为什么农业转移人口基本公共服务不可携带——基于利益博弈的分析

张 彰，田尉琪

（1.云南财经大学公共政策研究中心，昆明 650221；2.云南财经大学财政与公共管理学院，昆明 650221）

一、问题的提出及文献综述

截至2020 年，我国城镇化率已超过60%，在这带着加速度的城镇化发展背后，大部分农业人口进城后，并没有获得和城市居民同等的社保、医疗、教育等公共服务水平，游离于农民和市民之间，由此产生了农业转移人口基本公共服务不可携带现象。财政部部长楼继伟在2014 年3 月6 日十二届全国人大二次会议“财税体制改革和财政工作”发布会上，首次提到“教育可携带性”一词，他指出：“收入分配要坚持起点公平，应推进教育资源可携带。”在同年的全国财政工作会议上他再次提出：“探索建立教育经费可携带支持机制，保障流动儿童在流入地平等接受义务教育。”可见，农业转移人口基本公共服务是否可携带，一方面涉及农业转移人口在城市是否可以获得与城市居民相同的公共服务水平，另一方面则涉及资源、权利在不同级次政府间的转移和配置，是事关农业转移人口发展、进一步实现公共服务均等化的关键所在。就当前的相关研究而言，主要聚焦于流动人口公共服务的供给问题。

在中国的户籍制度框架下，各种公共福利与户籍相捆绑，为地方政府提供了公共服务歧视性供给的条件，由此导致地区间公共品供给的总量和结构差距较大〔1〕，地方政府在文教卫、社会保障等民生性公共品供给方面仍然缺位，主要通过牺牲农业转移人口公共服务需求以保障当地居民〔2〕。夏纪军认为，地方政府可利用户籍制度限制流入人口享受本地公共服务，进而节约成本、降低其财政支出〔3〕。王丽娟从财政竞争的视角，也提出在当前的户籍政策下，地方政府通过限制人口流动或削减为新增居民提供公共服务的成本，来实现其新增财政结余最大化的目标〔4〕。李霄锋认为，目前我国农业转移人口基本公共服务保障存在的问题主要表现在城乡二元与城镇二元、“冷暴力”与“集体自私”、过渡与权宜、“二率”错位与政绩导向、“弱表达”与“被塑造”、进城成本与“剪刀差”、土地立命与瞻前顾后等方面〔5〕。针对上述研究流动人口公共品供给不足的现状，毛小玲和张朋柱基于Shapley 值法对流动人口社会保障多方利益进行分析，结果表明：Shapley 值法分配使合作的流入地、流出地以及流动人口本身三方利益都有增加，而风险担当较少的流入地对流出地和流动人口的风险补偿更体现了分配的公平，并有利于促进流动人口参保的积极性〔6〕。郭秀云从户籍制度改革的视角，对中央政府、地方政府、农业转移人口以及流入地用人单位在实现农民工落户城镇与权益维护的利益博弈过程进行分析，提出帕累托改进的不可能性，并认为能否实现帕累托改进的关键是建立起不同利益群体的协调机制与合理的成本分担机制，且要建立在各级政府激励相容的利益结构下〔7〕。张学浪提出，要探索建立多元主体治理、系统治理、同步治理三种治理模式，共同提升农业转移人口市民化程度及推进其基本公共服务保障的实效性〔8〕。

上述研究对推进流动人口公共服务保障做出了正确的指导及建议，对本文的分析形成了有力支撑，然而，流动人口公共服务的供给主体具有多元性特征，不仅涉及流入地政府、还包括流出地政府、中央政府、流入地企业以及流动人口本身，这些具有“理性人”属性的不同主体，根据不同的目标定位，在利益得失的相互交织博弈下，在我国当前户籍制度的制约下，形成了各自追求自身利益最大化的复杂关联，由此产生了责任推诿、农业转移人口公共服务保障不足的现象。基于此，本文从农业转移人口基本公共服务可携带的概念界定入手，探讨农业转移人口基本公共服务权利、责任和资源在不同责任主体间的划分、界定及转移问题。运用微观经济学博弈论分析方法，通过对各供给主体进行利益博弈分析，解释为什么农业转移人口基本公共服务不可携带，最终提出农业转移人口基本公共服务可携带机制建立的基本思考。

二、农业转移人口基本公共服务可携带性概念界定及现状

（一）公共服务可携带性的提法及概念界定

由于“基本公共服务可携带性”的表述较为前沿，目前尚无学者在研究中明确提到该术语，但就基本公共服务的具体内容，如社会保险、教育方面，均有文献提出可携带性的概念。

社会保险方面，Brigitte〔9〕、Cruz〔10〕认为，医疗保险可携带性是指：参保人改变雇佣状态、从一项医疗保险计划转到另一项计划、或改变国籍或居住地等情况下，已经获得的医疗保险权益可以被保留、维系或转移的能力。世界银行专家Holzmann 等提出，衡量一个国家医疗保险可携带性高低的标准包括：一是人口不因流动而丧失参保资格，无论是在流入地还是流出地，都可以根据居住情况参加当地医疗保险；二是保障流出地和流入地医疗保险机构在参保人流动的情况下，财务利益既不增加也不受损；三是要保障行政成本最小化，即经办机构业务办理要便利和快捷〔11-12〕。教育方面，教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任汪明于2015 年首次提出“教育经费可携带”的概念，以流动人口规模迅速扩大和现行户籍制度下不能做到“钱随人走”为背景，提出了教育经费可携带性的内涵〔13〕。不少学者在继续享受教育权利方面提出，农民工子女入学机会均等的权利并未实现，具体表现为义务教育入学权利不可携带、经费不可携带、教育质量不可携带、教育心理状态不可携带等〔14-15〕。

综上，本文将基本公共服务可携带性界定为：接受基本公共服务的主体（农业转移人口）在地点变更后（由农村转移到城市），继续享有公共服务权利以及如何转移其公共服务资源的问题。具体而言，第一，接受基本公共服务的主体在变更地点后，享有和其在原驻地（原驻地权利得到保障的情况）或变更地点（原驻地权利没有得到保障的情况）居民一样的权利，包括享有同等的教育入学权利、教育经费、教育质量、社会保障水平、医疗服务水平等；第二，接受基本公共服务的主体在变更地点后，相应保障基本公共服务的资源如何转移到接收地区，例如从上级财政部门获得更多的转移支付，辖区内居民（包括永久性居住和暂住等）的基本公共服务纳入各级政府财政保障范畴等。

（二）当前农业转移人口基本公共服务不可携带的现状

下文主要从农业转移人口市民化程度和各类公共服务保障水平两个方面，论述农业转移人口基本公共服务的可携带现状。市民化程度越高，各类公共服务保障水平越好，可携带状况越好。

首先，从农业转移人口市民化程度的视角看，市民化程度较低，基本公共服务可携带状况较差。通过对综合市民化指标①综合市民化指标由城镇人口和非农业户口对比而得，测算方法为：1-（常住人口数-户籍人口数）/农业转移人口数。综合市民化指标越高，农业转移人口市民化程度越高，基本公共服务可携带情况越好。测算基础数据来源于《中国人口与就业统计年鉴》《中国统计年鉴》。进行测算〔16〕，发现近年来我国农业转移人口市民化程度逐年降低且不超过20%，最低的年份只有10.8%。更为典型的是，由于户籍制度的壁垒，北京市、上海市的农业转移人口市民化程度极低，2019 年综合市民化指标分别为10.35%和1.93%②数据来源与测算：北京市农业转移人口数、常住人口数来源于北京市统计局网站公布的“人口与就业”统计资料，户籍人口数来源于《北京统计年鉴2020 各区社会经济发展指标：户籍人口（1978—2019 年）》；上海市常住人口数、户籍人口数来源于上海市统计局网站公布的《2020 上海统计年鉴》，农业转移人口数来源于《2019 年上海市国民经济和社会发展统计公报》。根据上述数据计算得到北京市和上海市2019 年市民化指标。。从农业转移人口融入社会情况看，表示非常适应城市生活的仅有20.8%，参加过社区组织的活动的有27.6%，加入工会组织的有13.4%③数据来源于国家统计局网站公布的《2019 年农民工监测调查报告》。。

其次，从农业转移人口各类公共服务的保障水平看，农业转移人口基本公共服务基本处于不可携带状况。在子女教育方面，农业转移人口随迁子女中，3～5 岁随迁儿童享受公办和普惠性民办幼儿园教育的仅为60.9%；义务教育年龄段随迁儿童情况较好，但享受公办教育的比例有待提高，小学年龄段为83.4%，初中年龄段为85.2%。在实地调查中，50.9%的农民工反映随迁子女在城市上学面临困难，反映随迁子女升学难、费用高、无法在本地参加高考的农民工占比分别为34.2%、28.9%和14.3%；东部地区形势更为严峻，上述三项占比分别为44.9%、30.1%和21.3%④同③。在社会保障方面，农业转移人口社会保险参保率较低，从占全省参保人数比例看，江苏省在养老保险、失业保险和工伤保险参保率分别为16.2%、29.8%和29.4%，云南省在失业保险和工伤保险参保率仅为13.8%和27.7%；从占全省农业转移人口总数比重看，江苏省仅有25.5%、25.1%和29.6%的农业转移人口参与养老保险、失业保险和工伤保险，云南省仅有4.9%和14.8%的农业转移人口参与了失业保险和工伤保险⑤根据《2019 年度江苏省人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2019 年云南省人力资源和社会保障事业发展统计公报》中的基础数据测算而得。。可见，农业转移人口在基本养老保险、工伤保险、失业保险等方面均没能享受到政府提供的和城市居民同等的社会保障。在住房保障方面，全国农业转移人口人均居住面积20.4 平方米，300 万～500 万人口城市为19.7 平方米，500 万人以上城市仅16.5 平方米；主要依靠租房在城市生活，租住房比例高达77.2%，享受政府提供的廉租房和政策性保障房的比例不足0.1%，且存在生活设施不配套、环境条件差等问题〔17〕。住房中享受集中供暖的仅有11.6%，拥有冰箱、洗衣机和汽车（包括经营用车）的比重分别为65.7%、66.1%和28.2%⑥同③。

综上，我国农业转移人口市民化发展速度较慢，进程止步不前，大部分农业转移人口在城市并没有享受到城市居民的待遇，基本处于基本公共服务不可携带的状况。

三、农业转移人口基本公共服务不可携带的成因

农业转移人口基本公共服务不可携带的原因表面上看是政府职责的缺位，但仅仅提出政府职责缺位并不能切实解决基本公共服务不可携带问题，其背后的深层根源更应该被关注。本文认为，由于流入地政府、流出地政府⑦流入地政府和流出地政府级次为省级政府。与中央政府的最终目标有所差异，在各主体权、责、利划分不清晰的情况下，各自基于最终目标进行博弈导致了职责缺位。因此，梳理好各供给主体间的权、责、利关系，从中挖掘根本原因，是建立农业转移人口基本公共服务可携带机制的重要前置条件。

（一）中央政府、流出地政府和流入地政府的博弈分析

1.中央政府和流入地政府的博弈

根据受益性、公平性等事权划分原则，中央政府和流入地政府均要承担农业转移人口基本公共服务的供给责任，但由于二者的根本目标不一致等因素，则会产生不同的供给意愿。因此，在谁来供给和如何供给的问题上，中央政府和流入地政府会选择不同的策略进行博弈〔18〕。

假设农业转移人口基本公共服务供给存在两种状态，即公共服务“保障”和“不保障”，每种状态下中央政府和流入地政府的效用计算公式为：

式（1）中，Ui为两级政府的效用，Ri为其获得的收益，Si为其面临的损失，i＝1 代表中央政府，i＝2 表示流入地政府，j＝1 表示“保障”状态，j＝2 表示“不保障”状态。在不考虑基本公共服务供给资源来源的情况下，两种状态下中央政府和流入地政府的效用水平分析如下。

第一，若农业转移人口基本公共服务最终“保障”，对于中央政府来说，从其最终要实现全国公共服务均等化目标的角度看，“保障”进一步提高了公共服务均等化，使其获得收益r，由于在此过程中央政府的损失为0，其最终获得的效用为r，如式（2）所示：

就流入地政府而言，从农业转移人口基本公共服务保障中获得的收益较小，主要来源于因农业转移人口产生的混乱减少等，记为p；在此过程中，损失主要表现为在财力水平不变的条件下，对当地居民公共服务供给额度的挤占，记为s。假设对于流入地政府来说，对当地居民公共服务额度挤占的损失较大且大于其从中获得的收益，则流入地政府获得的效用为p－s 且p－s＜0，如式（3）所示：

第二，若农业转移人口基本公共服务最终不能“保障”，中央政府无法在公共服务均等化目标下获益，同时也无需付出任何成本，其效用水平为0，如式（4）所示：

就流入地政府而言，获得的收益为保障条件下的效用损失，而损失的效用水平可由保障条件下的收益表示，因此其效用水平为s－p，且s－p＞0，如式（5）所示：

由上述分析得到中央政府和流入地政府在农业转移人口基本公共服务“保障”和“不保障”条件下的效用矩阵（见表1）。

表1 不考虑供给成本负担的中央政府和流入地政府的效用矩阵

在上述分析的基础上，进一步将农业转移人口基本公共服务的保障成本及比例考虑在内，设保障总成本为C，且C＞0，中央政府负担比例为θ，（0＜θ＜1），那么，中央政府负担的保障成本为θC，流入地政府负担的成本则为（1-θ）C，两个主体的博弈矩阵见表2。

表2 考虑供给成本负担后中央政府和流入地政府的收益矩阵

从上述收益矩阵可知：一是如果中央政府和流入地政府都选择承担农业转移人口基本公共服务保障成本，最终结果是保障状态，两级政府由于支付成本而效用减少，中央政府效用为r-θC，流入地政府效用为p-s-（1－θ）C；二是如果中央政府选择承担保障成本而流入地政府拒绝承担任何保障费用，最终结果仍是保障状态，中央政府的效用减少为r-C，流入地政府的效用不变仍为p-s；三是如果中央政府拒绝承担保障成本而流入地政府选择承担全部成本，最终结果还是保障状态，中央政府的效用不变仍为r，流入地政府的效用减少为p-s-C；四是如果两级政府都拒绝承担保障成本，最终结果是农业转移人口基本公共服务得不到保障，两级政府均不会因此而造成效用减少，中央政府的效用为0，流入地政府的效用为s－p。

根据收益矩阵博弈过程如下：一是无论中央政府选择承担还是不承担保障成本，流入地政府均选择不承担保障成本，因为不承担的行为获得更高效用，即p-s＞p-s-（1－θ）C，s－p＞p-s-C。二是当流入地政府选择承担保障成本，中央政府的最佳选择是不承担费用，因为r＞r-θC；如果流入地政府选择不承担成本，那么中央政府的选择就要取决于其在农业转移人口基本公共服务最终保障后获得的收益r 和所要承担的保障成本C 之间的大小关系，若r＞C，则选择承担保障成本，反之则不承担。

从上述博弈过程中得到了有条件的纳什均衡：（承担，不承担），前者和后者分别对应于中央政府和流入地政府的行为决策，条件是r＞C。可以看出，无论如何，流入地政府不愿意承担任何形式的农业转移人口基本公共服务保障成本，而中央政府在满足条件的情况下愿意承担保障成本，条件是保证其从中获得的收益大于其所要负担的费用。

2.流入地政府和流出地政府的博弈

流入地政府和流出地政府的博弈分析要分以下两种情况讨论。

（1）农业转移人口来自流入地政府辖区外其他同级政府辖区的农村

若农业转移人口来自流入地政府辖区外其他同级政府辖区的农村，基于我国当前户籍的不可变更情况，考虑流入地政府和流出地政府①此时的流入地政府和流出地政府属于同等级别的地方政府。均需要对农业转移人口基本公共服务供给承担责任。但由于流入地政府和流出地政府处于不同的目标状态（均要使各自辖区居民的公共服务水平最大化），因此，在供给责任的分担问题上，二者会根据不同的供给意愿选择不同的策略进行博弈。分析思路与中央政府和流入地政府的博弈相同，下面直接给出不考虑供给成本分担的流出地政府和流入地政府在选择“保障”和“不保障”两个状态下的效用矩阵。

第一，对于流出地政府而言，无论该类型的农业转移人口基本公共服务最终“保障”还是“不保障”，在流出地政府财力水平不变的条件下，其辖区内的公共服务水平因人口的流出而有所提升，其效用水平均有所改善且没有任何损失，可记为r1，且r1＞0。

第二，对于流入地政府而言，情况与中央政府的博弈相同，若农业转移人口公共服务得到“保障”，其所获得的效用水平为p1－s1，且p1－s1＜0。反之，若农业转移人口基本公共服务得不到“保障”，流入地政府获得的效用水平为s1－p1，且s1－p1＞0（见表3）。

表3 不考虑供给成本负担的流出地政府和流入地政府的效用矩阵

进一步将农业转移人口基本公共服务的保障成本及比例考虑在内，设供给总成本为C1，且C1＞0，流出地政府负担比例为β，（0＜β＜1），流出地政府负担的保障成本为βC1，流入地政府负担的成本则为（1-β）C1，两个主体的博弈矩阵见表4。

表4 考虑供给成本负担后流出地政府和流入地政府的收益矩阵

从上述收益矩阵可知：一是如果流出地政府和流入地政府都选择承担农业转移人口基本公共服务保障成本，最终结果是保障状态，两级政府由于成本支付效用减少，分别为r1-βC1和p1-s1-（1－β）C1；二是如果流出地政府选择承担保障成本而流入地政府拒绝承担任何保障费用，最终结果仍是保障状态，流出地政府的效用减少为r1－C1，流入地政府效用不变仍为p1－s1；三是如果流出地政府拒绝承担保障成本而流入地政府选择承担全部保障费用，最终结果还是公共服务保障状态，流出地政府的效用水平不变仍为r1，流入地政府的效用减少为p1－s1－C1；四是如果两级政府都拒绝承担保障成本，最终结果是农业转移人口基本公共服务得不到保障，流出地政府和流入地政府效用水平均不会因承担成本而减少，分别为r1和s1－p1。

根据收益矩阵博弈过程如下：一是无论流出地政府选择承担还是不承担保障成本，流入地政府均在不承担费用的行为下获得更高效用，即p1－s1＞p1-s1-（1－β）C1，s1－p1＞p1-s1-C1，其最佳选择均为“不承担”。二是无论流入地政府选择承担还是不承担保障成本，流出地政府的最佳选择均为不承担成本，因为在不承担成本的行为下获得更高效用，即r1＞r1-βC1，r1＞r1－C1。

从上述博弈过程中得到了纳什均衡：（不承担，不承担），流出地政府和流入地政府经过博弈，都不愿意承担任何形式的农业转移人口基本公共服务保障成本，导致农业转移人口基本公共服务最终得不到保障。

（2）农业转移人口来自于流入地政府辖区内的农村

若农业转移人口来自于流入地政府辖区内的农村，流入地政府和流出地政府处于同一辖区的上下级关系，由于农业转移人口来自于本辖区，流入地政府（上级政府）为实现辖区内基本公共服务均等化，理应承担该类型农业转移人口基本公共服务供给的全部责任。在此过程中，首先，获得的收益包括辖区内基本公共服务均等化的提升和农业转移人口造成的混乱的减少，记为p2；其次，带来的损失为对城镇居民公共服务水平的挤出，记为s2。由此可知，流入地政府在该类型农业转移人口基本公共服务保障中所获得的效用水平为p2-s2，且由于该类型农业转移人口对当地城市居民公共服务水平的挤出影响在辖区内基本公共服务水平均等化的目标要求下显得微不足道，因此可推断出p2-s2＞0。但是，若进一步考虑供给的资金成本为C2，在流入地政府财力水平保持不变的条件下，流入地政府在该类型农业转移人口基本公共服务保障中获得的效用水平将可能发生扭转，即之前的正效用水平可能被较大的保障成本稀释，若成本足够大使得p2-s2＜C2，那么流入地政府的效用水平将变为负，此时，流入地政府虽然对该类型农业转移人口基本公共服务具有供给责任，但供给意愿大打折扣。

（二）博弈结果分析及根本原因查找

1.结果分析

（1）中央政府和流入地政府的博弈分析结果

其一，由于流入地政府的最终目标是实现本地居民公共服务最大化，中央政府的最终目标是实现全国范围内基本公共服务均等化，二者目标差异和权、责、利划分不清，导致无论中央政府采取何种行动，流入地政府都没有主动对外来人口提供公共服务的正向激励，致使流入地政府在农业转移人口基本公共服务保障中缺位。其二，中央政府的最终目标决定了无论流入地政府采取何种行动，其在一定条件下将承担农业转移人口基本公共服务的保障责任，但博弈分析结果表明，该条件为中央政府在承担事件中实现均等化目标获得的收益大于其付出的成本。一方面，公共服务均等化的改善和收益难以量化，要在长期才能体现，另一方面，在权、责、利不明晰的现实阻碍下，若由中央政府完全承担农业转移人口基本公共服务的保障成本，将导致中央财政负担过重。

（2）流出地政府和流入地政府的博弈分析结果

其一，在农业转移人口来自流入地政府辖区外、其他同级政府辖区内农村的情况下，由于流入地政府和流出地政府考虑的目标均为实现各自辖区的公共服务供给最大化，一方面，对于流出地政府而言，只要人口流出，无论流出人口在流入地是否得到公共服务保障，均有助于流出地政府辖区内公共服务供给的增加，因此，无论流入地政府采取何种行动，流出地政府都没有承担流出人口公共服务供给责任的激励和意愿；另一方面，对于流入地政府而言，进行流入人口公共服务供给会挤出辖区内居民的公共服务水平，因此，在财力水平保持不变的情况下，流入地政府同样缺乏农业转移人口公共服务供给的正向激励。最终结果导致流入地政府和流出地政府在农业转移人口基本公共服务供给中双双缺位。其二，在农业转移人口来自流入地政府辖区内农村的情况下，流入地政府和流出地政府处于同一辖区的上下级关系，流入地政府要承担农业转移人口基本公共服务供给的全部责任。但是，在实际供给中往往存在如下问题，若不考虑供给成本，基于实现辖区内公共服务均等化目标，流入地政府愿意进行农业转移人口基本公共服务的供给，然而，若考虑供给成本且供给成本较大进而超过流入地政府在供给中获得的正效用水平时，不保障将成为流入地政府的最优选择。

2.根源挖掘

由于各级政府目标不一致，基于各自目标的博弈必然导致各供给主体在农业转移人口基本公共服务供给中缺位，成了农业转移人口基本公共服务不可携带的直接原因，但更值得重视的是缺位背后的根源，从各方博弈的过程和机理可总结出以下两方面。

（1）责任的界定及划分不明确

在我国当前的户籍制度框架下，依据事权划分各项原则，中央政府、流出地政府和流入地政府均要承担农业转移人口基本公共服务的供给责任，且不同类别的基本公共服务责任在三类政府间应明确划分。但现实的情况是，首先，农业转移人口基本公共服务的供给责任归属没有明确界定，即各类政府是否要承担供给责任的问题没有得到明确回答，导致流出地政府顺势拒绝承担责任，流入地政府被动承担部分责任，中央政府有承担意愿，但在具体如何承担方面无从下手。其次，在当前我国公共服务事权划分不清晰、缺乏法律制度规范和约束的框架下，农业转移人口基本公共服务责任的清晰划分很容易被忽视且面临更大的困难。例如随迁子女义务教育、社会保障、基础设施、住房建设保障等各类公共服务的具体事项在各级政府间均没有清晰划分，导致中央政府、流出地政府和流入地政府在进行利益博弈之后形成责任推诿和无法负责的局面。

（2）责任和财力资源不匹配

在责任归属明确界定和清晰划分的基础上，要使各级政府落实公共服务供给责任的必要条件为：与供给责任对应的财力资源必须对应匹配，否则，承担责任的政府一是因缺乏供给意愿进而降低公共服务供给质量，二是因财力资源不足而无法胜任所需承担的责任，最终导致农业转移人口基本公共服务不可携带。当前，一方面由于责任归属没有明确界定和清晰划分，导致财力资源转移和与责任相匹配的机制缺乏建立的基础；另一方面，我国转移支付制度不尽完善进而导致当前现状下供给责任和财力资源的匹配仍然无法保障。例如随着人口的流入，流入地政府成为农业转移人口基本公共服务供给的最终执行主体，而流出地政府和中央政府作为部分供给责任的承担主体，应将相应的财力资源随人口的流动转移到流入地政府，以此做到各级政府供给责任和财力资源的匹配。但就当前现状而言，一是财力资源并未随着人口的流动从流出地政府转移到流入地政府，二是中央政府对流入地政府虽然通过转移支付的形式进行了一定程度的财力资源转移，但并非明确针对农业转移人口基本公共服务供给，仍然存在责任和财力资源不匹配问题。

四、关于农业转移人口基本公共服务可携带机制构建的思考

要保障农业转移人口基本公共服务可携带，必然要使中央政府、流出地政府和流入地政府在基本公共服务供给中有所作为，其前置条件为：一是要明确界定和划分供给责任，二是要使财力资源与供给责任相匹配。因此，本文围绕以上两个核心问题，对构建农业转移人口基本公共服务可携带机制进行如下思考。

（一）明确界定和划分供给责任

首先，通过法律法规明确界定农业转移人口基本公共服务供给责任归属为中央政府、流出地政府和流入地政府三者，将供给责任的界定法律化制度化。其次，根据事权划分相关原则，将农业转移人口不同类型的基本公共服务供给责任在中央政府、流出地政府和流入地政府间进行明确划分，具体划分方案为：第一，随迁子女义务教育和社会保障属于中央政府事权范围，由中央政府承担主要资金责任。一方面，从受益性原则看，这类公共服务具有一定的外溢性，即公共服务回报不仅仅体现在本辖区之内；另一方面，从公平性原则看，该类服务不存在辖区差异化特征，全社会成员应同等公平享受该类公共服务。第二，辖区内的基础设施建设和日常公共管理属于辖区政府事权范围，应由辖区政府承担主要资金责任。从受益性和效率性原则看，该类公共服务的受益者仅为辖区内居民，且由最贴近当地居民的辖区政府来提供最有效率。第三，住房保障和跨区域或全国性基础设施建设，供给责任应当由中央政府和辖区政府共同承担。一方面，住房保障的受益者主要为辖区居民，跨区域基础设施受益者除了辖区内居民外，还包括其他辖区甚至全国范围内居民。另一方面，从公平性原则看，住房保障和跨区域基础设施在全国范围内要体现其公平性。见表5。

表5 农业转移人口基本公共服务供给责任确定和划分

（二）转移资源使其与责任匹配

在各级政府责任确定的基础上，转移资源使其与责任相匹配是保证各级政府认真履行职责的关键因素，对其承担责任形成正向激励。见图1。

图1 农业转移人口公共服务供给各利益主体（各级政府）权利界定及资源转移图

1.资金的负担

根据财力和事权相匹配的原则，农业转移人口基本公共服务供给的资金负担应当和责任承担相对应，资金负担的主体包括中央政府和流入地政府，而从前文各供给主体利益博弈的过程看，流入地政府的农业转移人口包括两类来源，一是来源于流入地政府辖区内的农村，二是来源于流入地政府辖区外其他同级政府辖区内的农村。那么，属于第一类来源的农业转移人口基本公共服务供给的资金责任由流入地辖区政府承担无可厚非，属于第二类来源的供给资金责任应当由流入地政府和同级流出地政府共同承担，相当于公共服务被农业转移人口从流出地政府携带到了流入地政府。由此可知，公共服务供给的资金负担应当在中央政府、流入地政府和流出地政府间分担。

2.资源的转移

基于上述资金负担主体的界定，进行对应的资源转移，以此形成一个资源、资金和供给责任相匹配的激励相容的可携带机制。资源的转移路径为：其一，流出地政府对中央政府进行一定程度的转移支付上缴。上缴金额依据流出地政府在人口流出后财政压力减轻的程度来测算，财政压力减轻的程度至关重要，与流出人口的数量、年龄结构等密切相关，因此，应用大数据建立人口流出登记系统和统计系统显得尤为关键。其二，中央政府对流入地政府进行转移支付。主要包括：一是流出地政府转移支付上缴总额的拨付，主要根据各流入地政府的辖区外农业转移人口数量占比这一因素进行地区间分配；二是针对中央应承担的供给责任，中央政府应从自身财力中将与供给责任相对应的资金转移给流入地政府。从性质来看，上述两类转移支付应属于专项转移支付范畴，因此，要适时建立中央政府对流入地政府的农业转移人口专项转移支付制度。