业模式探索等改善创新环境类政策，引入更多机构加入集群当中，推进企业之间的合作和互动，促进知识流动，促进所有企业的均衡发展。最后，在产业集群发展成熟后，为了产业集群拥有高质量可持续发展的内生性动力，政府应该对市场进行监管，例如注意知识产权保护等相关法规的完善和保障，避免侵权行为，维持良好的创新环境和创新活力。

本文缺少数据方面的实证检验，未来的研究可以利用大样本进行实证研究，结合集群发展阶段来判断何种政策在何种情况和阶段下会发挥更好的政策效果，提出更具有信度和效度的研究结论。

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