林伯渠对陕甘宁边区党的民族工作的重要贡献

唐颖文

（中共常德市委党校，湖南常德 415000）

林伯渠作为跨越两个世纪的杰出无产阶级革命家、政治家，是党和国家卓越的领导人之一。在长期的革命建设实践中，林伯渠不仅在政权、经济、统战等工作中建树颇丰，而且在他担任陕甘宁边区政府主席的11 年间，对边区党的民族工作进行不懈探索，创造性贯彻执行党的民族宗教政策，积累许多宝贵经验，作出重大贡献，非常值得当下我国的民族工作者学习和借鉴。

一、保障少数民族参政议政权利，健全政府民族工作机构

陕甘宁边区政府成立后，林伯渠积极贯彻党中央提出的“建立最广泛的民族统一战线策略的总路线”，认真落实党的民族平等和民族团结基本政策，让少数民族在边区政治生活中享有平等的参政议政权利。同时，林伯渠非常重视边区各级民族工作机构的建立健全，为更好地开展民族工作奠定了组织基础。

（一）确保边区少数民族享有平等的参政议政权

在党中央的直接领导下，在林伯渠的主持下，陕甘宁边区政府积极推进少数民族民主政治建设，鼓励少数民族加入到各级政府与参议会中来，保证他们与汉族享有平等的参政议政权利。

1.从法律上保障少数民族的参政议政权利。在林伯渠的积极推动下，边区政府先后制定了三个施政纲领和一个宪法原则，在这些边区的根本大法中对少数民族实现政治上的平等、民主权利的充分行使进行了明确的规定。如1939 年4 月公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中明确提出：“实现蒙、回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日。”[1]140

此外，在林伯渠直接领导下制定的陕甘宁边区单行法规对少数民族的参政议政权利进行了更为详细的规定。如1939 年2 月，在边区第一届参议会上正式通过的《陕甘宁边区选举条例》，明确规定了少数民族的选举资格、选举参议员人数比例，对少数民族给予优待。其中规定，在选举区域内，如有少数民族，“其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人”[2]88。但因为人数比例问题，第一届参议会未能在少数民族中产生出边区参议员。1940 年10 月14 日，陕甘宁边区回救分会向林伯渠呈文请求在边区回民中选出参议员一人，参与边区政权工作。林伯渠非常重视这一建议，第二天马上回函“案查贵会所请与陕甘宁边区选举条例第八条之补充文尚无不合，应予照准”[2]98，并在第二次乡、县、边区的三级民主普选中注意增加少数民族参议员席位。根据1941 年民族事务委员会的报告与建议书，在第二次民主选举中，三边、关中、陇东三个分区共有回民1207 人，产生出乡级参议员23 人，县级参议员11 人，边区级参议员2 人[3]76。1942 年4 月，陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区选举条例》在少数民族选举的人数比例上做了一些调整，规定不足法定人数而已达到“边区选举八分之一的居民，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一人”[2]123。1944 年12 月公布的选举条例又将少数民族边区参议员的人数比例调整为“十分之一”。选举条例的几次修订为少数民族参政议政提供了更多机会，边区少数民族参议员和政府委员的占比在不断增加。据统计，在边区第二届、第三届参议会上，少数民族在边区政府委员中的占比一直保持在11%左右，第三届参议会少数民族在边区参议员中占6 个席位。因此，以林伯渠为首的陕甘宁边区政府在其中做了很多努力，进行了许多艰苦细致的工作，为边区少数民族参政议政创造了充分的条件，从法律上保障少数民族参政议政的权利。

2.重视少数民族提案，践行少数民族参政议政权利。林伯渠认为，人民选举的参议员就是要尽量反映各个角落的人民的意见、要求和呼声，坦率地指出政府工作的缺点，给政府提建议，为人民谋福利。因此，他非常重视少数民族代表参政议政权利的践行。少数民族在边区获得应有的参政议政权利后，使本民族有了利益代言人，这些参与政权机关的少数民族代表共同提出很多促进本民族发展、改善民族关系、加强民族团结的提案。如陕甘宁边区第三届参议会第一次大会上通过的“加强西乌审旗各项建设案”“确定专划民族学院经费案”“为解决来延回民住地问题筹划延市回民区案”“收回三边教区土地案”等提案。林伯渠对这些提案非常重视，他发布政府命令交代具体部门或地方研究相关提案，逐步落实，并随时向他报告执行情形。比如针对安边少数民族参议员提出的“收回三边教区土地案”，林伯渠在1946 年5 月18 日签署《陕甘宁边区政府命令——令三边专署交涉收回教区土地》，他说这一提案是一件重大事情，必须慎重处理，他指示三边分区协同安边、靖边两县政府和地方人士及民族事务委员会驻城川办事处组织委员会“详为研讨进行交涉收回事宜”，“并将办理情形随时报告本府为要”[4]175。在林伯渠的高度重视以及当地各界人士的积极努力下，终于在9 月完全收回被帝国主义侵占46 年之久的安边、靖边大片土地。

在林伯渠的积极努力下，少数民族的参政议政权利在陕甘宁边区得到了充分的保障，他们可以在各级参议会上提出有利于本民族发展的提案并得到政府的重视落实；可以检查政府工作，批评不称职的政府工作人员；可以在边区各种报刊上尽量发表对各种问题的感想和意见，不会因文字而遭到不公正待遇。

（二）重视边区各级民族工作机构的建立健全

在政府部门内设立专门管理民族事务的机构，始于陕甘宁边区。1938 年10 月，毛泽东在党的六届六中全会上指出：“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。”[5]296-297林伯渠出席了这次重要会议，在会上表示竭诚拥护党的方针政策，但因他这时常驻西安致力于国共第二次合作，所以未能及时落实这一指示。1940 年10 月，他受命卸去驻陕党代表之职，由西安返回延安，集中全力领导边区政府工作，包括领导建立起边区各级政府的民族工作机构。

1941 年8 月10 日，林伯渠主持边区政府第73 次常务委员会，会议按照党中央指示、依据边区政府组织条例通过成立陕甘宁边区政府少数民族事务委员会的决定。18 日，林伯渠签署命令，任命赵通儒、谢觉哉、刘景范、那素、马生福为少数民族事务委员会委员，赵通儒为主任委员。10 月25 日，边区政府民族事务委员会召开第一次例会，讨论通过了民族事务委员会暂行组织大纲草案，确定民委直属边区政府委员会领导，民委的主要任务是管理“边区境内回蒙等各民族区域自治事宜”“边区境内回蒙等各民族自治区之政治、自卫、经济、文化、教育、卫生等建设事宜”“各民族纠纷之调解事宜”等共8 项工作。同时，该草案还在第三条中规定，“由边区政府遴选，各民族长官或学优望重人士与其他熟悉民族情况从事民族工作著有声望之相当人员”[6]934担任委员。可见，林伯渠在领导成立陕甘宁边区政府少数民族事务委员会，遴选少数民族事务委员会委员人选等方面是付出了巨大努力、花费了很多心血的。

同时，随着陕甘宁边区少数民族人口的大量迁入和人口的较快增长，大分散小聚居的分布格局使民族事务机构的基层化日趋必要。1941 年9 月，林伯渠指示各分区和部分县、市设立民族事务科或民族事务科员。1942 年4 月13 日，林伯渠签署《陕甘宁边区政府关于三边增设民族事务工作人员的命令》，该命令指示在定边增加3 人，盐池增加2 人，专门从事民族事务工作。同年，林伯渠主持边区政府第26 次政务会议，在会议上通过民族事务委员会6 月30 日的报告，准予在三边专署、陇东专署、关中新正县政府、靖边县政府内设立民族事务科，“以专司一切有关各民族团结事宜”，“以利民族事务进行”[6]702。8 月29 日，林伯渠又批准陇东专署呈请决定在镇原、曲子、环县等三县府第一科内增民族事务科员1 人，“专管各该县回民事务”[2]146。1945 年3 月10 日，民族事务委员会三边办事处在城川成立，经边区政府第99 次政务会议通过，准予设立干部及杂务人员共20 人。

林伯渠非常重视各级民族工作机构的建立，在他的直接领导下，边区政府进行了很多认真细致的工作，各级民族工作机构建立健全为边区少数民族工作奠定良好的组织基础，也为贯彻执行党的民族政策，改善边区各民族关系，促进少数民族发展作出了重要历史贡献。

二、提出“民族自治”“区域自治”，实践民族区域自治政策

在党的历史上把“民族自治”和“区域自治”结合起来思考处理少数民族问题的，林伯渠应该是第一人。不仅如此，在林伯渠领导下的陕甘宁边区实现了党的民族区域自治从理论到实践的伟大飞跃，林伯渠“成为中国革命时期和社会主义建设初期实施民族区域自治政策的第一人”[7]，为民族区域自治制度的确立提供了可借鉴的宝贵经验。

（一）在长征中把“民族自治”和“区域自治”结合起来思考

林伯渠虽然很早就确立了民族平等的马克思主义民族观，但是他首次提出“民族自治”“区域自治”的思想还是在长征途中。红军长征跨越十几个省份，其中1/3 以上的时间是行军在少数民族聚居区。如何处理与这些少数民族间的关系，寻求他们的支持，是当时全党全军面临的重要问题。林伯渠也是在长征路上第一次比较深入地接触少数民族和中国的民族问题。他在长征中做了很多实际的民族工作，对民族问题进行过深入的思考。他曾回忆说：“记得我们长征途中，遇到很多少数民族，云、贵、四川、广西都有。我们行到金沙江，大渡河时，国民党曾说我们要重蹈石达开之末路。但我们民族政策做的好，有一十几万夷人帮助了我们。”“我们要对他们一律平等看待，可以增加不少力量。”[2]97林伯渠在长征中不仅深刻体会到正确民族政策的巨大作用与民族团结的伟大力量，更让他在实践中认识到实行统一国家内部的民族自治和区域自治才能最大限度地团结各民族人民去争取革命的胜利。

1935 年5 月底，在一次中央负责人会议上讨论彝民工作时，林伯渠就提出“A、民族自治；B、区域自治”[8]177。林伯渠认为处理当时的少数民族问题可以首先承认和肯定各民族有民族自治的权利，在此前提下可以采取区域自治的形式来实现这种权利，二者的结合既有利于国家统一，也有利于民族平等团结。实践证明，林伯渠的这一观点是非常正确的，是很有远见的。1936 年5 月24 日，中国工农红军总政治部在《关于回民工作的指示》中提出，“我们对回民的基本原则是回民自决，回族事情由回族自己解决”[6]362，“建立回民自己的政权”[6]363。25 日，毛泽东发表中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言，宣言中指出：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”[6]367这时虽然还没有出现“民族区域自治”的提法，但是中共中央已经开始考虑这一问题，而且宣言中也明显提出了有关民族区域自治的几个关键性问题。

（二）在陕甘宁边区积极实践民族区域自治政策

陕甘宁边区政府成立后，以林伯渠为首的边区各级政府积极贯彻党的民族宗教政策，少数民族在这一时期得到快速发展，已基本具备建立少数民族自治政权的条件。1941 年5 月1 日，经中央政治局批准，在林伯渠直接领导下通过的《陕甘宁边区施政纲领》第十七条明确规定：“依据民族平等原则”，“建立蒙回民族的自治区”[9]3。1941 年10 月25 日，在边区政府领导下成立的民族事务委员会首次召开例会，会上通过的民族事务委员会暂行组织大纲草案提出了民委工作任务第一条是“边区境内蒙回各民族区域自治事宜”[2]125，这是党第一次明确使用“民族区域自治”一词。11 月，边区政府民族事务委员会向第二届边区参议会提交“建立回民自治区案”，建议吸收党、政、军各界人士组成回民自治区建设委员会负责少数民族自治区一切建设事宜的筹备工作。这一提案获得大会审查通过，由边区政府任命建设委员会人选并负责建设委员会相关工作。

在林伯渠的积极推行下，陕甘宁边区从1941 年第二次民主普选后，在回民较多的新正县、安定县、曲子县和盐池县逐步建立起2 个回民自治区和3 个回民自治乡。1945 年，在城川成立“蒙汉自治联合会”，行使相当于民族自治的权利。在这些民族自治政权中，少数民族群众充分行使着自己的民主权利，也享受着充分的民主自由。1946 年4 月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》把民族区域自治规定得更加明确：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[4]158这就基本上确定了民族区域自治的雏形。之后，林伯渠又积极组织落实筹划延市回民区，解决来延回民住地问题，林伯渠在1946 年5 月20 日给延安市市长的命令中，要求他们抓紧办理此事，“务使来延回民的居住问题妥善解决”[2]169。林伯渠在党中央的直接领导下亲自参与到边区少数民族自治政权的建立和建设中来，他认真研究、精心谋划、细心组织，为党的民族区域自治理论的成功实践花费了大量心血，积累了宝贵经验。

三、关心少数民族生活，尊重少数民族干部

作为边区民族工作的优秀领导者，林伯渠对待民族问题的一贯原则是团结统一、平等互助、共同发展，他关怀、热爱、扶助少数民族群众，他尊重、关心、帮助少数民族干部。林伯渠认真负责的态度和朴实真诚的作风更是得到少数民族群众及其上层爱国人士的信任与尊敬。

（一）关心蒙、回等少数民族的经济文化生活

陕甘宁边区政府成立后，边区的少数民族群众开始逐渐增多，主要以回民为主，他们多是不堪忍受国民党剥削压迫，抛弃家业迁入边区的移民和难民。林伯渠非常关心他们的生活，1940 年3 月，在林伯渠的领导下，边区政府发布《优待外来难民和贫民之决定》，规定政府帮助移民难民分配土地和房屋并协助解决生产工具，同时减轻劳动负担、减免2—5 年的土地税。1942 年12 月12 日，林伯渠特意针对移民难民问题签署政府通令，让各分区专员、各县长及时适当地迅速安置移民难民，同时根据实际情况提出很多具体细致、操作性强的建议。他指出，因为是初冬季节，相关政府首先要解决难民住的问题，“最好政府事前将住址窑洞调查调剂好，以便利难民之安插”[10]246。其次，要解决难民吃饭问题，可发动老户捐粮或借粮，借粮应允许酌出利息。然后，政府可帮助介绍适合的工作给难民，做工或种庄稼都行。最后，便是籽种、土地、农具、耕牛等这些具体细小的事情，林伯渠在通令中也提出很多详细的解决办法，为边区相关政府更好地落实优待移民难民政策提供了指引，从中也可体会到林伯渠对群众的关爱之情。1944 年12 月，林伯渠参与制定的《陕甘宁边区地权条例》在边区第二届参议会上通过，该条例第9 条提出“蒙、回等少数民族人民愿在边区境内居住，而没有土地耕种者”，“得呈请政府领取公地或公荒，并可依法取得土地所有权”[3]122。有关政府在林伯渠的指示下，积极落实相关政策，边区回民基本做到耕者有其田，有效解决了边区少数民族生活、生产困难，过上了新生活。

此外，林伯渠还尽量照顾蒙古族地区蒙民生活，帮助他们解决困难。蒙民多以游牧为主，粮食、日用品主要依靠定边、盐池等县供给，而他们的牲畜、食盐因苦于税收繁重，经营又无法保证，销售收入很少。林伯渠指示在定边、盐池两县定期举办的骡马大会等边区贸易中，实行贸易优惠政策，为少数民族提供种种方便和优待，使之获利。包头沦陷后，伊盟地区的皮毛、马匹、牛羊无法输出，加上荒旱灾害，人民生活更加困苦。虽然边区此时也处在极大困难中，林伯渠仍时刻关心着蒙民的生活，他指示相关政府尽力给蒙古族地区输出粮食，增加进口，帮助他们解决困难。1940 年1 月21 日，为帮助乌审旗购买粮食，林伯渠亲自给庆环分区专员马锡五写便函，请马锡五帮助他们到曲子县采买粮食200 石，并帮助他们代雇运输牲口。林伯渠在信中特意叮嘱“脚价与一般商运相同，买粮与代雇工作中，必须防止群众抬高市价并由你发粮食出口证，以便运行。”[2]96在他的周到安排下，仅1940 年由边区行政系统输出，直接供应蒙古族地区军政和人民吃用的粮食达1410 石。逢天灾，更是多方帮助。1942 年，黑梁头、城川一带连续荒旱，加上战祸延及该地，当地百余户蒙民生活困苦。2 月21 日，林伯渠批复民族事务委员会主任，同意拨发公盐票200 张，免税免价予以救济。1945 年，三边沿边春寒秋霜严重，影响当地蒙民生活，在林伯渠主持的边区政府第94 次政务会上决定，“在定边拨给救济粮（小米）二百石”[11]126。1946 年12 月12日，林伯渠签批拨给西乌旗救济粮50 石，用以救助灾民。

除了时刻关心少数民族的经济生活，林伯渠也非常注重少数民族文化发展。1940 年1 月，为发扬少数民族优秀文化，推动少数民族文化事业发展，林伯渠与吴玉章、罗迈等提议组织少数民族促进会，林伯渠被选为回民文化促进会和蒙古文化促进会的理事。总之，在林伯渠主持下的陕甘宁边区，少数民族群众生活显著改善，精神文化不断丰富，人口不断增加，他们感叹“陕甘宁边区是全国最好的地方”“我们已经找到自由安适的家乡了”。

（二）尊重蒙、回等少数民族的杰出人物

蒙古族爱国民主人士那素滴勒盖在党的抗日民族统一战线政策的吸引下，于1940 年来到边区，在第二届参议会召开时被陕甘宁边区政府聘请为边区参议员，同时被选为边区政府委员和民族事务委员会委员，直接在林伯渠领导下工作。林伯渠与他建立起一种既是师长又是朋友的关系，给予那素关心帮助以及尊重理解。在大生产运动中，那素响应政府号召积极工作、身体力行，“先后在九龙泉西川寺沟等地开办农场”[2]300，还亲自担任民族学院的蒙文教授，培育革命人才。1943 年7 月那素委员病逝于延安。在边区政府为那素举行的隆重追悼会上，林伯渠以主祭资格率领延安各党政机关代表参加并沉痛致辞。林伯渠在致辞中追述那素逝世前的情形，赞扬他在政治上“是坚决主张团结抗战的”，在边区政府委员任上“是生产与教育两大政策的实践者”，高度评价那素的革命精神和抗日热情，充分肯定他为民族团结、边区建设作出的贡献，林伯渠号召边区人民学习那素“一息尚存还和恶劣势力斗争的精神”[2]305。边区政府还把那素生前遗著编辑成册，把他办的农场改名为“那素农场”，由政府投资扩大经营。林伯渠和边区党政机关对那素的尊重和真挚情谊得到边区内外少数民族的广泛赞誉。

冀中回民支队队长马本斋是一位深受回族人民爱戴的民族领袖，也是一名优秀的共产党员，他带领的这支少数民族武装为争取抗战胜利，为民族解放作出了重要贡献。1944 年2 月，马本斋因病逝世，在延安文化沟清真寺隆重举行了民族英雄马本斋追悼大会，林伯渠到会致哀，并和李鼎铭共同写下“率大军抗日寇，远近播英名，冀鲁豫河山增色，奉教养承母志，生死矢忠贞，伊斯兰健儿典型”[2]247的挽联以表达对民族英雄马本斋的尊重和敬意。

四、妥善处理民族纠纷和边境摩擦，维护睦邻关系

以林伯渠为首的陕甘宁边区政府对于边区周边少数民族纠纷和国民党反动分子不断挑起的反共摩擦，始终以维护抗日民族统一战线和中华民族整体民族利益为原则，采取相当慎重的态度，严格掌握政策界限，有理有利有节予以回击，维护睦邻关系。

巴图湾是蒙汉杂居区，属于靖边县与乌审旗交接地带，其土地归属问题一直存在争议，当地汉民和蒙民为此纠纷不断，引起边区政府高度重视。经过认真调查研究，林伯渠于1938 年7 月12日专门针对这一问题指示靖边县政府，提出解决巴图湾土地权归属问题的原则与方式。林伯渠提出：“土地所有权如确系蒙民的，原则上我们并未宣布没收。为顾及少数民族政策的执行，要说服当地汉民群众，牺牲一部分的利益来顾全争取整个蒙民。在服从整个民族的利益上，我们如已登记的，要撤回登记证。”[2]67林伯渠从整个民族利益出发，把以前被边区汉族军阀豪绅侵占的土地交还，承认其土地所有权。同时，林伯渠还提出由边区群众、政府和蒙民组成三方会议形式订立协约，且订立协约后双方必须遵守，否则应受到政府法律的制裁。林伯渠还提出协约中双方应遵循的具体原则，这些原则既考虑到蒙方的利益，也考虑到边区群众的利益，为双方所接受，最终关于巴图湾土地权问题得到很好解决。

抗战时期，国民党反动分子不断掀起反共高潮，时常挑起蒙古族地区与边区的摩擦，唆使蒙古族地区武装人员不时侵入定边、盐池等县交界区乡进行骚扰活动，试图破坏两地的抗日民族统战关系。1940 年7 月，三边分区专员强晓初关于蒙古族地区武装人员扰乱的情况报告中就详细向林伯渠汇报此事，从1938 年到1939 年，蒙古族地区武装人员多次越境，强编保甲，强征税收，任意捆绑及打骂群众，群众不堪其扰，请求制止暴戾，以安民生而利抗战。林伯渠从大局出发，本着“互助合作共同抗日”的主旨，于1939 年2 月致公函给鄂尔多斯右翼中旗政府，正言相劝，希望他们“顾全抗战大义，撤回侵入边区境内之武装，加以诫谕，勿令再有类似事件发生”，同时也提出严重警告，“倘在（再）听信谰言，固执如故，一味武力侵占，因而引起严重事件，则责任应由贵方完全负之”[1]118。在党中央的领导下，陕甘宁边区政府在团结克制的前提下，对反共摩擦也没有一味示弱，而是予以坚决回击。1940 年8 月，林伯渠指令三边专员强晓初，针对反共摩擦分子挑拨蒙古族地区武装人员越界再次侵扰一事，“除就近设法与蒙古族方交涉，求得和平制止外，并应随时戒备，如再越界侵扰，不受劝导，则相机予以打击之”[12]292。这在很大程度上确保了边区民族关系的正常发展，以后边界地区虽时有挑衅，但边区数百里边境大致相安。

林伯渠是党和国家卓越的领导人之一，更是一名优秀的民族工作者。他在担任陕甘宁边区政府主席期间，认真落实党的民族平等和民族团结基本政策，始终把少数民族工作作为政府工作的一个重要方面，并为此付出大量努力，倾注大量心血，取得显著成绩。1945 年，毛泽东在党的七大上曾评价说：陕甘宁边区对待蒙、回两民族的态度是正确的，其工作是有成绩的。这是党中央对林伯渠领导下的边区民族工作的充分肯定。在新时代背景下，我们学习、研究、总结这些民族工作经验，对于当前我国民族工作的进一步开展，促进民族大团结，实现中华民族伟大复兴具有重要意义。