法定数字货币的法律风险与规制路径

聂琳峰

继农业经济、工业经济之后，人类社会开始步入数字经济时代。数字经济以互联网络为载体、以信息技术为动力、以数据信息为生产要素，通过数字技术与实体经济的集成融合，重构了经济发展业态模式。根据2021年2月公布的《第47次中國互联网络发展状况统计报告》，2019年我国数字经济规模已达35.8万亿元，占GDP比重超过36%，对GDP贡献率接近七成。这场“数字革命”引发了“经济革命”，也必然引起新一轮的“法律革命”。

经济法具备稳定性与时代性。一方面，经济法基础理论依然有效。数字经济活动依然遵循价值规律，市场对资源配置依然发挥着决定性作用;另一方面，经济法理论制度应与时俱进。数字经济促生了新型业态模式、影响了主体行为、重构了权义关系，经济法体系应该拓展理论深度、延展制度宽度。简言之，面对数字经济，经济法应权衡好“不变”与“变”的关系。而法定货币作为国家金融体系的关键部分，同样面临着数字化转型困难。一方面，货币基础理论依然适用。法定数字货币仍依赖于国家信用，仍遵循货币发行、流通生命周期理论。另一方面，积极实现法定货币数字化转型。及时明确法定数字货币的法律性质、法律地位，界定各方权利义务关系，规避货币数字风险。具体如何应对数字化挑战、完成数字化转型，构建数字经济与货币机制协同发展体系，将成为实现国家治理体系与治理能力现代化的重大课题。

法定数字货币的产生背景与竞争优势

货币是社会为了提高交易效率而创造的一般等价物。由实物货币、金属货币到信用货币，每次货币形态的转变都以提高交易效率为目的。随着数字技术的发展，以代码为底层逻辑的互联网为数字货币的产生奠定了基础。

法定数字货币的技术逻辑

数字货币是以区块链作为底层技术基础，采用分布式记账方式的新型电子加密货币，具备去中心化、可追溯性、不可篡改性和公开透明性。根据发行主体和货币职能的不同，可以将数字货币分为法定数字货币和约定数字货币。法定数字货币通常由一国中央银行发行，由国家信用保证其币值稳定，具有无限法偿效力，同时具有价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段与世界货币五大货币职能，我国法定数字货币由中国人民银行发行，也被称为“数字人民币”;约定数字货币以比特币为代表，其仅依靠技术提供信用保证，与国家信用或银行信用无关，币值不稳定，只在局部范围内承担部分货币职能。具体而言，法定数字货币与约定数字货币有如下异同点（见表1），本文以法定数字货币为论述重点。

法定数字货币的产生背景

线上数字支付的广泛应用。随着互联网技术的发展与普及，为了提高交易效率、经济效益，以法定货币计价、以数据方式互易的线上支付模式应运而生，支付媒介是电子化法定货币，也可称为“电子货币”。基于线上支付的轻便性、信用性，我国线上支付规模迅速扩大，截至2020年12月，我国线上支付用户规模已达8.54亿户。不过，由于线上支付存在私人性、封闭性，中国人民银行无法进行清算结算、线上支付，因而迟迟未进入对公场景，这些因素催生了法定数字货币的出现。

私人数字货币的启发借鉴。私人数字货币以比特币为代表、以区块链技术为基础、以去中心化结算系统为平台，实现点对点支付价款。具体来说，区块链是一种按照时间顺序将数据区块以链状方式组合而成的分布式账本，各节点通过共识机制协同记账，保证系统去中心化、匿名性与不可篡改性，形成可信、透明的底层技术逻辑。分布式账本和数字货币的出现，为中央银行建立更成熟、更安全、更可靠的法定数字货币提供了参考和借鉴。

法定数字货币的竞争优势

法定数字货币是以国家信用担保、以加密代码确定面值，由中央银行发行的数字货币。

降低成本与提高安全性。一方面，降低成本。一是降低交易成本。数字货币的便捷性有利于提升交易频次、加快交易节奏，从而减少单笔交易成本。二是降低储存成本。保管、运输、清点纸币需要人力、时间、场所等成本，还存在固定损耗;而数字货币前期系统构建成本较高，随着数字货币发行量增大，货币单位边际成本将大幅降低。另一方面，提高安全性。数字货币无实体形式，不存在毁损、灭失的可能;数字货币加密算法十分复杂，匿名数字货币账户与私钥个人身份识别相结合，逆向破解几无可能。

提升货币政策有效性。货币投放前，确定最佳货币发行量。央行可以利用大数据挖掘、分析技术，对国家经济动态和基础经济数据进行分析，从而得到符合当前经济形势的最佳货币发行量。货币投放后，确保货币政策有效执行。通过数据共享平台和货币参数指标，利用智能审核机制，央行能实时掌握货币持有人、资金流向流量等信息，及时发现商业银行违规放贷或异常授信，从而精准掌握货币流通动向、政策执行效果，减少因人为因素导致的货币政策效果打折。简言之，法定数字货币能够提高货币政策精准性、穿透力和执行力。

维持币值稳定与促进货币国际化。一是我国对法定数字货币实行总量控制、要求交纳100%存款准备金，确保数字货币与实体货币数量相等、汇率相等，这有利于维持法定数字货币币值稳定。二是促进货币国际化。人民币国际化主要障碍在于币值是否稳定，数字货币能够减少币值波动，这有助于促进人民币国际化、提升人民币话语权。

法定数字货币面临的挑战

虽然法定数字货币具有许多优势，但是由于数字技术成熟度不足以及理论制度回应性欠缺，法定数字货币在运用中也面临着诸多挑战。

法律地位不稳定

《中国人民银行法（征求意见稿）》第19条第2款规定，人民币包括实物形式和数字形式。第18条规定，任何单位和个人不得拒收人民币。货币本质在于信用属性，绝对法偿性和社会公众认可是货币信用形成的两大支柱。然而，绝对法偿性却经常遭遇法偿不能。法定数字货币在流通过程中必须依赖于数字平台、智能终端，否则难以结算货款。虽然法律强制规定了法定数字货币的法偿效力，但却无法强制要求社会公众购买智能结算终端，当交易对方欠缺数字技术能力或缺少智能结算终端时，即遭遇了法偿不能。

权义关系不明确

建立法定数字货币体系工程浩大，牵涉众多行业，涉及多元主体，应对各方权利义务关系进行结构性重配。一方面，法定纸质货币主要涉及发行方、鉴定方、给付方、接收方、监管方。其中，发行方、鉴定方和监管方都是央行，为了便于流通，央行通常委托商业银行作为日常鉴定方。另一方面，法定数字货币除了上述主体，还将监管主体转为登记主体，同时增加了管理主体、认证主体、分析主体等。如何确定央行、商业银行、社会公众的权力（利）义务内容将成为货币体系构建中的重要课题。

反洗钱、反假币体系不健全

反洗钱形势更加严峻。一方面，洗钱手段更加隐蔽、专业且复杂。数字货币具备无形性、易携带性，可能间接帮助洗钱活动的开展。而数字货币交易结算具备专业性、复杂性，现有反洗钱检测方式可能形同虚设。另一方面，反洗钱义务主体不明确。依据我国现有反洗钱规范，主要由商业银行、信托公司、保险公司、证券公司、银保监会、证监会在各自管辖范围内承担反洗钱职责，而法定数字货币交易以点对点方式展开，不通过任何中介机构，这导致针对某一洗钱行为，反洗钱义务主体不明、责任不清。

反假币机制面临挑战。一方面，“伪造”“变造”概念难以适用于数字货币。依据相关法规及司法解释，伪造指按照真币图案、颜色、形状，制作假币、冒充真币的行为;变造指对真币进行挖补、涂改、重印等，改变真币状态的行为。而数字假币的制造方式主要包括增添、篡改、粘贴代码等，很难将其认定为“伪造”“变造”，因此制造数字假币行为存在规制真空。另一方面，反假币措施无法适用于数字货币。根据规定，金融机构工作人员在业务办理中发现假币的，应由两名及以上工作人员当场收缴并加盖“假币”印戳。而数字货币是无形的，无法做到当场收缴并加盖印戳。

个人信息保护不周

数字货币需要借助区块链分布式账本技术。数字货币资产即公钥，或称为账号，上面存储着个人身份信息、资产信息;私钥即为密码，仅为账号主体知晓。当公钥与私钥验证一致时，账号主体才能进入数字账户进而操作数字货币。一方面，分布式账本的不可篡改性、可追溯性导致链上信息公开、透明，信息隐私利益容易被恶意利用。另一方面，网络安全存在一定的隐患，分布式账本规则透明、门槛较低，任何人均可自由出入，一旦个人账号密码被攻破，个人将遭受财产和人身双重损害。现实中，黑客攻击、内部人窃取、系统漏洞等均会导致信息泄露、数字货币资产受损。

完善法定数字货币的创新之策

虽然法定数字货币只是货币生态体系的一小部分，但是却影响着整个货币体系甚至国家经济体系。因此，应当适当调整货币体系的理论与制度，保证法定数字货币沿着安全可靠的路径发展，充分发挥其在国家治理体系现代化建设中的作用，助力我国数字经济持续发展。

巩固法律地位

根据《中国人民银行法（征求意见稿）》，数字形式已成为人民币表现形式之一，未来应当巩固数字人民币的法偿性。一是作为国家发行的法定货币，政府部门、金融机构等公共组织应当无条件遵守数字人民币的法偿性，必须接纳以数字人民币为内容的给付。二是基于技术限制性，私营机构与个人可以暂缓适用数字人民币的法偿性规定。一方面，法律仍需强调数字人民币的法偿性;另一方面，可以在处罚条款之上设置豁免条款或过渡期，对技术受限的企业或个人拒收数字人民币的，暂时不予处罚。三是加强金融基础设施建设，加大数字人民币宣传力度，为法定数字货币推广提供充分条件。

明确权利和义务关系

法定数字货币改变了原有货币法律关系，应当重新分配货币关系中各方的权利和义务，为数字货币的顺利推广提供行为依据。

中央银行的货币权利和义务。中央银行位于货币关系的核心，享有最重要的货币权力。一是货币发行权。货币发行涉及与货币流通体系的协调性，只有中央银行才握有统一协调权。二是发行收益权。货币价值来源于国家信用，货币发行所得应归属于代表国家行使发行权的央行。三是统一管理权。管理货币是维护货币秩序的要求，因此管理权应属于央行。四是规章制定与监管执法权。法定数字货币具备虚拟性、专业性，应当由央行制定货币管理规范，同时赋予央行监管执法权，及时纠正违规行为。

中央银行还须承担对等义务。一是系统维护义务。央行应保证法定数字货币运行体系良好运转，建立并维护法定数字货币操作系统。二是费用承担义务。法定数字货币费用包括系统建设费、维护费、认证费等。三是稳定币值义务。币值稳定有助于强化货币信用，当然合理范围内的币值波动不影响稳定性判断。四是赔偿损失义务。持币人在使用法定数字货币操作系统中，因系统漏洞、黑客入侵、信息泄露等原因遭受损失的，央行至少应承担过错推定责任。五是信息保护义务。央行应保障持币人个人的信息安全。

商业银行的货币权利和义务。法定数字货币的实际发行、流转一般由商业银行代理，应享有重要的货币权利。一是代理经营权。受央行委托，商业银行代理发行法定数字货币，确保法定数字货币有效流通。二是审核身份权。商业银行必须核实法定数字货币账户权利人身份，确保不存在匿名或冒名使用的情况。三是单向收费权。商业银行以营利为目的，就经营行为应当享受利益。不过，基于法定数字货币的法定性，所以商业银行不可因公众使用法定货币行为向其收费，只能请求央行给付业务代理费。

商業银行还应承担对应义务。一是代理维护义务。该义务来源于代理经营权。二是审核身份义务。审核既是权利也是义务。三是违法审查义务。及时发现并制止洗钱、逃税等违法行为，承担安全保障义务。四是货币兑换义务。应当保证法定数字货币与存款货币之间的无障碍兑换。

社会公众的权利和义务。法定数字货币的发行和流通直接影响着社会公众的利益，社会公众当然享有权利和义务。一是货币选择权。公众可以自由选择货币种类，包括数字形式与纸质形式，接收方不得拒绝。二是货币兑换权。该项权利与商业银行兑换义务相匹配。三是绝对支付权。任何主体不得限制以法定数字货币为内容的给付。四是请求赔偿权。该项权利与央行赔偿损失义务对应。

社会公众同时需承担部分货币义务。一是合规义务。公众应当遵守法定数字货币使用规范。二是诚信义务。这是诚信原则在货币法中的具体体现。二是合理注意义务。持币人须自行承担自身过失引起的损失。

健全反洗钱、反假币制度

完善反洗钱体系。一是明确规制机构及权限。法定数字货币涉及线上交易结算。一方面，明确对法定数字货币承担反洗钱义务的机构;另一方面，确定反洗钱权限及方式，包括实时监测、及时上报、关闭端口等。二是强化身份识别机制。增添身份认证技术，包括用户数据证书、生物识别信息等。三是建立反洗钱信息共享平台。实现金融、海关、税务、司法等機关信息互联互通，强化反洗钱合作。四是建立风险应急预案制度。对洗钱活动实行分级分类处理。

完善反假币制度。一是扩大假币认定标准。应当将利用算法进行代码编写、篡改、删除的行为认定为伪造、变造。二是禁止假币流通。源于数字假币的开源性，一旦流通将严重影响金融秩序，应加重出售、购买、传输、存储假币行为的法律责任。三是规范假币收缴程序。商业银行一旦发现数字假币，应该立即冻结账户、加盖电子印戳，移送公安机关处置。除此之外，还应提高网络监管能力，加强跨国金融监管合作。

保护个人信息

应采取“技术+法律”双重保护模式确保个人信息安全。一是技术上，可以将信息索引和信息内容分开，将索引放置于区块链上，将内容放置于区块链下，区块链只共享信息地址，不共享信息内容;同时，继续增加哈希值复杂度、完善防火墙技术、强化代码审计。二是明确法定数字货币交易结算机构的法律地位与职责范围，由其承担信息安全主体责任与监督责任。三是实行信息分类规制。根据信息风险位阶的高低，将信息分为高敏感级、中敏感级、低敏感级、非敏感级。前三者为敏感信息，一旦泄露将导致个人遭受身心健康损害或财产损失。信息处理者在处理敏感信息时，应当采取不可逆加密算法，并进行数据脱敏处理。四是提供风险管理产品。针对不同位阶信息风险设置差异化保额，转移信息风险、减少信息主体损失。

结语

法定数字货币的出现顺应了数字经济时代的发展需求。推广法定数字货币，有利于减少发行成本、提高支付效率，提升货币政策精准度、增加人民币国家话语权，最终健全国家金融体系。当然，法定数字货币仍存在着法律地位不稳固、权利义务关系不明确、信息保护不周全等问题。今后应当巩固法定数字货币法偿地位、明确各方主体权义内容、加强货币安全监管、构建信息保护机制;还应当继续加强对法定数字货币的法律性质、权利义务关系、立法体系等方面的研究，以促进我国货币治理体系和治理能力现代化。

（作者单位：中国政法大学）

责任编辑：杨生恒

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