国有企业预算管理的困境及对策探讨

郑淋秋

摘要：国有企业作为国民经济的中流砥柱，提升其自身管理水平对规范管理、提升效益、确保国有资本保值增值至关重要。其中，企业管理的重要抓手便是全面预算管理。国有企业经过多年改革发展，管理水平显著提升，为全面预算管理奠定了坚实基础。虽然国有企业尤其是企业集团预算管理理念逐步提升，管理方法不断改进，管理效果不断增强，但国有企业在推行全面预算管理过程中仍然存在一些问题，如：预算管理体系不健全、流程不规范，预算编制工具、方法不先进以及预算执行不严格、考核激励不到位等。本文阐述了国有企业预算管理面临的困境，从预算管理体系、预算编制与执行以及预算监督与考核等方面提出了解决对策，对提升国有企业预算管理水平具有一定的借鉴意义和推广价值。笔者认为，国有企业在预算管理改革的宏观环境下，应结合自身实际，对标先进企业管理经验，持续完善全面预算管理体系建设，建立全面预算精细化管理长效机制，推动国有企业战略目标落地实施以及管理水平持续提升。

关键词：国有企业;预算管理;困境;对策

党的十八大以来，国家大力推进中期财政规划、预算公开、预算绩效管理等一系列重大改革举措，为建立现代预算制度提供了基础条件。国有企业在推动我国经济社会发展中发挥引领作用，是提升国际竞争力的主力军。预算管理在企业管理中发挥重要作用，是落实战略规划、整合资源配置、加强风险防控的重要抓手。随着国有企业改革的不断深入，预算管理在组织机构、执行监督、考核激励等方面暴露出一些问题，国有企业应正视现实问题，从实际出发，积极采取完善组织机构、改进预算编制、强化预算执行等措施推进全面预算管理落地，助力提升国有企业发展动能。

一、国有企业的业务特点及国有企业预算管理的必要性

（一）国有企业的业务特点

国有企业作为国民经济的中流砥柱，经过多年发展实践和政策支持，具备资金雄厚、资源丰富、流程制度成熟等优点，但也同时存在缺乏危机意识、流程冗杂效率低、管理层级多、沟通成本高等问题。国有企业业务兼具市场性和政策性双重特点，在社会主义市场经济环境下既要引入竞争机制，实现逐步发展壮大，做大做强引领重要行业发展，又要在关系国家安全和国民经济命脉中的行业中发挥国家宏观调控作用。

（二）国有企业预算管理的必要性

全面预算管理，是通过分析企业内外部环境，在预测与决策的基础上，对企业的各类资源进行分配、控制和考核，对未来一定时期的经营和财务活动制定一系列具体计划，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。全面预算管理是企业内部控制的一种主要方法，国有企业实行全面预算管理至关

重要。

1.有助于保障战略规划目标的实现

全面预算管理以盈利为目标，结合各种方案，通过推行融合业务的预算，将战略、业务、财务、人力一体化管理，实现企业战略目标。依据企业战略规划和年度工作计划，将主要指标和重点工作任务分解至预算各环节，做好经营预算、投资预算、筹资预算的有效衔接，推动战略目标落地实施。

2.有利于整合资源、提高效率

全面预算管理从业务管理实际出发，充分考虑企业行业特点、发展阶段、经营规模等因素，汇总成符合企业自身发展的预算方案，充分挖掘影响企业发展的关键领域和重点工程项目，在保障企业整体运行的同时，整合优质人力、物力、财力资源向重点领域倾斜，实现资源使用效率最大化。

3.有助于提高风险防控水平

全面预算管理深入业务实际，落实战略规划和年度工作目标，提前规划未来业务活动，达到防范和控制经营、财务风险的目的。日常管理中，国有企业将预算管控措施落实到各项经营业务中，跟蹤监督业务活动，实现精细化管理的同时及时鉴别、防范各类风险。

二、国有企业预算管理现状及存在的问题

（一）预算管理体系不健全

国有企业历经多年发展，已经形成一套固有的管理模式和制度流程，但其中预算管理体系尚不完善。加上国有企业大都管理层级多，经营规模大，企业集团层面注重预算管理，但各级下属单位不能及时跟进管理要求和进度，势必造成整体预算质量不高。

部分国有企业没有设立专门的预算管理部门，将预算工作交给财务部门牵头负责，财务部门和其他部门管理层级相同，很难在工作中起到统领作用。预算管理高度不够，导致预算准确度较低，可执行性不高，难以真正发挥预算管理的价值。同时缺乏完善的预算管理制度，各部门职责权限界定不清晰，目标标准要求不明确，预算工作推行较为艰难。部分国有企业虽将预算管理纳入内部控制管理手册，但预算管理注重编制环节，缺乏预算执行、调整、分析、监督与考核等后续环节，全面预算管理流程不健全，无法发挥实效。

（二）预算编制基础薄弱

首先，预算管理工具缺乏先进性，部分国有企业信息化程度较低，缺乏统一的预算管理信息平台，预算编制采用数据表人工汇总，可能造成数据重复、漏报，填报标准和口径不统一，数据质量不高，各环节数据勾稽关系不强。其次，预算编制方法单一，大部分国有企业习惯采用增量预算法编制年度预算，编制基础基于历史数据，注重财务指标，造成预算与市场环节脱离，预算结果脱离战略目标。比如没有分析、剔除历史年度的特殊影响因素，造成不合理费用规模逐年增加。同时预算编制全员参与度低，很多国有企业预算编制由财务部门负责，缺乏业务支撑，预算脱离业务实际，可执行性较差。

（三）预算执行不严、考核激励不力

预算执行管理应从控制、分析、监督等方面入手。部分国有企业存在制度落实不到位、流程繁琐的现象。预算编制上报完成后即束之高阁，没有将企业整体预算细化到各部门、各业务，将预算目标责任到人，实际执行中无法得到足够重视。预算执行分析由财务部门出具，无法深入业务，深度分析业务原因，更不能提出行之有效的改进措施，业务部门对预算目标关注度不够，导致预算执行分析不透彻不深入，难以及时揭露风险，调整方向。此外。预算考核指标体系不科学、不系统，重视财务指标，忽视非财务指标，没有对关键指标和重点任务进行约束保障，协同作用不明显。奖惩制度条款过于笼统，实际起不到激励作用。

三、改善国有企业预算管理的对策

（一）建立健全预算管理体系

预算管理是系统性的战略工作，应注重加强预算管理顶层设计和各相关制度的统筹衔接、协同高效，逐步建立健全现代预算管理体系，为全面预算管理提供坚实组织保障。

1.成立预算管理委员会

成立由企业负责人和主要领导组成的预算管理委员会，定期传达企业发展规划和年度工作目标，明确全面预算管理的方向，组织领导预算管理工作，审议预算管理制度和预算编制方案，统筹协调各部门预算，定期分析、检查、督导预算执行情况，提出改进措施并督促落实。预算审核时要结合企业战略规划和年度工作目标，把握适度发展和稳健经营的关系，注重平衡各部门预算的衔接，保障可落地、可执行，预算结果是否满足发展要求。统筹分配业务资源投入，提出投入产出要求。通过审核整体预算，梳理关键业务路径和要素，形成企业资源分配计划，优质资源适度向重点项目倾斜。

2.设立专职预算管理部门

设立专职的预算管理部门，在预算管理委员会领导下工作，负责修订完善预算管理制度，将预算管理制度与企业其他制度相结合，发现关键控制点和风险点。同时在此基础上梳理预算编制流程，明确预算编制格式、要素、标准和要求，与各部门沟通协调，收集、整理、汇总、编制年度预算方案，提请预算管理委员会审核，将审核后的预算方案分解至各业务单元。并负责对预算执行情况进行全过程动态控制和监督，及时将预算执行情况和年度目标完成情况及时报告预算管理委员会，提出工作建议。

3.培养预算管理人才

注重培养预算管理人才，定期邀请外聘专家开展培训，学习先进的预算管理方法，加强预算管理观念的普及和宣贯，树立预算管理观念，营造全员参与、预算管理、厉行节约、提质增效的文化氛围。

（二）科学合理编制预算

1.提升信息化管理水平

信息是企业管理的重要依据，全面深化预算管理必须依赖先进的信息技术。确保各项措施落到实处、发挥实效。国有企业应加快信息化建设步伐，部分国有企业已开始建立以财务管理为核心的信息化管理平台，但限于国有企业管理层级多、业务模式固化等因素，信息化建设进程缓慢。国有企业应积极推动建立信息化管理平台，将预算管理纳入信息化管理模块，在预算编制过程中，实时搜集基础数据，将数据填报标准和要求，各类预算之间的数据逻辑联系和审核关系嵌入管理平台，有效整合业务基础数据和财务信息，保障预算数据准确性的同时，有效提升预算编制效率，节省人力成本。

2.科学合理编制预算

预算编制首先要确立兼具挑战性和客观性的预算目标，国有企业应结合战略规划，确定“跳起来、够得着”的年度目标。将年度目标分解至各部门、各员工，层层压实责任。其次要提升全员预算管理意识，建立业务财务深度融合的预算编制体系。财务、业务充分沟通交流，财务深入了解业务运营情况，业务接受财务培训，掌握基本财务概念，共同完成年度各类预算编制。

全面预算主要包含经营预算、专项预算和财务预算。其中，经营预算编制以收入预算为核心，销售部门结合客户、渠道的实际情况和合理预期牵头编制收入预算。随后依据各业务毛利水平和成本结构测算生产成本，固定成本按绝对数管理，变动成本按收入的比率管理，对于长期项目还应设置相应比率的不可预见成本。专项预算主要包含投资预算、人工预算和筹资预算。投资预算要设置投资回收期、净现值、内部收益率等关键指标评价投资方案，按照上级单位管理要求，选择主业投资领域，符合企业发展规划，投资规模要和企业资金能力相协调。人工预算注重薪酬体系与预算方案协调，人力资源部门应在梳理人员岗位需求的基础上，合理编制人工成本预算。筹资预算依据经营、投资等预算信息，谨慎测算年度现金收支和资金缺口，加强对应收、应付等往来款项的预算管理，增强偿债能力和现金保障。同时在符合上级主管部门降杠杆减负债要求的前提下，合理安排资产负债结构和担保规模。最后财务部门在汇总销售、采购、成本、费用、薪酬、投融资等所有预算的基础上，编制资产负债表、利润表、现金流量表等财务预算。预算编制需按照“上下联动、分级编制、逐级审批、统一管理”的原则，历经反复沟通，领导层和各部门统一思想，达成一致意见后形成年度预算方案，为预算后期执行和监督考核奠定基础。

（三）建立预算执行监管、考核机制

1.实行预算目标责任制

国有企业年度预算目标是战略规划目标的年度分解，具有较强的刚性，一旦确定不得随意调整。为保障预算目标的实现，国有企业应将预算目标分解至各预算单元，签订下发经营责任书，明确责任分工，层层压实责任。预算单元也应将经营责任书的预算指标逐级落实到各部门、各岗位、各流程，建立全员预算执行体系。

2.强化预算执行控制

结合自身实际，充分运用信息化技术，强化对预算执行的控制。对于按项目管理的预算，实施项目概算、预算、决算全生命周期管理，严格管控重要环节的支出，未经合法授权不能审批支出事项，不同项目间的预算不能挪用。严格超预算审批程序，对于超預算支出应由业务部门出具确需支出的支撑材料并阐述支出原因，严格按照审批程序逐级批准后执行。对投资预算，严格按照预算优化投资结构、控制投资规模，杜绝非主业投资，注重投资后跟踪评价工作，强化投资回报。对于筹资预算，严格控制有息负债规模，设立资产负债率警戒线，巩固提升国有企业降杠杆、减负债专项工作。利用自身优势，多方争取低成本中长期资金，多措并举保障资金链安全的同时，降低融资成本。根据经营需要严控担保规模，跟踪被担保单位的经营情况，分析潜在风险，杜绝预算外担保和超股权比例担保，有效控制担保

风险。

3.加强预算执行分析

预算管理部门应加强各部门的沟通协调，定期组织编制月度、季度预算执行情况报告，上报预算管理委员会。企业应组织各预算单位定期召开经营分析会，针对预算执行结果分析差异，深入业务源头找问题、分析原因、提出改进措施，跟进重点项目和关键领域主要指标，开展业务领域多维度、多角度分析，及时纠正措施、调整方向。此外，还应建立预算重大事项报告制度，各预算管理单位发生重大合同签订、对外投资、对外担保、抵押等重大经济事项须及时报告，履行重大事项决策程序后严格执行，有效防范经营风险。

4.严格预算评价考核

企业应设置科学合理的考核评价指标，综合财务指标和业务指标，根据重要性程度设置不同的权重。强调业绩评价与薪酬激励的相关性，激发全员主动性，企业领导和员工个人均有考核指标，将指标完成情况纳入个人年终绩效评价，充分激发人员积极性。对于各级领导班子成员，还应设置基本奖励和超额激励，超额激励依据贡献大小设置高于基本奖励的幅度，将预算考核结果将企业领导业绩挂钩，实现企业战略、业绩一体化管理。

5.加强预算横向监督

国有企业审计部门应参与预算管理过程的监督检查，利用自身监管权力和专业能力对各类预算执行的严谨性、合规性、合理性等进行检查，通过重点项目和关键领域的审计监督，及时发现执行中存在的突出问题，提出整改建议并监督落实，有力保障预算执行的规范性和合理性，有效防控经营和财务风险。

四、结束语

新形势下，随着改革发展的不断深入，国有企业逐步重视全面预算管理工作，经过多年探索实践，全面预算管理体系和资源配置能力逐步提升，但还存在一些问题，导致预算管理落实不到位、效果不明显。现阶段，国有企业要从自身实际出发，结合自身优势和业务特点，逐步构建业务融合型预算体系，完善组织机构、加强制度体系建设，合理编制、严格执行预算，加强预算激励考核，不断提升全面预算水平，切实统筹做好资源配置，保障国有资本保值增值。

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