创新驱动发展背景下特色小镇的功能定位与实现路径

于业芹

摘要：特色小镇是供给侧改革、创新驱动发展战略与新型城镇化战略叠加催生的一种新的空间治理单元。特色小镇的功能定位：全面深化改革中体制机制创新的前沿阵地，供给侧改革中产业转型升级的关键场域，创新驱动发展中服务平台营造的重要载体，空间治理中城乡资源优化配置的重要节点。特色小镇要想实现创新发展，需要以特色资源塑造小镇品牌，以政策创新驱动小镇福利，以市场化运作激活小镇开发，以社会资本撬动小镇生机以及以共容利益促进小镇的互建共享。

关键词：创新驱动;特色小镇;新型城镇化;乡村振兴

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.009

改革开放以来，我国在依靠土地、劳动等生产要素驱动经济迅速发展的同时，城镇化进程也在高速跟进。但长期粗放化、外延型的城镇化发展模式不仅引发了诸如资源损耗、环境污染等社会问题，特别是地方政府长期推崇的土地、财政、金融“三位一体”高绩效开发区治理模式，使土地供应瓶颈、产业转型虚置、控制机制弱化等问题成为城镇化发展的主要障碍，更值得忧虑的是城乡间发展鸿沟的不断拉大将导致相当比例的自然村落走向消亡。与西方国家后工业化时代为缓解大城市病、寻求新的经济增长点而催生的“新城运动”一样，我国位于“城市之尾、农村之首”的特色小镇成为新型城镇化建设中突破城乡二元结构的引擎力量，成为带动乡村振兴、“纠偏”城市经营问题的重要机制，成为开发区治理模式突围转型的升级版本，更成为供给侧结构性改革中释放巨大空间需求潜能的全新载体。

早在20世纪80年代费孝通先生就在《小城镇大问题》中阐述了以小城镇发展为主、大中城市建设为辅的城镇化理论主张。新时期，特色小镇建设与创新驱动战略被置于共同的时代背景及叠加的战略部署之中。2012年创新驱动发展战略提出，并写入十八大报告;十八大以来，小城镇建设同样得到党中央的高度重视，在各次全会上均明确提出发展要求。2016年国务院公布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出以科技创新带动全面创新，以高效率创新体系支撑高水平创新国家建设。同年国家住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》（后文简称“《通知》”），提出在全国范围内开展小城镇培育，明确提出遵循发展理念有创新、规划建设管理有创新、社会管理服务有创新及支持政策有创新的体制机制。因此，特色小镇在创新驱动发展的战略部署下，与乡村振兴、美丽小镇、农业小镇、旅游小镇等同时实施，助力乡土地域空间的调整与重塑，迈向特色价值追求的新台阶。

创新驱动发展背景下，特色小镇作为新型城镇化建设的重要载体，不仅是逆城市化人口流出的蓄水池，更是后工业产业转型升级的“第二空间”。特色小镇作为实现乡村振兴的重要途径，其作用不仅是宏观层面的国民经济推动，更是微观层面提升小镇居民获得感的直接体现。借助创新驱动发展契机，将技术变革融入城乡建设之中，实现要素回报递增、突破城镇化发展瓶颈成为打造特色小镇的优势路径。近年来，特色小镇试点建设工作取得良好效果，并呈现全面开花的局面。特色小镇也成为新型城镇化的研究热点，学者们从特色小镇的内涵、机制、路径等多方面对特色小镇着墨良多，但特色小镇建设中仍存在内涵界定不清、城镇规划不科学、注重形态设计、忽视对特色小镇战略价值和品牌价值的挖掘等问题。本研究尝试从创新驱动发展视角出发，以体制机制创新、产业转型升级、服务平台营造、空间治理优化四个维度对特色小镇的功能定位进行诠释，进一步明晰创新驱动发展战略背景下，特色小镇建设在城乡发展过程中发挥的角色价值;同时，针对特色小镇建设过程中出现的跟风、冒进、同质等问题进行反思，试图从资源基础、政治支持、市场驱动、社会支撑、利益共融等层面提供创新驱动特色小镇建设的可能路径。

一、创新驱动背景下特色小镇的定位

肇始于浙江，并迅速推向全国的特色小镇，作为经济新常态下新的产业组织形式，同开发区等诸种发展模式相比，其“非区非镇”的内涵特征，“一镇一品”的品牌构建，创新引领的运作模式，成为补足空间供给有限和需求失衡等城市发展短板的产业驱动型现代区域增长模式。以根植性视角审视特色小镇，强调地方经济社会的建设是依赖本地资源、制度、区位等要素和特征，对特色小镇而言，就是挖掘本区域内的特色根脉和持续性的发展动力。除此之外，特色小镇还具有更丰盈的功能内涵，其功能定位包括全面深化改革中体制机制创新的前沿阵地，供给侧改革中产业转型升级的关键场域，创新驱动发展中服务平台营造的重要载体，空间治理中城乡资源优化配置的重要节点。

（一）体制机制创新：全面深化改革的前沿阵地

作为全面深化改革前沿阵地的特色小镇建设，核心在于体制机制的创新，主要表现为突破传统政府主导型开发区治理模式的思想沉疴，代之以赋权效应下多元主体参与开发的新模式。并在新型开发模式中发挥制度与科技创新的双轮加速运转效应，实现小镇下沉低端要素偶遇市场契机后的优化重组。

1.突围开发区治理模式困境

1984年开发区体制在中国建立起来，经过三十多年发展，已演变成种类繁多、规模庞大的由高新技术产业开发区、经济技术开发区等组成的“开发区体系”。多年来，开发区成为制度创新与改革的先行区域，享有国家在税收、财政、土地等方面的优惠政策，修建完善基础设施，提供产权制度保护，形成以制度创新驱动经济发展红利的中国经济增长关键版图。但随着经济发展和改革深化，具有高经济绩效的开发区模式面临外部土地供应瓶颈和自身城区化双重挑战。特色小镇发展是对开发区治理模式困境的有效突围。首先，浙江省最早提出的特色小镇就是突破传统行政建制的特定空间内生產要素、文化要素、制度要素的再次整合与高效利用。[1]其次，特色小镇的政策界定既非新增加的城镇行政组织，也非准政府形态的开发区，而是城镇化进程中非连续性、过渡性的政策手段。[2]最后，特色小镇是服务模式与建设管理机制创新的新模式，遵循政府引导、市场运作要求，成为连接政府、社会、市场的重要纽带，从而摆脱开发区模式下政府触角过深问题，激活社会和市场多元主体参与。

2.制度体制创新与科技体制创新双轮运转

创新驱动发展是一个宏观的、综合性系统工程，既包括制度创新也涵盖科技创新，制度与科技体制机制的创新改革是特色小镇创新发展的试验探索，要求立足于特色小镇制度创新的顶层设计和科技体制创新驱动的要素重组。一方面，制度作为规定经济运行与社会交互关系特征的前提条件，较技术而言，制度所决定的社会基本结构与选择取向对经济人所追求的稳定均衡产生实质性影响。[3]由于位于城市体系末端的特色小镇长期处于被剥夺的挤压地位，实现跨越式发展急需以制度创新营造良好环境，正如《通知》中强调的“充满活力的体制机制是特色小镇健康发展的有力促进手段”。研究发现，特色小镇是一个特殊政策区，国家对特色小镇培育的政策体制创新覆盖财政、金融、土地、人才、产业、规划、治理等多个方面。另一方面，创新驱动是以科技体制创新为核心，从传统生产要素驱动向科技创新等新要素驱动转型的方式。[4]有研究强调“科创型特色小镇”作为一种产城融合的特殊性区域实体，对特色小镇的创新具有重要意义，区域内网络创新主体间共同研发、技术共享等特点是小镇创新发展的巨大驱动力。[5]特色小镇的科技创新需以高端要素的集聚为依托，包括高层次创新人才的引进、创新企业的入驻、服务中介的构建、研发机构的支持、产学研创新联盟的建立以及互联网化职能运营模式等。科技创新促使特色小镇特定空间要素实现全新组合，释放最佳经济绩效。

（二）产业转型升级：供给侧改革的关键场域

小镇建设，产业振兴是重点。作为供给侧改革关键场域的特色小镇建设，产业转型升级主要通过产业规划与服务供给的“去行政”与产业转型升级的“去杠杆”加以实现。清除小镇规划建设中的行政束缚，打破城市产能过剩与小镇产能不足间的失衡状态。

1.特色小镇产业规划与服务供给的“去行政”

传统等级化行政管理体制导致城镇建设指标分配不均衡，资源呈向心化集聚趋势，城镇间“马太效应”愈演愈烈。[6]我国创新体制改革正迈入深水区，特色小镇构想也恰逢新一轮城市经济供给侧改革浪潮，特色小镇作为供给侧改革的关键场域，“去行政”是产业规划与服务供给的重要举措。供给侧结构改革背景下，特色小镇产业转型升级首先需要政府“去行政”，政府在科学制定产业规划建设的同时，要以市场化主体运作机制盘活产业转型机制，破除地方保护主义及行业壁垒，促进要素、资本、劳动力资源的自由流动，释放产业转型升级活力。“去行政”只是摆脱传统政府强制性行政干预方式，并非意味着政府职能弱化，相反，政府需要担起特色小镇引领者、制度供给者以及产业规划建设的制定与维护者等角色。目前，多数特色小镇通过成立“协调委员会”来推动小镇建设。特色小镇要想吸引社会资本、打造优质产业，需要政府提供良好的制度环境和完善的基础设施，包括编制规划、配套基础设施、营造政策环境等“软措施”。此外，“去行政”的同时采用市场化主体运作机制。首先，培育多元主体，吸引社会投资，共谋发展;其次，借助“互联网+”等现代技术实现服务供给的“量”转“质”;最后，市场化资源要素优化配置，打破土地、规划等行政垄断，突破“要素错配”瓶颈。

2.特色小镇创新驱动产业转型升级的“去杠杆”

“去杠杆”是供给侧结构性改革的另一要义，即“针对无效产能去产能、去库存，针对有效供给不足补短板、降成本和去杠杆”。特色小镇作为大城市与农村之间的缓冲带，传统的发展模式使“城郊发展短板”问题突出，供给侧改革背景下的“去杠杆”强调挤出产业泡沫，优化资源配置，增强特色小镇核心竞争力与可持续发展能力。第一，基于根植性原理培植特色优势产业。创新发展型特色小镇首先要明确自身的特色定位，传统型农业小镇可延长农业产业链，形成包括粮食、水果、花卉、药材等原产地特色品牌;传统工业型小镇则借力都市产业的辐射条件，加快转型为协同管理、规模集聚型工业生产小镇;而商贸、旅游型小镇应在科技、交通迅速发展的情况下，将商贸产品的流通和生态休闲旅游优势的可塑性和持续性进一步深化。因而，特色小镇应发挥其内在根植性，“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，要实现小镇的“鬼斧神工”与创新的“科学创造”精准耦合。[7]第二，释放产业集群的“溢出效应”。创新往往意味着知识、技术、人才等要素资源的投入，创新驱动则凭借产业知识共享、产品技术化、产业链重塑等动力机制。在小镇特定的空间尺度内集聚高端朝阳产业，并以创新驱动推动经济转型，以产业链思维加以运行，变叠加为嵌入、变重量到重质、变模仿为创新，从而产生集聚效应，化解块状经济层次低、结构散、创新弱、品牌小的缺陷。[8]第三，功能定位上强调“产镇融合”，打造社会精准治理的新秩序空间。特色小镇是一个综合性空间平台，集产业、旅游、文化等元素于一体。特色小镇是特色产业与小镇空间布局的精准衔接，在产业集群的基础上，彰显新兴产业孕育孵化特征，从而实现产业转型升级与城镇规划建设的双赢。

（三）服务平台营造：创新创业的基本载体

作为创新创业基本载体的特色小镇，核心任务在于营造新型服务平台。一方面为小镇企业提供创新孵化平台，延长小镇开发产业链条;另一方面为小镇参与主体提供综合性、多功能服务平台，强化小镇创新创业的功效。

1.特色小鎮小平台大产业的创新孵化器

在城乡协调发展阶段，城镇的发展战略开始从原来的“强县”战略向“都市圈”战略转移，特色小镇则是该背景下优化空间布局、吸引城市要素扩散的重要举措。因此，特色小镇是促进小镇产业经济发展的新平台，其主体是产业，特色亦是产业，如何在一个几平方公里的小平台中装载高端、新兴的产业形态，培育、孵化和发展创新产业成为小镇建设取得成效的关键点。首先，创新孵化器作用的发挥需要以智慧化服务平台为依托，将创新驱动发展下互联网、大数据、云计算等技术化要素嵌入小镇精准治理的体系之中，打破条块化硬性约束;其次，探索“镇政府+开发公司”的管理开发体制，政府以地入股、以资入股与外来企业成立特色小镇合资联合开发公司，小镇的建设与运营由开发公司负责，激励社会资本注入;[9]最后，形成功能叠加新平台，实现小镇由单一到多元的产、城、文、旅功能融合，即产业发展实现与小镇建设、人文、旅游的有机融合。[10]有研究表明，浙江省特色小镇建设过程中产业集聚与都市圈集聚间存在一定的耦合关系。[11]特色小镇不是建设的孤岛，而是以小平台孵化都市要素流动、集聚，进而形成对小镇进行持续输送的能量带，发挥都市对城镇发展的辐射带动作用。总之，良好的平台效应还需要在实际的运营中发挥出来，一方面，以孵化撬动资本源头开发;在PPP项目库、开放式招募、采购基础设施等运营机制下，形成以平台为中介的“政府引进平台、平台孵化企业”新模式。[12]另一方面，通过创新孵化激励机制，为投资人提供“种子仓—苗圃—孵化器—加速器—产业园”等接力式孵化服务。[13]

2.特色小镇小载体大创新的众创空间

作为城镇化特定发展阶段的特色小镇，已经超越了传统行政意义上的“区”与“镇”，演变成一个全新的地域生产力创新空间，其不仅是产业创新孵化器，也构筑了创新驱动发展战略落地的众创空间。特色小镇发展虽然仅以小镇的有限空间为承接载体，但却是集人居、产业、研发、服务、营销等于一体的综合多功能模块，是大众创业万众创新的众创舞台。作为众创空间的特色小镇需要实现小镇与社会资本间的双向吸引：一方面，社会资本是具有敏锐嗅觉的主体，特色小镇在政策倡导和品牌加持下强化了吸引社会资本的亮点;另一方面，小镇只有找准自身定位，培植新的经济增长点，不断将内生资源转化为外生动力，才能够吸引到合适资本注入协同建设小镇项目。首先，特色小镇是绿色产业链创新的实践基地。包括以绿色低碳为理念的绿色制度供给、以绿色发展为导向的绿色产业以及营造看得见山水、记得住乡愁的绿色风情小镇等。其次，特色小镇是创业主体所需要素的聚合场。特色小镇是集产业园区、文化馆藏、休闲旅游资源于一体的高密度均质化空间形态，能够实现创业主体逻辑构想与小镇资源的完美耦合。特别是大学生创客的小微创业空间，政策支持、市场开发、经验交流等一站式服务，能够擦出大学生创客等“职场新手”遇见特色小镇“新平台”的新火花。[14]最后，特色小镇是打造半径最小化新型社区的完美舞台。特色小镇并非千篇一律、简单粗放的城市治理，而是堪比埃比尼泽·霍华德设想下的“花园城市”，楼宇经济、商业街区、学校、医院完美整合于小镇空间内，打造出创业生产生活满意度最高的日常出行半径最小化或15分钟新型社区。

（四）空间治理优化：城乡资源优化配置的重要节点

特色小镇建设，结构优化是保障。作为城乡资源优化配置的重要节点，空间治理优化是特色小镇的基本要求。主要包括公共服务均等化与空间布局均衡化及产业、人性、文化三位一体空间优化。

1.公共服务均等化与空间布局均衡化二维资源配置优化

城市公共服务供给与需求不平衡、空间布局不均衡是我国城镇化进程中长期存在的问题，小镇作为城乡之间的过渡地带对城市的“反磁力”及农村吸引力有限，其设施老化、资金匮乏、人才稀缺等现象严重。但在新型城镇化推进与供给侧结构性改革叠加时代，特色小镇摇身变为城乡资源优化配置的重要节点，为补足公共服务均等化与空间布局均衡化短板提供了重要契机。特色小镇公共服务均等化主要体现在资源优化配置、服务共享层面：一方面，在深化改革，简政放权，下放规划土地审批权限的基础上，增强城乡黏合度和关联度，提高小镇对城乡资源的虹吸效应，从而实现高端要素在小镇空间内的下沉。将集聚的空间治理要素统合配置、优化重组，发挥特色小镇“底层要素创新”的真正意义。另一方面，资源、服务的共享性，特色小镇作为创新创业众创空间与创新产业孵化器，自然要发挥小空间大共享的功能，将不同群体、不同层次的公共服务融合，满足不同群体差异化需求，提供多层次多元化公共服务供给。值得注意的是，空间布局均衡化对内强调在特色小镇功能叠加的基础上，合理规划小镇布局，改变产业混杂布局现象，制约治理负外部性，放大正外部性;[15]对外提倡差异化资源要素重组，植根于小镇特色，避免因模仿而导致的同质化。

2.产业空间、人性空间、文化创意空间三位一体治理优化

特色小镇发展战略的部署在于破解城乡资源配置不均衡的体制机制，克服“产业园”“工业园”单一功能载体的生产模式，将小镇作为独特产业与文化进行定位，生产与生活、生态高效融合，打造成为具备完整功能的城镇空间单元。[16]特色小镇建设中重商业产业开发、轻本土文化建设及规划设计大众化问题突出，为发挥小镇作为城乡资源配置的结点作用，对小镇空间结构和空间形态进行优化整合是小镇空间治理无法回避的问题。本研究认为，特色小镇应在产业空间、人性空间、文化创意空间三维度上进行治理优化。首先，产业空间布局的治理优化。特色小镇是一个产业空间的创新组织形态，政府发挥的规划引领作用必不可少，无论是产业遴选、项目谋划还是政策设计、发展定位均需规划指导，但在市场开放的环境下，要加强“宽进严管”，确保产业空间治理优化。其次，人性空间尺度的回归。芒福德指出：“城市必须体现的，不是一个神化的统治者的意志，而是它市民的个人和全体的意志，目的在于能自知自觉，自治自制，自我实现。”[17]特色小镇无论特色何在，不可忽视其作为地域性社会共同体的区域特性，以小镇居民为主体，实现新城市主义下人性空间尺度的回归。最后，文化创意空间的构建。特色小镇是一个文化杂糅的场域，风土人情、田园风光、人文空间、建筑风格、传统工艺同置于小镇空间，这就要求以精准的眼光挑选小镇主打特色，并实现传统艺术与现代科技的跨界融合，呈现小镇“特而强”“活且新”“小而美”的典型特征，构建出本土产业特色与艺术文化标识共存的创意空间。

二、特色小镇创新发展的实现路径

特色小镇在中国尚处于起步阶段，无论是现有实践还是未来规划都存在不足之处，有研究指出，特色小镇建设存在弱点频现、盲目跟风等现象。主要表现为小镇特色资源挖掘浮于表面，未充分开发小镇历史文化及工艺元素作为小镇品牌树立的资源基础，资源集聚能力有待进一步提升;顶层设计尚待完善，政策力度不足，項目评估及绩效激励落后于小镇实践;市场化运营机制有待进一步加强，创新驱动要素急需与小镇建设深度融合，降低交易成本;社会资本注入力度有限，招商引资优势不够明显。因此，特色小镇建设需要以创新驱动发展为指导，在资源基础、政策支持、市场驱动、社会支撑等方面进一步纵深推进，把特色小镇打造为资源共享、利益共融的时代场域。

（一）资源基础：特色资源塑造小镇品牌

各地应依据自身的特色资源和发展潜力科学确定特色小镇培育对象，防止一哄而上、千镇一面现象的发生。当前，小镇扎堆、特色不明、定位趋同的苗头已现。特色小镇并非地产化小镇开发，而是外来资源集聚与内在地貌格局兼容的统一体。一方面，挖掘小镇特色资源是小镇规划的关键所在，在小镇经济建设规划远超小镇内涵发展的今天，根植于小镇自身特色文化资源，塑造属于小镇特有的“独而优”品牌显得尤为重要。例如，打造文化创意农业特色镇、边塞风情特色镇、红色文化特色镇等。另一方面，特色小镇是一个开放性场域，各类资源的持续涌入、集聚为小镇建设提供了新的血液。将外部集聚的产业资源与小镇内具的文化底蕴有机融合，选择适宜的主打产业做大做强，避免特色小镇建设的孤立发展。总之，特色小镇建设要汲取城镇化建设中的大拆大建式经验教训，注重特色文化保护、特色建筑维护、特色工艺传承等，打造区别于他镇的差别化小镇品牌。例如，浙江作为特色小镇建设的领跑者，仅杭州市创新型特色小镇建设包括都市社区型、区域集聚性、创新创业型和创意旅游型四种类型，在结合小镇自身资源禀赋和空间格局的基础上，特色小镇被塑造为区域经济的新产物。[18]

（二）政治支持：政策创新驱动小镇福利

从“开发区治理模式”转变到特色小镇开发模式，政府职能的发挥面临严重的挑战。开发区治理模式下，管委会直接介入产业发展、政府设立开发区投资公司强势干预规划等治理思路还若隐若现，特色小镇沦为“小型开发区”的风险不容忽视。供给侧结构改革与特色小镇建设共生背景下，“千镇建设行动”体制机制改革势在必行。值得注意的是，基层政府在特色小镇建设过程中发挥重要作用，有研究指出地方政府与特色企业间存在利益博弈的问题，小镇在不同建设阶段中双方利益诉求的不一致可能导致基层治理结果的不确定性。[19]因此，建设创新型特色小镇，政府需要转变唯GDP论的政绩观，以制度创新辅助小镇发展。一方面，特色小镇虽然強调市场化运作方式，但政府政策支持、规划引导依旧重要。地方政府应强化专项资金、政策支持，政府资金项目推进、土地要素投入、服务供给平台搭建等是营造良好投融资环境的前提条件。另一方面，政府既要选“好苗子”，又要保障“好收成”，强化对小镇建设规划的正面引导。“好收成”的实现需要政府政策创新机制的保驾护航，在供给了良好的基础设施和投融资环境外，需要进一步的政策创新，可以以“强镇扩权”赋予小镇更多开发自主性、以“试点推广”探索小镇科学建设路径、以“责任追偿”对小镇建设进行良性监督，以知识产权等法律政策授予小镇开发更多的合法性保障。总之，无论是建设用地指标增减挂钩的土地集约利用、市场化运作的制度规制，还是小镇开发主体的定位、特色产业的统筹都需要政府政策的规划引领。

（三）市场驱动：市场化运作激活小镇开发

“政府引导、企业主体、市场化运作”是特色小镇建设遵循的原则，政府虽然提供了良好制度保障，但小镇建设不能仅靠优惠政策培育，市场化配置资源的运作方式才是保证小镇高效运转的核心要素。市场储存着大量风投信息、把控着最新化社会需求、掌握着投资效益和效率，因此，市场化运作能够识别小镇生态系统的运作价值，从而吸引技术、资本、创意等核心要素的集聚。以市场化运作激活小镇开发包括三方面内容：第一，创新投融资模式，加大社会资本引入力度。[20]投融资机制的创新是打破小镇地方和行业壁垒的关键一环，探索PPP融资渠道、股权众筹策略、产业基金模式等新机制。第二，第三方机构与专业化运作引入。第三方主体介入，能够将专业化知识与技能投入特色小镇的开发建设中，提高小镇建设与运行的专业化水平。第三，网络化、智慧化服务平台的搭建。构建“强而全”的市场化平台，需要借助互联网、大数据、新媒体等信息技术的运用，这样“特、强、精”的精准治理才能嵌入到小镇开发中来。

（四）社会支撑：社会资本撬动小镇生机

特色小镇是一个社会资本的融合空间，社会资本与小镇要素的重组优化再造是撬动小镇生机的一把密钥，而社会资本之于特色小镇开发的意义类似于资本下乡之于乡村振兴的意义。首先，构建开放的小镇空间是促进要素融合的前提条件。让社会工商资本看到小镇开发的利益前景，自发流入，与特色农业融合、与特色文化融合、与特色旅游融合、与特色产业融合等，以充足多元的社会资本打破小镇生产力要素匮乏的结构性困境。其次，社会多元主体参与模式，避免治理主体单一化。特色小镇是“自上而下”顶层设计与“自下而上”小镇实践共同作用的产物，其间，政府、企业、居民等社会多元主体都是其重要的参与者与治理者。政府与企业的治理作用不言而喻，小镇居民的参与作用更不容忽视。小镇最本源的信息、文化往往掌握在小镇居民手中，居民的参与不仅可以提高基层民主管理的水平，还能深入挖掘本地特色的精髓所在。[21]最后，公共服务供给的社会化。小镇公共服务供给社会化是政府职能转变、简政放权的重要方面，借助下放的权限赋予小镇社会资本活跃的舞台，而“社会化”模式的服务供给既能给政府职能松绑，又能保证服务供给的适配性与优质性，是政府与社会资本合作的双赢策略。

（五）利益共容：共容利益促进小镇互建共享

特色小镇是产业集聚“溢出效应”与文化符号“溢价效应”的释放空间，在特色小镇特有的时空环境下，共容利益的存在是各方主体汇集、各方资源集聚、各方产业共生的根源所在。农民仅凭传统农业难以增收、工业反哺农业需要动力机制，而特色小镇成为链接城乡发现与乡村振兴的关键线路，特色小镇成为一个利益共容空间，产业、文化、旅游、社区等功能在小镇有限空间内的集聚融合，构成政府、创客、企业、小镇精英与居民等多元主体互建共享的初始动力。对于政府而言，创新驱动下特色小镇建设不仅是完成小镇治理任务的行政选择，小镇品牌打响更是地方政府政绩的有力彰显。对于企业和创客而言，特色小镇是一个全新的开发领域、全新的经济组织形式，是资源汇集、政策爆发、发展空间无限的新载体，这个空间内隐藏大量待开发资源和潜在的利益源，而小镇的无限开发潜能恰与企业、创客们敏锐的利益嗅觉所契合。对于小镇居民和精英来说，一方面，投身于小镇发展建设是小镇居民乡土情怀使然，是其共建美丽家园、共享小镇福祉美好愿望的体现;另一方面，小镇开发对小镇精英来说也为其自身发展提供了重要契机，精英们不仅具备一定的远见卓识、资金积累，往往在小镇治理体系中又拥有一定的话语权与主导权，这足以使其在小镇开发中获益颇盛。小镇普通居民虽然并不具备小镇精英拥有的优势地位，但小镇产业发展提供的就业岗位、小镇旅游带来的市场消费源、小镇空间治理带来的宜居环境与便捷服务都是小镇居民享有的隐性福利。

三、结语

在农村城镇建设过程中，制度性障碍往往成为小镇城镇化过程中的拦路虎。城乡规划中的地方本位主义和土地财政倾向导致城市建设用地的指标空间分配不均，城乡建设用地增减挂钩、土地发展权转移、指标折抵有偿交易等制度实践下，大量未开发建设用地指标作为存量结余在大城市，而小城镇在城镇化过程中却面临严重指标不足的制约。在理论和制度上，城市化、土地政策等都在不断突破，并以试点的方式不断检验着未来改革和制度调整的适当性。但无论如何，制度调整的过程相较于实践发展是缓慢的，地域广阔的中国城镇，也不能在“一刀切”的硬性要求下趋同建设，特色小镇提供了其塑造自身独特功能定位、价值品牌和发展路径的建设方案，对小镇未来发展意义深远。

值得注意的是，作为经济新常态和供给侧结构改革下新的经济增长点，特色小镇自然成为众多地方政府哄抢申请的目标，因而特色小镇发展的开发区治理模式“包装”化、开发模式的“地产化”及功能定位的同质化等问题却成为小镇建设的主要风控点。“特色”就是要摆脱千城一面的建设样板，跳脱出政策支持普遍化、资源禀赋同质化、功能定位模糊化等实践困境。“千镇亦可有千面”，创新驱动发展下特色小镇有其独特的发展“内涵”与发展模式，不能沦为地方政府政绩观下传统开发区模式的变体，而要充分发挥小镇特有的功能定位，塑造小镇品牌、驱动小镇福利、激活小镇市场、撬动小镇生机及促进小镇利益共享。正如司马迁《史记》中所言“郡县治，则天下安”，县域特色城镇的应势而生将成为新时期破解城乡发展难题的新密码。特色小镇未来发展应在注重“特专精”战略定位的基础上，进一步聚焦重点产业优选、产业联动发展与配套政策的完善，打造升级版特色小镇的新模板。

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The Study on Functional Position and Realization path of Characteristic Towns under the Background of Innovation-Driven Development

Yu Yeqin

（Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China）

Abstract： The characteristic town is a new form of space industry organization under the superposition of supply-side structural reform and new-type urbanization promotion policy. It is also a new combination of the mechanism and system innovation， industrial transformation and upgrading， service platform construction and space management optimization under the innovation-driven development. The functional positioning of characteristic towns includes the frontier positions of comprehensive deepening reform under the institutional mechanism innovation， the key field of supply-side structural reform under industrial transformation and upgrading， the service platform to create an important carrier driven by innovation， and an important node on the optimal allocation of urban and rural resources under the optimization of space management. In order to achieve innovative development， characteristic towns need to use the special resources to shape the town brand， driving the town welfare with policy innovation， activating the town development with market-oriented operation， and making use of the social capital to invigorate the small town and the common interests and promoting the mutual construction and sharing of the town.

Key words： innovation-driven; small towns; characteristic towns; new urbanization; rural revitalization

■责任编辑：王  缙