湖南省农业科技政策文本量化分析（2000—2020）

黄晓林，谢华，彭富国

（1.湖南省科学技术信息研究所，湖南 长沙 410001；2.湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128；3.中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

1 问题的提出

农业科技进步推动着农业产业的演化与变革，习近平总书记在中国农业科学院建院60周年讲话中也曾指出：农业现代化关键在科技进步和创新。农业科技政策作为“三农”问题的重要治理工具之一，对农业科技发展起着重要的引导作用。湖南作为传统的农业大省，各级政府通过制定农业科技政策引领农业科技创新，利用科技创新驱动农村经济社会发展，是湖南省实施乡村振兴战略的重要途径。因此，研究和了解农业科技政策对助力湖南省乡村振兴具有重要意义。

新中国成立以来，我国出台了大量的农业科技政策，但较之于农业科技政策实践，我国农业科技政策研究相对落后。文献可追溯的国内农业科技政策研究实践始于20世纪90年代初［1］，早期的文献以定性研究居多，政策的宏观历史演进和中外比较分析是两大研究主题。如王汉林［2］通过回顾新中国成立以来农业科技政策的发展历程，将其分为曲折发展时期、恢复调整时期、改革创新时期三个时期。张朝华［3］则从制度变迁视角，将其分为“孕育”“萌芽”“发展”“细化”四个阶段。两者均反映了我国农业科技政策从无到有、不断完善的发展过程。在中外农业科技政策比较分析方面，高芸等［4］从政策重心和重大改革出发，梳理了美国农业科技政策、机构、体制等的变迁发展特征，对比反思了我国创新激励和乡村振兴的相关政策举措。林青宁等［5］则梳理对比了典型发达国家农业科技政策和中国农业科技政策制度，提出了中国农业科技创新能力提升的政策路径。

近年来我国农业科技政策研究除了延续总体情况及其演进研究外，文本分析和经济学模型等定量方法的引入成为新的研究趋势。如毛世平等［6］用分类、量化和计量经济模型的方法，探究了改革开放以来我国农业科技创新政策演变趋势和特征，以及政策对科技产出的影响效果。李容容等［7］基于政策文本研究了1996～2016年我国农业科技政策历史演进及区域差异。田进等［8］则从政策工具——科技创新链视角分析了2006～2017年我国农业科技政策特征。付城等［9］运用政策文本量化方法分析中央1号文件，刻画了农业现代化政策的演进特征和优化方向。李函珂等［10］采用文献计量法和比较分析法对21世纪以来农业科技园区政策变迁展开研究。郭强等［11］利用ROSTCM工具梳理了2012～2019年我国农业农村科技服务政策，构建起PMC指数模型，并对重点政策进行量化评价。

在区域农业科技政策研究方面，已有的研究相对较少，深度也相对较浅，至于政策文本量化分析，目前尚未见相关的研究报道。邹弈星等［12］在定性分析了农业科技服务业现状问题后，提出了四川省农业科技服务业发展政策建议。董雪等［13］采用数据结合定性分析，从自主创新的视角提出了辽宁省农业科技政策完善建议。张朝华［14］从农业科技投入的视角定性分析了广东省农业科技政策的问题和原因，并提出了政策建议。肖志扬［15］对湖南20多个贫困县（市）农业新技术推广应用情况进行了调查分析，并提出了这些模式应用与发展的政策建议。但该研究的侧重点在扶贫脱贫工作上，方法以经验调查为主，未有梳理在该区域适用实施的具体农业科技政策。

综上，笔者以2000～2020年湖南省农业科技政策文本为研究对象，重点回应以下问题：湖南省农业科技政策的总体情况如何；关注的主题有哪些；不同主题的政策力度分布及其变化趋势如何。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源及处理

（1）检索范围与规则

考虑到政策文本数据的可获得性和获得信息的完整性，笔者确定的检索时间范围为2000～2020年，具体为2000年1月1日至2020年4月1日。为提高检索准确性，以“农业+科技”为核心检索词，检索时首先全文检索“农业（农村）+科技（科学技术、创新）”湖南省相关省级政策。检索的政策文件数据主要来源于北大法宝数据库和湖南省人民政府官网及其下属农业农村厅、科技厅等部门官网。

（2）数据清洗与整理

在检索得到的政策数据中，首先进行发布类型清洗，筛除复函、批复、公示等具体事务性公文，然后进行关联度清洗，通过人工判读的方式，剔除仅出现“农业科技”概念相关词汇，但与研究主题关联度不大的政策，最后通过小组讨论进一步调整和完善，最终共得到有效政策文件144份，具体结果见表1。

表1 2000～2020年湖南省农业科技政策文本（部分）Table 1 Text of Hunan Province＇s agricultural science and technology policy from 2000 to 2020（part）

2.2 政策主题分析

（1）政策文本分词

为保证分析紧扣“农业科技政策”研究方向，笔者仅保留了政策文本中与研究主题相关的部分，以每个连续部分为一个分析单元，共得到297个分析单元，并以此为分析对象，在Python语言环境下，利用Jieba分词工具包，对分析单元进行分词处理和停用词清洗。

（2）主题词选取

分析政策文本涉及的政策主题，需提取出政策文本主题词。常用的主题词提取方法有TFIDF、TextRank、Word2Vec、LDA等。笔者采用TF-IDF法计算各分析单元每个词的TF-IDF值，选取值不低于0.05的词作为该分析单元主题词，每个分析单元主题词最多不超过20个。

（3）主题聚类分析

利用VOSviewer绘制主题词之间的共现网络关系图，节点大小表示词频大小，连线粗细表示共现程度，并进行初步的主题聚类判断。为了得到更准确的聚类结果，笔者利用LDA文档主题生成模型来进行政策文本主题分析。LDA模型的核心公式如下：

困惑度（Pix）是LDA模型主题数设置是否合适的重要参考，模型的主题困惑度越小，模型具有的解释能力越强，主题数设置也越合理。因此可以通过困惑度分析，确定模型的最优主题数。困惑度计算的原理公式如下：

式中：P（w）为P（词语｜文档），M为文档数，N为文档长度。

笔者利用python语言环境下的Gensim工具包进行LDA主题模型分析，并据此确定政策文本聚类主题数及具体主题内容。

2.3 政策力度分析

（1）政策力度量化标准

借鉴他人研究经验，笔者制定了政策力度量化标准，如表2。

表2 政策力度量化标准Table 2 Quantitative standard for policy strength

（2）政策力度统计

根据表2对每个政策分析单元的政策力度进行赋值统计，年度新增政策力度计算公式如下：

式中：TP表示年度新增政策力度，P表示单个分析单元的政策力度，t表示年份，t∈［2000，2020］，N表示第t年的全部政策分析单元数，i表示第t年的第i个政策分析单元，t∈［1，N］。

某一年发挥作用应截至当年所有有效政策的累积。故第i年累积政策力度计算公式为

式中：ε为当年因政策废止失效需要修正的政策力度。

同时，为了区分政策力度在不同农业科技政策主题上的分布，笔者利用LDA模型计算了每个分析单元的主题概率分布，因此有某主题下分析单元的政策力度

式中：K表示主概率分布，Pji表示第i个政策分析单元中第j个主题的政策力度。

因此，将公式（5）代入公式（3）、（4）可计算某个主题的年度政策力度和年度累积政策力度。

3 湖南省农业科技政策概况

3.1 发文时间

2000～2020年，湖南省农业科技政策发文量总体呈上升趋势。特别是自2005年10月中共十六届五中全会正式提出“三农”问题后，国家层面又陆续提出农民合作社、新型职业农民、家庭农场等相关概念，湖南省对这些政策积极响应，农业科技政策年发文量一直维持在较高水平。2015年国务院政府工作报告中首次提出互联网+行动计划，具有极强科技色彩的互联网+现代农业工作铺开，将湖南省农业科技政策发文量带到了近20年来的最高峰，当年湖南省发布农业科技政策文件15份。2017年10月中共十九大虽然提出乡村振兴战略，但是近两年来，湖南省农业科技政策的发文量略有下降，这可能与乡村振兴战略作为全局性战略更加强调农业农村的全要素发展有关。而2020年，在研究时间范围内未有检索到湖南省农业科技相关政策，这可能是受新冠肺炎疫情影响，政府部门政策制定和发布稍有迟滞所致。

图1 湖南省农业科技政策发文时间分布Fig.1 Time distribution of agricultural science and technology policies in Hunan Province

3.2 发文类型

不同类型的政策文件，在农业科技政策体系中发挥着不同的功能作用。由表3可知，湖南省出台涉及农业科技政策的法规规章类较少，仅有4项法规；影响较重大的“决定”类政策也较少，仅有5项；而引导农业科技朝向特定方向发展的“意见”类政策最多，且这类政策多由省委和省政府联合发文，或省政府单独发文，具备较高的政策效力；此外指导具体农业科技工作的工作性政策文件较多，从宏观、长远的纲要、规划，到具体、细节的细则、措施都有涉及，如“规划”和“方案”类政策。发展规划主要对今后一段时间湖南省农业科技相关的发展路径进行明确，而实施方案、办法主要就涉及湖南农业科技的某项工作开展的目标、原则、任务及责任分工等进行统筹布局。

表3 湖南省农业科技政策发文类型分布Table 3 Types distribution of agricultural science and technology policies in Hunan Province

3.3 发文主体

笔者对湖南省农业科技政策的发文主体进行了统计分析，结果如表4所示。由表4可知，在发文主体发文量分布上，湖南省农业科技政策发布涉及多个发文主体，在所有省级政府部门中，共有33个部门发布过相关政策文件，其中16个部门的政策发布数量在2份以上，6个部门的政策发布数量在10份以上。

表4 湖南省农业科技政策发文2次以上的发文主体Table 4 Core policy-making agencies that issued more than 2 times in Hunan Province

在联合发文方面，湖南省农业科技政策联合发文情况较为普遍，部分发文主体联合发文量较大。共有56份政策文件由2个（含）以上发文主体联合发布，占湖南省农业科技政策文件总量的38.89%，共涉及26个发文主体，占发文主体的78.79%，具体情况如表5所示。

表5 联合发文3次以上的发文主体Table 5 Core policy-making agencies that issued more than 3 times

结合发文量和联合发文情况可知，多个发文主体职责分工明确、地位作用主次分明，又根据需要相互合作，共同组成了湖南省农业科技政策发文主体协作网络。其中，中共湖南省委和湖南省政府是湖南省农业科技政策发文最多的两个主体；湖南省农业农村厅及其前身湖南省农业厅、湖南省农业委员会作为全省农业工作主管部门，在省直部门中农业科技政策发文量最大；财政厅主管全省财政资源，为多个农业科技政策提供了财政政策支持；湖南省科学技术厅及其前身湖南省科学技术委员会主管科技创新，推动全省农业农村科技进步，亦是其工作的重要内容。以上主体共同组成了湖南省农业科技政策发文的核心主体。湖南省林业厅、湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅等部门则在自己的主管领域，依据自身职责权属也发布了一定量的农业科技政策。

4 湖南省农业科技政策主题分析

4.1 主题词及其共现网络

为分析政策文本涉及的主题内容，笔者对前述2.2节中编码的297个分析单元进行分词处理，提取了每个分析单元的主题词。经筛选，297个分析单元最终共得到主题词1760个，其中词频不低于3次的主题词392个。利用VOSviewer绘制这392个主题词之间的共现关系图，结果如图2所示。由图2可知，“农业”“科技”是政策文本中出现频率最高的主题词，词频分别高达224次和170次，这与本文农业科技政策的研究主题一致，也表明笔者的政策文本及主题词筛选结果是准确、有效的。除此之外，还有推广、农村、技术、农民、培训、示范、农产品等与农业科技关系密切的主题词频率也较高。由于整个主题词共现网络中主题词之间相互关联紧密，未形成明显可分辨的主题词聚类团体。

图2 农业科技政策文本主题词共现分析（词频不低于3次）Fig.2 Co-word analysis in agricultural science and technology policy text（the co-word frequency is not less than 3 times）

4.2 主题词聚类

为了得到准确的主题词聚类结果，笔者利用LDA文档主题生成模型进行了政策文本主题分析。参照他人经验，结合本文政策分析单元文本长度介于短文本和长文本之间，内容相对聚焦于农业科技政策方面的特点，经过多次调试，最终设定模型相关参数，其中主题数设为K，两个先验参数α＝1/K，β＝0.1/K，模型迭代次数200次，模型主题困惑度计算结果如图3所示。由图3可知，当K为5时，LDA模型都具有最小困惑度，此时模型具有最强的解释能力。可见，5个主题是本文政策样本数据的最佳主题数。

图 3 LDA主题困惑度计算（α＝1/K，β＝0.1/K）Fig.3 LDA topic model perplexity（α＝1/K，β＝0.1/K）

根据模型主题困惑度分析结果，设定主题数K＝5，对本文的144份政策文本编码得到的297个分析单元进行LDA主题分析，聚类得到如下5个主题。

主题1：农技推广。此主题主要包括农技、推广、服务等特征主题词。此主题主要涉及开展农业技术推广工作服务农业农村发展，以及相应的农业技术推广组织体系体制机制改革、健全、完善，如农业技术推广人才培养、基层农业技术推广机构改革等方面的政策内容。

主题2：示范基地。此主题主要包括服务、示范、基地等特征主题词。此主题主要涉及农业科技示范基地建设，以及与农业科技示范基地关联较紧密的农业产业机械、农业农村信息化、示范基地服务农产品产业发展、示范基地建设经营主体等方面的政策内容。

主题3：项目管理。此主题主要包括项目、管理、单位等核心特征主题词。此主题以农业科技项目管理政策为核心，以期规范农业科技项目管理，主要包括农业科技项目申报、评审、资金管理和农业科技项目专家库建设等方面的政策内容。

主题4：教育培训。此主题框架下，主要包括农村、农民、培训等特征主题词。此主题主要涉及农民和农业农村相关人员的培训教育与人才培养，如新型职业农民培训、农民就业技能培训、农村致富能手培养、结合脱贫攻坚的农民培训、农业科技特派员、农业技术专家、大学生村官等，以支撑农业农村创新创业的相关政策。

主题5：技术创新。此主题主要包括技术、创新、生产等特征主题词。此主题主要涉及农业农村科学技术创新，从创新活动类型来说包括农业科技基础性研究、关键技术攻关、农业新技术研发等方面的政策内容，从活动内容上来说包括农业产业发展、农产品加工、农业企业研发主体、农业创新资源方面的政策内容。

表6 5个政策主题涉及的主要主题词及其词概率Table 6 Main subject words and frequencies of five policy themes

5 湖南省农业科技政策力度分析

5.1 总体政策力度

根据公式（4），对照表2的量化标准，对本文2.2节中编码的297个分析单元的政策力度进行量化统计分析，结果如图4所示。

由图4可知，2000～2020年湖南省农业科技政策力度呈现稳步上升的趋势，科技政策对农业产业的支持力度不断加大。从政策力度的角度看，笔者认为2000～2020年湖南省农业科技政策发展可划分为区分明显的3个阶段，即2000～2005年的缓慢发展阶段，2006～2011年的快速发展阶段和2012年至今的创新升级阶段。通过查阅审视样本数据中的具体政策文本，笔者认为造成湖南省农业科技政策出现阶段式发展的原因主要如下：（1）在2005年以前，湖南省农业科技政策较少，政策力度一直维持在相对较低的水平，政策力度增长缓慢。（2）2005年底，中央正式提出“三农”问题；2006年1月1日起我国废止《农业税条例》，全面取消农业税；同年，国家、湖南省“十一五”规划开始实施；湖南省委、省政府发布《关于增强自主创新能力建设创新型湖南的决定》，统筹建设创新型湖南。在这与农业科技相关的四项重量级政策叠加作用下，湖南省农业科技政策力度自2006年开始加速上升。（3）2012年，以农业科技创新为主题的中央1号文件《关于加快推进农业科技创新，持续增强农产品供给保障能力的若干意见》发布；同年底，党的十八大提出创新驱动发展战略，将科技创新提到了前所未有的高度。在此两大政策的引领下，湖南省出台的多项政策都进行了响应，农业科技政策力度在2012年陡然增强，力度增速也进一步加快，农业科技的地位得到了进一步提升。

图4 湖南省农业科技政策力度变化Fig.4 Changes of agricultural science and technology policies strength in Hunan Province

5.2 不同主题的政策力度

在4.2节进行LDA文档主题聚类分析时，笔者同时计算了各分析单元的主题概率分布，计算结果如表7所示。根据公式（4）和公式（5），对照表7的概率分布和表2的量化标准，笔者计算了每个政策主题政策力度分布及其随时间变化情况，结果如图5所示。

图5 不同政策主题湖南省农业科技政策力度变化Fig.5 Changes of Hunan＇s agricultural science and technology policies strength of different policy themes

表7 政策分析单元的主题概率分布计算结果（部分）Table 7 Subject probability distribution of policy analysis unit（part）

由图5可知，不同主题农业科技政策的力度在变化趋势上与总体的农业科技政策力度变化趋势保持一致，均呈现不断加大的变化趋势，但政策力度增长速度却存在差异。在2006年之前各主题的政策力度差距不大，都维持在较低的水平，2006年之后各个主题的政策力度差距逐渐拉开，2012年之后差距进一步拉大。

在5个政策主题中，示范基地、项目管理主题政策力度增长相对较慢，农技推广政策主题政策力度增长速度最慢，这可能与近年来农业科技推广体系改革效果不佳、行政式农技推广、公共部门信息服务能力弱化等体制机制的症结问题长期未能有效解决，基层农技推广队伍规模缩小、激励机制丧失，人事制度改革不成功等新问题叠加［16］，进而导致农技推广在农业科技政策中被逐渐边缘化有关。

教育培训主题政策力度增长较快，尤其在2005～2011年，更是成为力度最大的农业科技政策主题，这可能与此阶段科学发展观的提出和高度重视“三农”问题有关，科学发展观的核心是以人为本，“三农”问题的核心是农民问题，在这两大政策的推动下，国家和各省都出台了大量关于农民增收、农民培训、农民专业合作社、农业人才培养的农业科技政策。

技术创新政策主题政策力度增长最快，而且自2012年之后，已成为5个政策主题中政策力度最大的主题，而且之间差距还有进一步增大的趋势。在2012年中央1号文件和十八大提出的创新驱动发展战略两大政策的引领下，我国农业产业从要素驱动向创新驱动的趋势愈发明显。在此政策背景下，为增强本省农业产业发展科技支撑力，湖南省围绕农业技术创新出台了大量增加农业科技投入、开展现代农业关键核心技术攻关、提升农业自主创新能力方面的省级政策。

6 结果与讨论

6.1 研究结果

通过上述对2000～2020年湖南省农业科技政策文本的发文概况、政策主题分布、政策力度等情况进行梳理分析得到如下研究结果：

（1）政策发文量总体上升，发文类型和发文主体均呈现多样性

2000年以来湖南省农业科技政策年度发文量总体呈上升的趋势，且在2005年底中央正式提出“三农”问题后一直维持在较高水平，这种趋势在2015年出台互联网+现代农业政策的助推下达到顶峰。在发文类型上，湖南省农业科技政策在多种政策类型上都有涉及，最多的是省委省政府联合发布或省政府发布的具有较高政策效力的意见，其次规划、方案也较多，法规规章等其他类型较少。在发文主体上，湖南省农业科技政策共涉及33个发文主体，同时多个发文主体之间存在联合发文，形成了联合发文主体网络。其中中共湖南省委、省政府、省农业农村厅、省财政厅和省科技厅共同组成了权威性和协调性兼具的湖南省科技政策核心发文主体群体。

（2）政策主题词之间高度关联，但仍有一定的主题侧重

政策主题分布体现了政策在内容上的内在关联。湖南省农业科技政策文本共涉及主题词1970个，包括农业、科技、技术、服务、创新、农民、农产品等常见高频主题词。在主题词共现网络中，主题词之间相互关联紧密，形成高度关联的共现网络，但是高频主题词聚类结果中仍可大致分辨出农技推广、示范基地、项目管理、教育培训和技术创新5个政策主题。5大政策主题涵盖了农业农村领域的农业、农村、农民等要素和科技领域的技术、人才、平台、项目、资金等科技要素，是当下农业科技管理的重要内容。同时还可看出，湖南省农业科技政策主要关注技术创新与推广、人才培养和环境条件建设等方面。

（3）政策力度稳步上升，主题间政策力度呈现差异化发展

2000～2020年湖南省农业科技政策力度呈现稳步上升的趋势，农业科技政策对农业产业的支持力度不断加大，并且可以明显划分为3个阶段。5个主题的农业科技政策力度均呈现不断加大的变化趋势，但是不同主题农业科技政策的力度增长速度却存在差异，其中技术创新主题政策力度增速最快、当前力度最大，技术创新越来越受到政策制定者的重视；教育培训主题在政策力度增速和当前力度上仅次于技术创新主题，农业科技人才培养和新型职业农民培训也得到了较高的关注；农技推广主题政策力度增速最低，当前力度最小，农技推广体系建设的重视程度相对降低。

6.2 讨论

通过分析发现，湖南省区域农业科技政策表现出如下特征和趋势：

（1）农业科技政策深受农业产业地位和重大政策的影响。湖南省作为农业大省，素有鱼米之乡的美誉，是杂交水稻的发源地，21世纪初湖南省农业产值占GDP比重达20%左右，农业从业人员占比达60%左右。农业产业的重要地位使省级政府长期高度重视农业产业发展，大量的农业科技政策均是由省政府或中共湖南省委发布，省委和省政府是最主要的政策制定主体。同时，中央一号文件、省级重大决策文件、全省五年规划政策文件对全省农业科技政策发挥着引领作用，使其表现出一定的阶段性，如2012年的关于农业科技创新的中央1号文件，得到了湖南省8个农业科技相关政策文件的引用响应，湖南省十一五规划纲要中关于农业科技创新的表述也得到了4个省级农业科技相关政策文件的引用响应，使得2012年湖南省农业科技政策力度陡然提升，农业技术创新由此成为农业科技政策中关注度最高的主题。

（2）农业技术创新越来越受到重视。近年来湖南省农业总产值不断提升，农业科技投入不断加大［17］，在创新驱动发展战略的影响下，农业产业发展模式逐步由要素驱动转向创新驱动，由高速发展转向高质量发展，因此，未来的农业技术创新将会继续保持较高政策关注度。在持续大量的财政和社会资源投入下，农业技术创新成果将不断显现，农业技术创新政策甚至也会因此出现细分，细分的方向可以是基于科技活动类型的基础研究、应用基础研究、应用研究、实验发展等，可以是基于乡村振兴战略的农业产业技术创新、农村条件建设技术创新等，也可以是面向种业、畜禽、茶叶、生猪等湖南特色产业的细分，还可以是多个细分维度的综合。农业技术创新政策细分的最终结果还需更多更长时间的政策累积方可显现。

（3）农技推广政策关注度下降。湖南省拥有较为完整的农技推广体系，农技推广工作为湖南农业生产的发展做出了重要贡献，国家也曾于2006年出台《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》等政策，期望强化农技推广体系，但是由于在此期间原有的推广体系难以适应农业产业的整体转型，推广机构的职能呈逐渐弱化的趋势［18］，农技推广体系改革仍在摸索中前进。而当前农业科技推广工作的定位不明、功能实现不到位和推广主体凝聚力不够等深层次问题仍然普遍存在［19］，目前仍无解决这些问题较为有效的经验做法，体现在政策上即为对策的迟滞或回避。此外，无论是公益性还是经营性农技推广活动，面向的都是相对较弱势的群体，而由于科技创新本身存在涓滴或极化效应［20］，对弱势群体发挥的带动作用较弱，因此也较难获取相对足够的政策关注。加之农技推广的工作环境较为艰苦，难以吸引和留住优秀人才，此外在农业人口和农业产值在GDP中占比持续下滑等因素的叠加下，近年来农业科技推广政策更新动力不足。

当然，影响湖南省农业科技发展的不仅是省级层面的政策，区域农业科技政策通常是对国家农业科技政策的贯彻和拓展，而省级以下的市州和县级农业科技政策也会产生影响，因此，糅合多层次、更加系统全面的区域农业科技政策体系研究将是今后的研究方向。同时，政策研究的目的是为今后相关政策制定出台提供决策参考，越是近期出台的政策往往对当下政策制定影响越大，因此在长时间跨度政策梳理的基础上，今后的研究还应关注近期政策变化动态及其趋势预测，以期研究结果对十四五乃至更长时期内的区域农业科技政策制定发挥积极作用。