行政事业单位财政资金管理困境及对策

敬慧慧

摘要：行政事业单位不以盈利为目的，承担着服务公众、管理社会的职能，行政事业单位管理内容繁杂，程序繁琐，在履行职能和单位管理中存在不少问题，突出反映在行政事业单位资金管理的问题和困境方面。资金是行政事业单位运行的基本保障，资金收支也是单位履职最直接的表现。行政事业单位资金种类和数量众多，使用方向也千差万别，资金管理目前问题重重，突出表现在资金性质划分不明、资金使用流程不清、资金管理职责不分等方面。本文阐述了行政事业单位资金管理的意义，分析了当前行政事业单位资金管理存在的一些问题，并提出了相应的改进措施。旨在通过进一步优化资金管理方法，最大程度提升行政事业单位资金管理水平，提高资金使用效益。

关键词：行政事业单位;财政资金;资金管理;预算管理

当前我国经济社会发展日益完善，各项规章制度日趋完备，特别是行政事业单位资金管理法律法规逐步健全，使得财政资金使用越来越规范和严格，不但有助于行政事业单位自身发展优化，也能促进财政资金发挥最大效益，对国家各方面建设起到积极推动作用。行政事业单位的财政资金管理，直接关系到单位的职能履行和社会服务能力，关系到单位的健康发展。随着经济社会健康快速发展，行政事业单位承担的职能任务日益加重，国家财政拨付的资金越来越多，这就要求行政事业单位必须提高财政资金管理能力，规范合理使用财政资金，为单位自身良好发展奠定坚实的基础。

一、行政事业单位财政资金管理的意义

（一）发挥政府职能，促进单位健康发展

我国出台《行政事业单位国有资产管理办法》，近年来又针对资金使用陆续出台相关条例，目的就是严格资金管理，使财政资金的申请、使用、监督都按照规范程序进行，避免资金浪费和无效支出。行政事业单位承担着促进发展、保障民生、服务群众的职能，资金的使用就是公共职能的体现过程，资金的无序管理，不但会造成单位业务混乱，从而影响单位形象和发展，还会引起财政和审计的严密监控，进而造成资金申请和使用困难重重，进一步加剧了单位的问题。所以，加强财政资金管理，提高资金管理能力，完善资金管理制度，最大程度发挥财政资金的使用效益，既是单位健康发展的必要选择，也是在当前国家法律制度进一步完善的前提下，规避风险的唯一选择。

（二）提高资金管理能力，发挥财政资金效益

目前我国行政事业单位资金主要分为人员经费、办公经费、一般性项目经费和专项经费等。人员经费用于人员薪资和福利保障，是单位运转最基础的资金，也是目前管理使用最为广泛的资金。办公经费用于日常办公，比如办公消耗品、物业费、水电费等等保障办公条件的资金，目前也在不断完善中，近年来严格管理的“三公经费”就属于办公经费。一般性项目经费是经常性的项目，比如会议培训、购买网络版权等等。专项经费是国家为建设某个项目或者完成某项任务，专门拨付、专项管理的特殊资金，也是目前出现问题和管理中困难最多的部分。行政事业单位涉及各行各业，资金使用也涵盖社会经济方方面面，对财政资金进行有效科学的管理，是提高各单位资金使用能力，最大程度发挥财政资金效益的必经之路。

（三）进一步落实反腐倡廉

财政资金涉及面广、金额大，面对的供应方、合作方众多，没有统一的尺度，资金管理必然陷入混乱，贪腐也就成了家常便饭，最后导致国家财产损失和单位人才流失的双重损失。相反，通过规范资金使用，严格资金管理，恪守法律制度，完善资金管理制度体系，不但能简化单位资金管理，还能大幅降低可能出现的财务风险和职业风险，促进单位业务高效运转，通过加强对资金的监管，有效减少腐败情况的发生，深化我国反腐倡廉建设。

二、行政事业单位资金管理存在的问题

（一）缺乏完善的资金管理体系

经过近些年的快速发展，我国社会经济各方面进入新的发展阶段，经济转型迫在眉睫，提质增速任重道远，科技创新如火如荼，这就对行政事业单位提出更高要求，对各项工作的开展效率和质量有更高标准，资金管理作为行政事业单位的生命线，必须不断完善制度体系，提高资金使用效率，提升资金利用效益，以促进社会经济的发展。目前资金管理体系主要问题表现在以下几点：

1.制度不完善，没有健全的资金管理链

行政事业单位资金使用灵活多变，各个项目之间资金周转灵活性大，当前的资金管理制度改革远远滞后于资金使用的变化步伐，造成制度管不住、管不好的局面。从源头的资金申请、预算编制，到执行中的资金使用、资金调整，再到后期的资金使用绩效评价，包括贯穿始终的资金监管，现行的制度都有不少需要完善的地方。例如资金申请依靠材料，预算编制依靠程序，资金使用依靠票据，绩效评价依靠表达，资金监管依靠举报。每个环节都重形式、轻实效、重表面、轻实质。只要材料齐全，手续齐备，程序合法，能通过审批，那么实质原则就可能被忽略。制度需要加强对项目资金、专项资金使用产生的效益效果的长期监测和考核。

2.预算编制浮于形式

首先，预算编制注重资金申请，轻效益评估，编制过程程序化、模式化、流程化、延续化，不能及时根据实际情况、上年资金使用效益积极调整更改，尤其是项目资金，只要项目申请通过，基本每年都正常延续，缺乏实地分析和考察，造成项目资金浪费。其次，预算编制不够严谨。项目资金、专项资金支出范围设定比较模糊，大多数没有明确的支出范围，既可以用于项目，也可以用于弥补单位经费不足，造成项目经费、专项经费预算执行难以控制。再次，预算调整程序滞后。预算在实际执行中会遇到较多变化，这就要及时调整项目，或者财政及时收回相关资金，但实际操作中，年度中期调整项目手续极为繁琐，过程尤其漫长，层层审批关关审核，大多数错过了项目开展的时间，结果就是原项目资金被用于弥补单位办公经费，或者通过不正当渠道列入开支。

3.资金使用问题重重

目前行政事业单位资金使用中出现的共性问题，是不能合理支配项目资金、专项资金，造成整体资金管理不统一，不利于各项业务工作的开展。一些单位实际需求与财政下达的资金不相符，造成资金使用问题较多，年末不需要的项目资金结余较多，急需的项目资金缺口较大。有的单位挪用项目经费、专项经费弥补单位办公经费，造成专项资金账实不符，账面上有资金，实际上已支出，年末又未对结余资金收回，造成行政事業单位专项资金的连年沉淀。

（二）缺乏有效的监督体系

行政事业单位资金管理的发展和改革历经多年，多次进行制度革新，完善程序，并通过试点分批渐进式推广，目的就是保证资金管理稳妥过渡，逐步经过实践的验证不断完善。目前虽然取得极大成效，但在新形势下，资金监管依然任重道远。

1.领导重视程度不够

首先，对行政事业单位来说，资金申请和预算编制、资金使用等环节都是具体业务部门的工作，且资金使用是日常化的业务，单位领导容易放松对资金使用的重视。其次，单位领导对财务相关知识不了解，对支付流程、使用程序不掌握，放松了对资金使用的管控。再次，对于财政部门来说，主要行政事业单位提交的材料齐全合理，那么资金使用的主体责任就在于申请资金的单位。所以，多种原因就造成目前虽然资金的使用逐渐透明化、程序化，但是绝大部分的监管依然在材料中，通过鉴定材料去审核资金，而非通过实际的使用去监管。

2.审计力度不够

行政事业单位规模大小各异，内设机构各不同，财务监管制度也不同。资金应用涉及多个层面，项目类型较多，增加资金监管的难度。有的单位管理规范，设置有内审部门，有的单位人员较少，连基本的岗位不相容都无法做到，更别说单独设置内审部门。大多数单位财务人员既要当“运动员”使用资金，又要当“裁判员”管理好资金使用，这就出现极大的监管漏洞。外部审计大多依靠国家行政审计部门，同级别的审计部门只有一个，人员编制百余人，但行政事业单位却多达几百个，人员上万名，项目更是不计其数，单单依靠审计部门，根本无法进行及时有效的监管。或者等到审计部门核查出问题资金，这些资金早已经通过各种渠道支付出去，造成国家财产的严重流失，甚至出现贪腐情况，对行政事业单位的稳定发展产生巨大的阻碍。

（三）资金绩效评价形式化

目前我国对项目资金、专项资金实行项目资金绩效评价制度，通过对项目开展事前、事中、事后评价，确定项目是否达到预期效果，资金使用是否达到预期效益。这项制度是积极的改革和尝试，但目前仍处于起步阶段，表现出来的问题也较多。

1.绩效评价制度不完善

目前绩效评价制度过于笼统广泛，在实际操作中缺乏可执行、可对标的具体措施，导致不能通过绩效评价及时发现和纠正资金使用问题，丧失了约束功能，无法发挥监督和制约的作用。一方面，绩效目标设置不清晰。行政事业单位资金使用涉及面广、影响大，项目达到的目标也不尽相同，绩效目标的制定标准应充分考虑具体性、针对性、灵活性，以最大范围适用于行政事业单位各类项目;另一方面，绩效评价标准不恰当。行政事业单位工作涉及社会公共事业的各个方面，不同部门标准难以统一衡量。应当根据具体情况，选择专业的财务人员，经过周密详细的论证。而当前绩效评价工作刚刚起步，各方面还不完善，事业单位普遍缺乏有经验的专业人员，这就导致标准的选择主观性比较大，不同的业务人员，选择的标准相差甚远。

2.绩效评价结果应用不到位

绩效评价结果不公开、不透明，公众难以了解具体情况，特别是民生项目，老百姓有很大话语权，有些项目好不好，应该老百姓说了算。例如老城区改造、绿化等贴近百姓生活的项目，应该以百姓的口碑作为项目执行的指挥棒，实际执行中却因为信息不公开，老百姓无法参与项目的监督与评价，绩效评价也就流于形式。目前绩效评价只在项目结束时进行，没有在项目执行中提前介入，不能起到预防和调整资金使用的效果，没有将绩效评价与预算管理有效结合起来，更没有对领导干部进行赏罚，造成绩效评价工作浮于表面。

三、提高行政事业单位资金管理质量的对策

（一）建立完善的资金管理体系

行政事业单位应该基于当前的时代背景，建立完善资金管理制度体系。加强领导及职工对资金管理的重视程度，明确职责。科学编制预算，结合相关业务部门，充分沟通资金使用的管理，优化组织机构，完善相关工作人员的层次结构，加强专业人员培训，力求财务工作专业、精准、高效，从根本上提升资金管理能力，提高预算编制水平，促进单位项目的有序进行。加强预算管理，预算编制要结合自身情况，涵盖单位业务需求，实事求是申请资金，编报预算，细化资金使用，采用科学的编制方法。预算编制中要使业务部门参与进来，充分讨论业务部门的资金需求，财务部门要根据实际需要编制预算，确保实际与预算编制相吻合。完善资金使用流程管理，从根本上改变资金挪用、乱用的情况。加强预算执行监督，严格审核预算资金使用与申请不一致的情况，对于专项资金要专款专用，保证专项资金的独立性，保证账实相符，与单位办公经费、一般性项目经费分开核算，保障资金安全。

（二）加强资金监管，健全监督体系

1.提高领导重视程度

建立领导责任制，明确资金管理的领导责任，明确赏罚条款，同时提高领导对财务工作及财务知识的了解，加强对领导财务能力的培训，使领导懂财务、懂资金。加强业务人员专业能力培养，从思想上认识到资金使用的重要性，建立专业的财务专业人才队伍，提高资金管理能力，优化现有模式，为行政事业单位的发展奠定扎实的人才基础。

2.强化审计力度

行政事业单位在资金管理过程中，应加强整体监督，整合内部、外部审计力量，对资金从预算申报到使用和评价开展全流程监督。特别是资金申报、预算编制、项目实施、资金支出、项目竣工验收等阶段，实现全程跟踪监督，避免国有资产的流失。健全内控制度，确定清晰的内控目标，完善内控流程，转变被动的资金管理理念，充分发挥内控对资金管理的监督作用。按照财务相关规定，做到基本的内部岗位监督，不相容岗位要配置不同人员，加强内控制度的执行，避免出现交叉管理情况。充分利用外部审计力量，引入社会审计机构，可研究制定常态化的、跟进式的资金审计，改变审计滞后于使用的现状。

（三）落实绩效评价，强化结果应用

首先，建立完善绩效评价制度。将绩效评价制度作为加强单位资金使用管理，提高资金使用效益的重要手段，促进公共资源合理配置，建立与评价结果相衔接的激励和约束机制。一方面，要将绩效评价贯穿资金活动全过程，尤其要前置到预算编审，进行事前评估预测，及时调整筛查不必要的项目支出，转移资金使用方向，将资金配置到急需的经过充分论证的项目，提高预算编制与绩效评价的相互影响力。另一方面，要加强资金使用过程中的绩效评价，及时监控资金使用取得的效益是否与预期一致，及时跟进资金使用进度，对标绩效目标，查找差距，剖析原因，及时改进资金流程管理。其次，要建立专门奖罚机制，完善责任追究机制，评价结果优秀的，要优先给予资金保障，加快资金拨付进度，促进资金发挥效益，对评价结果不合格的，要对存在问题进行深入研究和整改，并暂停资金拨付，并考虑是否继续进行项目实施。将评价结果最大程度运用于预算编制和资金管理过程中，突出以绩效评价结果为导向管理和使用预算资金，切实提高资金的使用效率，避免财政资金的浪费。

四、结束语

综上所述，在当前社会经济发展中，行政事业单位必须提高资金管理能力，明确资金管理目标，让资金服务于业务开展，服务于单位发展，整合单位内部外部资源，为工作开展奠定基础。建立完善的资金管理体制机制，让资金监督贯穿全过程，充分发挥资金监督的预防作用，提升管理意识，引进高质量财务人员，充分发挥人才优势，以完善的资金管理体系，促进单位各项工作顺利开展。

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