地方政府投融资平台风险管控措施

欧阳际

摘 要：20世纪80年代末，我国地方政府投融资平台开始成立，经过了多年高速发展，投融资平台管理不规范等问题导致平台的风险不断累积。基于此，文章以地方政府投融资平台为对象，分析了地方政府投融资平台的发展现状，针对其存在的风险进行了阐述，并对风险防范提出了优化建议，提出了短期对策和长期对策。希望文章的研究可为化解我国地方政府投融资平台的风险管理工作提供参考。

关键词：地方政府;投融资平台;风险管控

中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）05-0027-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.027

改革开放以来，我国经济高速发展，城市建设需求不断扩大，但是20世纪90年代的分税制改革导致地方政府资金紧张。为了避开预算法的限制，地方政府开始成立投融资平台解决发展中资金问题，地方政府投融资平台应运而生。2008年我国出台四万亿刺激计划，拉动经济走出困境，大量的银行新增贷款流向投融资平台，也使得风险不断扩大。本文针对地方政府投融资平台的风险进行探讨，提出了规范地方政府投融资平台风险管理的对策建议，以期为化解地方政府投融资平台风险以及加强平台管控提供参考。

1 地方政府融资平台发展现状

目前我国地方政府投融资平台的债务占地方财政比重较高，部分城市甚至远高于地方政府的偿还水平。投融资平台的资金主要来源于银行，且主要是长期贷款，由于资金的来源渠道较为单一，也导致了资金的风险集中程度高，同时平台的资产利润率较低，再加上土地资源的有限性，决定了偿还债务缺乏可持续性，依靠地方财政对融资平台偿还债务容易力不从心，在这一背景下有必要加强对地方政府投融资平台的规范管理。

2 地方政府融资平台存在的风险

2.1 内部风险

第一，治理风险。目前很多投融资平台的法人治理结构不健全，职能边界不清晰。很多投融资平台的高管由政府官员担任，缺乏管理经验和市场经验，容易产生错误决策。在投融资过程中债务责任主体不清晰，若还款困难，地方政府要承担违约风险，承担兜底责任。再加上部分投融资平台的运营信息不透明，商业银行不能准确预估其经营能力和还款能力，银行的风险较大[1]。

第二，道德风险。地方政府投融资平台设立的初衷是绕过预算法进行地方政府投融资，地方官员可能会追求业绩，盲目开展融资活动来进行基础建设，容易出现重复建设的现象，也使得管理风险提高。

第三，投资收益风险。投融资平台建立的初衷是为了加强本地的基础设施建设水平，但是由于项目投入高、回报周期长，这也导致其存在高风险、低收益的特征。在投融资环节中某个环节出现资金回收的问题时，可能会导致投融资平台产生严重的风险。

2.2 外部风险

第一，地方政府的担保法律风险。平台运作过程中往往存在地方政府提供担保，承诺政府兜底。地方政府的承诺往往是口头承诺，在国家多次禁止地方政府进行对外担保的背景下，地方政府可能会对承诺的违约担保不予承认。

第二，宏观政策变动风险。地方政府投融资平台的资金主要来源于银行贷款，银行贷款受到政策影响较为明显。例如近年来我国为了防范各类风险，经济政策转向稳健型。再加上银行控制对地方政府投融资平台的放贷规模，导致地方政府投融资平台面临的风险越来越大。

第三，土地质押抵押风险。地方政府投融资平台将大量土地使用权抵押或质押取得贷款，土地的价值也决定了银行向平台贷款风险。在当前我国调控房地产市场和房地产市场迅速降温的背景下，土地收益将在未来缩水，投融资平台通过土地质押和抵押获得贷款额度也将减少，甚至可能出现资不抵债。

2.3 风险后果

地方政府投融资平台和地方财政之间存在着密切的联系，地方政府投融资平台的投资项目收益难以保证，可能存在较大的风险。当平台出现债务危机时，政府会有兜底责任，这也导致地方政府隐性债务急剧上升。当地方融资平台出现偿债违约时，地方政府将会出现大量债务，我国财政的运行体制将遭受严重的破坏，影响社会经济的发展。

3 地方政府融资平台风险管理的对策

3.1 短期对策

第一，明确投融资平台的投融资范围。投融资平台领域主要集中在公共产品领域，但是不同项目的收益可能存在较大的差異，这也导致投融资平台存在很大的风险差异。地方政府投融资平台更加适合于投资具有收益的经营性或公共产品项目，纯公益性的项目应该由地方政府负担。如果地方政府投融资平台从事纯粹的公益性项目，只能依赖地方财政兜底，这也会导致地方政府和投融资平台之间责任不明确，加大了地方政府的风险。同时公益性项目不利于吸引资本，会加重地方政府的债务负担，违背了收益性原则。部分地方政府投融资平台包揽了本该由政府承担的纯公益性项目，导致投融资不明确、管理混乱、效率低下，为地方政府带来大量或有负债。因此政府应该对平台进行重新定位，一方面具有收益性的项目能够确保投融资平台具有稳定的资金来源;另一方面通过明确投融资方向，能够约束风险，降低地方政府或有债务。

第二，规范投融资平台和地方政府投融资行为。地方政府投融资平台要完善投融资行为的主体，加强对政府出资的审核力度，出资实物要经过评估，并杜绝平台之间相互担保的行为。平台本身具有较大的风险，如果因为自身资金紧张通过第三方融资平台实现资金周转，反而会加大风险。另外，要实现政企分开，规范投融资平台的法人治理结构，要求当地的官员不得在平台兼任管理人员，不得过度干涉平台的运作，明确平台债务主体不是政府，从而区分责任。

第三，对现有的债务分类管理，消化存量。目前大部分平台在运作过程中存在大量举债的问题，债务偿还风险较大，针对这样的问题不应通过“一刀切”的方式解决，要控制投融资平台的债务规模，对债务合理分类，明确偿还来源，引导地方政府投融资平台顺利偿还债务，使投融资平台的债务规模和自身的能力相匹配。对于政府负有担保责任或间接偿还责任的债务，要明确偿债主体和资金周转形式。对于地方政府有直接偿还责任的债务，要通过预算资金安排逐步化解。

第四，规范商业银行等金融机构的放款行为。投融资平台近年来举债规模迅速提高，与银行风险意识薄弱有紧密联系，对地方政府投融资平台的监管和审查的意识不够。大部分投融资平台项目的建设周期长，投资回报周期较长，而银行资金大多期限较短，长期贷款容易受到经济和政策环境的影响，使得商业银行的贷款质量下降。对此未来商业银行应限制向投融资平台的贷款额度，强化风险管控意识，规范贷款行为[2]。

第五，开展资产证券化，优化债务结构。投融资平台在投资过程中建设了大量的项目，这些项目较稳定，但是偿还周期很长，容易造成债务偿还危机。在这一形势下有必要思考如何盘活优质固定资产。资产证券化作为20世纪兴起的融资方式，在资产证券化过程中，能够盘活资产，改善债务结构。对此地方政府投融资平台有必要将优质资产证券化筹资，避免出现资金断裂的风险。

3.2 长期对策

第一，完善官员考核机制，防范过度投资。在地方政府官员考核机制中强调经济高增长，这也成为地方官员升迁的参考，导致当地的官员过于重视对经济建设的管理。通过加大固定资产投资等方式拉动GDP增长以优化政绩，侧重GDP高速增长考核模式容易让当地官员盲目建设与重复建设。对此应优化考核机制，加入以改善民生为主的综合性考量指标，将社会保障体系建设等纳入考核体系，避免盲目进行基础建设的问题。

第二，深化体制改革。地方政府的事权和支出责任不平衡，导致政府为了获取足够资金而通过投融资平台大幅举债。1994年分税制改革不彻底，地方政府分税制改革存在权责不清的问题。对此要明确省级及以下政府事权和支出责任，正确处理不同层级政府之间的关系，同时要确保地方政府的收入能够满足当地基本的公共支出，以降低债务风险。另外，针对不同地区制定不同的转移支付方式，实行发达地区和欠发达地区税额返还数的公平对待。

第三，加强地方政府投融资债务监管体系的建设。目前财政部、国资委等都对投融资平台进行监管，多头管理的现象导致了管理的责任不清晰，缺乏明确的管理主体导致了监管混乱的问题，各部门往往会从自身的利益出发进行监管，在管理方面存在分歧。对此有必要完善监管体系建设，由财政部统一管理纳入预算，并在此基础上规范地方政府投融资平台的行为。地方政府投融资平台债务信息披露机制也要完善，实现投融资过程的規范化和透明化，通过规范的信息披露制度，定期向监管部门披露负债规模、资金情况、承担项目建设情况等基本信息，从而方便对地方政府投融资平台监管，约束投融资平台过度举债的行为。另外，要建立政府债务预警机制，通过长短期债务比、资产负债率等一系列指标进行监控，通过风险预警机制动态监控可能存在的债务风险，从而及时采取相应的措施。

第四，发展政府债券加公私合营为主导的融资体系。我国地方政府在未来一段时间内，资金压力还会存在，单纯靠地方政府融资平台在短时间内筹集足够的资金用于建设，这就要求规范地方政府融资模式，结合地方设施项目的收益性原则，采用公私合营的融资模式，由地方政府发布地方债券用于公共产品设施的建设，由公私合营的资本负责具有收益性的项目建设，避免由于私人资本供给不足导致资金匮乏。通过引入市场化的激励机制及市场化机制来优化投融资效率，从而提高财政供给效率，减少财政支出负担，提高社会福利水平。政府还需要进一步完善法律法规和资本市场配套服务，合理管控投融资平台的风险。

4 结语

20世纪的我国的地方政府投融资平台迅速发展起来，但是在发展的过程中由于缺乏监管等导致平台的风险不断累积。投融资平台在发展过程中为地方政府的基础设施建设提供了较大的共享资源，并且有效推动了地方经济的发展。但是由于投融资平台政企不分、偿债主体不明确等一系列问题，导致地方政府投融资平台在管理中存在较大的风险。基于此，要对各类存在的问题加强分析，并为化解风险提出有针对性的对策。

参考文献：

[1]杜金向，陈墨畅，初美慧.地方政府投融资平台的债务特点及风险分析[J].会计之友，2017（21）：42-45.

[2]宋樊君.地方政府投融资平台转型探讨：基于平台公司债务风险视角[J].中国流通经济，2018（3）：70-84.