内部控制视角下高校财务治理体系研究*——基于31所中管高校巡视问题分析

胡 鑫

长安大学 陕西 西安

一、引言

国家财政性教育经费支出占GDP比例持续保持在4%以上，为高等教育高质量、跨越式发展提供了坚实的经费保障。受国内外经济形势影响，当前及今后一段时期，财政对高等学校的投入增速放缓的局面将长期存在，高等学校无法再依赖增加财政收入谋求发展，因此，加强财务治理体系建设，是新一轮“双一流”建设过程的重要内容。

十九届中央第七轮巡视向教育部党组和31 所中管高校党委反馈的巡视情况，指出了部分高校在基建、校办企业、附属医院、后勤、招标采购、资产管理、合作办学、科研经费、异地办学、财务管理、继续教育、校属机构等12 个环节或领域存在廉洁风险或监督管理不力的问题。在此背景下，从高校内部控制视角深入探讨高校财务治理体系建设，有利于提升财务推动高校实现高质量内涵式发展的服务保障能力。

二、高校财务治理研究现状及面临的主要问题

1.研究现状

我国学者从20世纪90年代开始研究高校财务治理，经过多年的演变，形成了多视角的理论分析。韩英霞（2021）认为高校财务治理是通过财权制度，发挥高校各部门和二级学院在经费流动、分割中所处的角色作用，形成有效的财务治理机制，实现各部门之间的效率和利益的平衡。李立国（2018）从内控、组织理论和利益者等多重视角对大学治理体系进行研究，认为财务治理体系建设是实现高校财务可持续性发展的保障条件，其相关问题的论述具有一定借鉴意义。赵建军（2008）从政策和制度建设的角度分析我国高校财务治理的主要问题，并从完善财务治理结构、健全内部经济责任制度、构建有效的内部控制制度、建立内部激励机制、推行财务管理体制改革等方面提出优化的思路和建议。余畅（2009）从公共管理视角针对高校财务治理的结构提出重构思路，认为高校财务治理的重点在于财务决策权、财务执行权和财务监督权三者之间管理配置，并就实施过程中的问题进行论述。朱永良、王旭林（2010）从组织和运行视角，在分析高校财务制度和运行机制的基础上，提出集中和分散双向管理思路。刘跃（2011）通过对现代高校内部组织和结构的分类，从“共治”的视角，提出治理的新模式。万国超（2012）以风险评估视角审视我国高校的财务治理情况，从根本上提出避免高校财务风险的管控方案。史为业（2011）以我国高校财务治理中的实践为出发点，以案例的形式分析目前存在的问题，从治理结构、治理行为两个方面探索提升财务治理能力的思路。

从现有研究中看出高校财务治理具有多视角和多因素性。当前，针对高校财务治理的研究热点和视角主要集中在财务管理、组织和评价等几个方面，而对于高校财务治理体系而言，内部控制是财务管理机制中重要的环节，对高校财务风险评估和管控具有重要的作用。本文从内控视角审视目前国内高校财务治理中的主要问题，对高校财务治理中的主要内部控制风险进行分析，提出完善高校财务治理体系的基本思路，研究结果可以为高校财务治理体系建设提供实践经验。

2.高校财务治理面临的主要问题

（1）财务治理机制不够健全。一般情况下，党委常委会和校务会是高校的议事决策机构，财经委员会、财经领导小组、审计工作领导小组、内部控制建设工作领导小组、收费工作领导小组、财政专项资金管理工作领导小组、治理“小金库”领导小组等各项领导小组是高校财务治理的议事协调机构，在具体财经事项的决策和协调中，存在以议事协调机构代替议事决策机构的现象。同时，部分高校在校院两级管理中，权责关系不够明晰，二级单位的财权和事权不匹配，二级单位普遍对学校资产管理、设备采购、科研经费管理相关规章制度不够熟悉，参与高校财务治理的主动性不强，导致容易出现相关内部控制风险。

（2）高校财务治理定位不够明确。在传统的高校治理体系中，高校一般将财务治理定位为教学、科研、人才队伍建设的服务保障体系。在高校收入规模稳定的前提下，通过加强财务治理提高资金使用效益，进一步加强财务治理体系和治理能力建设，对现代大学治理体系的建设和大学的发展起着至关重要的作用。但当前高校内部各个层面对财务治理的重视程度不够。

（3）高校财务治理的结果考核不够。当前高校干部考核侧重于德、能、勤、绩、廉等方面，部门考核侧重部门职责范围内的业务工作成效，未将相关经济活动纳入干部及部门年度考核。在考核中因专项资金预算执行进度缓慢，对学校财政拨款造成影响、项目绩效目标离年初目标差距较大、因项目安排或决策失误导致资金浪费被追责的较少。这种考核机制导致财务治理激励约束机制的实施效应存在滞后性。

三、高校财务治理中面临的主要内部控制风险

近几年，高校通过加强内控建设，在一定程度上为防范财务风险，提升财务治理水平和高校管理水平提供了坚实的保障。然而，随着我国高校教育体制改革的不断推进，高校与市场之间联系日趋紧密，相应带来新的风险也日趋增加。根据巡视组向31 所中管高校党委反馈的问题，高校在基建、校办企业、附属医院、后勤、招标采购、资产管理、合作办学、科研经费、异地办学、财务管理、继续教育、校属机构等与市场密切相关的12 个领域存在风险（如表1所示）。

表1 中管高校巡视中发现的内部控制风险

1.根据风险领域划分

基建、后勤、校办产业、附属医院4 个领域是属于高风险领域，超过30%的学校在巡视中出现此类风险。招标采购、资产管理、合作办学3 个领域是属于中风险领域，在巡视中出现此类风险的概率超过10%。科研经费、异地办学、财务管理、继续教育、校属机构5 个领域是属于低风险领域，低于10%的学校在巡视中出现此类风险。

2.根据风险主体划分

附属医院、异地办学、校办企业、合作办学、校属机构、继续教育等高校二级单位出现风险的概率较大，在巡视反馈的问题中，43%的问题集中在高校二级单位，32%的问题出现在基建和后勤两个职能部门，17%出现在招标采购和资产管理部门，8%出现在财务部门和科研经费管理部门。

四、内部控制视角下完善高校财务治理体系的措施

1.加强预算管理

加强收入预算管理，将学校所有收入纳入预算，重点关注继续教育、校属机构、异地办学、合作办学、后勤、附属医院的收入预算管理。加强支出预算管理，重点关注支出的结构与学校事业发展规划是否匹配，关注支出预算安排的合理性、风险性和效益性。加强预算执行管理，重点关注专项资金预算执行进度、其他经费支出规范性。全面实施预算绩效管理，重点关注年初绩效目标设置的合理性、执行中绩效目标的偏离程度、年末绩效目标的实现程度，做好绩效评价工作，注重评价结果运用。

2.加强资产管理

盘点学校办公用房、科研用房等房屋建筑物资产信息，重点关注资产配置过程的合理性、程序的规范性。理清学校其他资产的使用情况，关注资产出租出借管理是否规范、对外投资是否科学、资产处置手续是否健全。关注基建领域学校在建工程转固定资产情况，逐笔了解学校在建工程已全部完工并交付使用、部分完工部分交付使用、未完工在建等情况，督促相关业务部门办理竣工验收手续和资产交付手续。对已交付使用但未办理竣工财务决算的固定资产，按照估计价值入账，待办理竣工财务决算后按实际成本调整资产暂估价值。

3.加强科研经费管理

在科研经费管理方面，正确看待“放管服”和加强财务监督之间的关系，在确保资金安全的前提下，简化科研经费报销流程，重点关注科研项目预算编制的合理性，间接经费的支出比例问题。在科研经费报销时，重点关注科研设备购置风险和采购风险，是否存在与市场价格不匹配问题，是否存在将个人家庭开支列支在科研项目中。存在外协情况的，关注是否有通过外协虚假套取科研经费等情况。

4.加强采购招标过程管理

积极开展“数字校园”建设，利用信息化技术，以预算管理系统为核心，将账务系统、招标系统、合同管理等系统有效连接，消除采购、招标过程的信息孤岛，打通招标委托方、招标部门和市场之间的信息壁垒，实现数据信息的互联共享，避免出现招标领域风险问题。

五、结语

财务治理体系和治理能力是高等学校事业发展的重要支撑，加强高校治理体系建设，是新一轮“双一流”建设过程的重要内容。随着我国高等教育现代化和经济的快速发展，高校与市场联系日趋紧密，高校不断面临着新的内控风险，加强高校财务治理体系和治理能力建设的重要性不言而喻。在内部控制视角下，加强高校财务治理体系建设需要高校理顺体制机制、完善制度建设、梳理业务流程，加强预算管理、资产管理、科研经费管理、采购招标过程管理等关键领域和环节的风险防控，在业务部门之间、学校与二级单位之间打破信息孤岛，形成合力，切实将财务治理体系建设作为提高高校治理水平的抓手，推动高校实现高质量内涵式发展。