“三治结合”视域下乡村德治效能提升路径探索——基于H省S市农村的调查与思考

周铁涛

（中共益阳市委党校，湖南 益阳 413000）

在国家治理层面，习近平总书记强调，“法安天下，德润人心……法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”〔1〕；在乡村治理领域，《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，要“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制……以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”〔2〕，这为新时代乡村德治建设提供了重要遵循。乡村振兴视域下，城乡融合发展的理念得以深入践行，封闭的乡村走向全面开放，传统乡村治理体系面临着现代转型的考验。2022年5月至6月，笔者深入H省S市农村的15个乡（镇）、20个行政村，通过发放调查问卷、召开座谈会、入户走访等调研方法，深入了解乡村德治建设现状，并以此为基础进行归纳汇总、综合分析，试图探寻“三治结合”背景下乡村德治效能提升的有效路径，以助推善治乡村建设。

一、“三治结合”视域下S市乡村德治建设的现状

乡村振兴背景下，S市以“德治为先”不断完善“三治结合”的乡村治理体系，从而使其基于乡村德治建设的各种资源被激活，道德教化、文明培育机制得以创新，文明乡风、良好家风、淳朴民风日渐显现，乡村德治进而呈现出百花齐放的局面。

（一）统筹推进文明创建，德治建设共识业已形成

道德是整个社会良性运行的基础，乡村德治建设不仅需要基层党委政府和村“两委”重视，更需要以乡村德治建设主体——农民的认同为基本前提。自乡村振兴战略实施以来，S市的市、县、乡三级党委政府高度重视农村精神文明建设，及时印发推动乡村文化振兴工作的实施方案，持续以多种形式推进文明乡风建设。近些年，通过农村人居环境整治启动乡风文明行动、统筹推进文明村镇创建和移风易俗等工作，使S市农村婚丧喜庆攀比、打牌赌博、封建迷信等不良风气得到了一定程度的遏制，文明乡村建设扎实推进，农民的获得感显著增强。目前，S市现有的81个乡镇中，文明乡镇59个，占比72.8%；现有的1 136个行政村中，文明村369个，占比32.5%。在持续推进的文明乡镇、文明村建设中，S市农村的农民思想道德建设得到了加强，乡风、民风日渐淳朴，农民对德治建设的认同感逐渐提升。从笔者对40名乡镇领导、80名村组干部和农村党员、80名普通农民群众发放的200份调查问卷统计情况可知，97.5%的乡镇领导、91.3%的村组干部和农村党员、86.3%的普通农民群众认为农村道德建设对乡村治理“很重要”或者“重要”，只有15名占比7.5%的被调查者认为农村道德建设对乡村治理的作用“不明显”。另外，100%的被调查者认为农村道德建设对移风易俗“有很大的推动作用，能有效改变乡风民俗”。综上，不仅S市的市、县（区）、乡（镇）党委政府高度重视乡村德治建设，而且广大农村基层干部群众也认同德治价值，因此德治建设的共识在S市农村已基本形成。

（二）创新德治建设载体，道德培育机制日趋多元

加强乡村德治建设涵括传承传统乡村文明和创新新时代乡村风尚两个方面。乡村振兴背景下，优秀传统道德对于传承乡村文明仍然有积极的促进作用，但在宣传手段上应与快速发展的现代信息技术相结合，德治建设的载体亟需创新。在道德培育机制多元化发展方面，S市以文明村镇创建为载体，按照“典型引领、示范带动、全面推进”的思路，着力推动先进县市和示范乡镇、村建设。在市级层面，通过推进国家文明城市创建工作，凝聚了“创文”共识；在县级层面，N县、T县已创成省级文明县城，带动了文明实践中心建设试点工作；在乡镇、村级层面，通过创建文明村镇，启动了乡风文明行动，文明村镇和美丽乡村群众性精神文明创建活动正深入开展。同时，通过广泛开展“好公婆”“好儿媳”“文明家庭”等评选活动和“传家规、立家训、扬家风”等主题活动，以及持续开展“十星级文明户”创建活动，深入挖掘乡风民俗中的孝道传统，不断弘扬新时代家庭美德，从而使我国传统家庭美德等得以发扬光大，向上向善、孝老爱亲、家庭和睦、邻里和谐、重义守信、勤俭持家的文明乡风氛围日渐浓厚，进而实现了对乡村社会风气的有效引领。此外，还通过树立新时代乡贤典型人物，发挥了其践行道德的带头示范作用。如在2021年的第八届H省道德模范评选活动中，S市A县的一位93岁的退休教师，因其70岁返乡后将自己的家变成“书楼”，连续23年为村里的孩子义务辅导功课等事迹，获评道德模范。A县通过对此退休教师以及其他身边“好人”典型事迹的宣传，有效弘扬了真善美，传播了正能量。综上，在德治建设的载体方面，市、县、镇、村都通过创新建立起了多元化的道德培育机制。

（三）强化乡村道德教化，德治建设成效逐渐显现

强化道德的教化作用，既要重视道德评价的示范引导功能，也要重视道德赏罚的激励约束作用。实践中，S市农村各种道德建设活动既具有正向激励功能，也在一定程度上通过社会的否定性道德评价发挥了惩处作用。例如，笔者走访的S市Y镇Z村，通过建设文化休闲广场、道德讲堂、梦想书屋等，组织群众开展丰富的文体活动，凝聚了民心；通过评选最美孝子、最美家娘、最美媳妇、最美学子、最美寿星等一系列活动，营造了和谐家庭氛围；通过建设文化长廊，推介文明创建成果和道德模范，传承了良好家风、淳朴民风，从而使德治建设贯穿了其乡村治理全过程。该村的党总支书记表示，这是一个民风真正淳朴的村，全村孝老爱幼，邻里互帮，没有一个上访的村民。而且在该村的美丽乡村建设考核验收之前，入村公路建设需要移400多棵树、拆4座烂屋、迁2座坟、占用47亩农田。经乡贤熟人摸底，村民代表大会动员，党员干部分片区宣传，村民小组用机动田进行调剂，使村集体没花费一分一厘的补偿就完成了移树、拆屋、迁坟等入村公路建设的前期工作。再如，据笔者调研，在S市乡村推进的移风易俗活动中，全市1 425个行政村（社区）均修订了以移风易俗为主要内容的村规民约，党员干部签订《文明节俭操办婚丧喜庆事宜承诺书》《移风易俗承诺书》等达到100%，群众对其的知晓率达到99.8%，从而使大操大办等歪风邪气得到了整治。而在乡村道德的约束惩处方面，S市的A镇D村主要通过建立道德评议“红黑榜”进行奖惩，对村民行为上“红榜”的予以加分并按年度进行表彰奖励，上“黑榜”的则予以扣5～20不等的分值，如操办红白喜事制作的拱门每超过规定数量一个扣5分，焚烧秸秆每发现一次扣20分，累计扣30分以上就在全村通报批评，进而有效约束了村民的不道德行为。

二、“三治结合”视域下S市乡村德治效能提升面临的困境

新时代，广大农民的物质生活需要在一定程度上得到满足后，如何满足其美好精神生活的需要已经成为当前乡村治理现代化的重要课题。当前，随着城镇化进程的加速推进，农村“空心化”、农民“老龄化”等问题日益显现，一方面生产力的快速发展使广大农民的物质生活水平有了很大的提高，另一方面赌博、迷信、攀比、拜金等失德现象又对乡村文明建设形成了一定的冲击，乡村德治建设仍然面临着严峻挑战。

（一）农民融入德治建设的主体动能尚未充分激发

乡村德治建设的实际成效，关键在于有多少村民在多大程度上参与到了乡村德治建设中。当下S市农村的德治建设，部分是以基层党委政府为主导，以村级组织为主体，通过制定村规民约、进行道德文明评选活动、借助经济或物质奖励进行激励等来推进的，而作为德治建设主体的农民，由于各种主客观原因往往是被动参与的多，主动参与的少。

在笔者的问卷调查中，针对“您对成为‘十星级文明户’的标准了解吗？”这一问题，乡镇领导选择“了解”的为87.5%；村组干部和农村党员选择“了解”的为97.5%；普通农民群众选择“了解”的为12.5%，选择“了解一部分”的为31.3%，而选择“不了解”的为56.2%。针对“您希望所在村评为市级文明村吗？”这一问题，乡镇领导和村组干部选择“希望”的为100%；普通农民群众选择“希望”的为62.5%，选择“无所谓”的为37.5%。针对“红白事大操大办等恶俗是否得到有效遏制？”这一问题，100%的被调查者认为已得到有效遏制，但针对“您认为大操大办恶俗得到有效遏制的原因主要是什么？”这一问题，选择“政府管得严、村干部管得紧”的占65%，选择“有人带头这么做”的占24.5%，而选择“村里制定了村规民约或发了倡议书”的只占10.5%。由此可见，S市农村的一些村民并不了解乡村德治建设的价值和内容，基层政府和村干部的治理是乡村移风易俗的主要推动力。因此，农民以乡村治理主体的身份参与建设的积极性、主动性尚未充分激发。

（二）村规民约的德治建设载体功能尚未充分发挥

在乡村德治建设中，村规民约是重要的德治载体。历史上的S市农村的村规民约是其村民们在长期的生产生活中逐渐形成的约定俗成的规则，在一定程度上起到了淳化民风、化解纠纷的作用。近些年，S市农村的村规民约在基层司法所的指导下对与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容进行了全面清理，目前已基本取消所有影响公民权利的罚则，成为倡导性的文明规约。

从村规民约的制定来看，S市基层政府都将村规民约作为探索基层社会治理、推进村民自治实践创新的重要内容，在乡村治理考核中也重点强调对村规民约制定和实施情况的考核。各乡镇也从广泛宣传动员、精心组织起草、按照“三上三下”的模式反复征求意见、依法表决备案、认真组织实施等方面，强调村规民约要紧密结合村域实际，立足现实找问题、聚焦问题求对策，对陈规陋习说“不”，向歪风邪气开刀。但从一些村规民约的实施效果来看，却呈现出“上热下冷”的特点。目前S市农村“村规民约”的制定主要是由村“两委”来主导，较少存在村民自发组织制定的情况。其中甚至个别村在制定村规民约时，没有广泛征求村民意见建议，没有经过多数村民表决通过，而是由村民议事会直接开会研究决定，从而导致了部分村民参与村规民约制定的热情不高。如在80名被调研的S市农村普通农民群众中，“知道本村村规民约中一些内容”的只有17人，占比21.3%。由此可见，无论是从村规民约的制定、宣传，还是从实施效果来看，村规民约作为德治建设载体的功能还未充分发挥。

（三）“德治为先”的“三治结合”地位尚未充分体现

目前，中国乡村正处于由熟人社会向半熟人社会的转型过程中，尽管国家法律的治理权威能够解决乡村社会内部很多无法协调的矛盾纠纷，但是农民对家风家法、乡风民俗、宗族礼法等传统乡土社会治理规则的依赖并未淡化。沿袭祖祖辈辈积累的生产生活经验和社会交往习惯的农民，已经形成一套独特的“公序良俗”，并且在很长一段时间内，乡村借助公序良俗维系了农村社会的和谐稳定。党的十九大从我国乡村实际出发，作出的健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系顶层设计，在强调法治权威的同时，也凸显德治的价值。

乡村振兴视域下，城乡融合发展的理念得以践行、封闭的乡村社会向开放流动的现代社会发展，这使得传统乡村治理体系面临着向现代治理体系转型的考验。调查显示，在S市农村村民的观念中，法治是可靠的保障，但是由于其缺乏运用法律的知识底蕴和技能，认为法律的经济成本、时间成本和社会成本高，所以其除非“迫不得已”，轻易不会选择通过法律途径解决自己遇到的矛盾纠纷。村民自治是保障村民权利的重要制度设计，但对S市农村的一些普通农民群众而言，他们只是在通过投票选举时感受到了自身权利的存在，尚不习惯通过民主协商的方式表达自身意愿，而且他们在参与乡村治理的过程中，将更多的希望寄托在了其他参与民主协商、民主决策的代表身上，希望他们能替自己说话。德治是一种常用的传统治理方式，其没有强制性，是一种软治理，因此S市乡村德治更多的是采用倡导和引导的方式改变乡村的陈规陋习。目前，自治、法治、德治在S市乡村治理的各领域都能发挥一定的作用，但是将三者结合起来，形成一张天衣无缝的乡村治理网络仍然任重道远。

在国家关于乡村治理的顶层设计中，德治是先导，有滋养法治、涵养自治的功能，应贯穿乡村治理的全过程〔2〕。事实上，当下S市乡村德治建设在表面上已覆盖到乡村社会治理的各个领域，但由于其尚未完全融入农村居民的经济社会生活，如社会主义核心价值观、乡风文明规约等尚未完成由他律向自律的转化，导致其实质效果并未得到充分显现，进而使“德治为先”在“三治结合”中的地位尚未充分体现。

三、“三治结合”视域下乡村德治效能提升的路径

加强德治建设既是立足新时代对中华优秀传统德治文化的继承与发扬，又是现代社会“以德治国”理念在乡村治理层面的拓展和延伸。重新审视乡村社会德治的价值功能，不仅关系着“三治结合”乡村治理体系的建设，而且关系着整个国家治理体系和治理能力现代化的推进。“三治结合”背景下，提升乡村德治效能，要“以保障和改善农村民生为优先方向，围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与”〔3〕，强化以农民为中心的乡村治理理念，重视村规民约的治理功能，立足乡村发展实际，坚持“以德为先”，将德治建设融入乡村治理全过程。

（一）充分组织发动农民群众，激发乡村德治建设的内生动力

2020年9月，习近平总书记在湖南长沙主持召开基层代表座谈会时强调：“人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力。要把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性。”〔4〕因此，推进乡村德治建设，要尊重农民的主体地位，激发农民的主体动能，在社会治理重心下移的同时，着力推动政府治理同社会调节、村民自治良性互动，打造共建共治共享的乡村治理格局。为此，可重点从以下两方面着手：

一是要激发乡村德治建设的内生动力。我国乡村治理经历了从“乡政村治”到“三治融合”、从“一元主导”到“多元共治”等变迁历程〔5〕。传统农村基层管理是一元化的“乡村政治”单向管理，是以基层政府为主导的单一治理。在一些村域内部，至今仍受“政社合一”治理模式的影响，农民多处于被动服从地位，很少主动参与到与自己切身利益有关的村级公共事务治理中去，这在一定程度上弱化了农民的主体能动性。因此，“治理理论要真正取代传统管理，重点之一在于能够构建参与者共同的价值认同”〔6〕。在源远流长的乡村治理传统中，乡村德治自始就蕴含着浓厚的、朴素的村民认同，当其上升为国家乡村治理体系之后，则更意味着国家对乡村德治的认可和保障。坚持以农民为中心，保障和改善农村民生是现代乡村治理共同的价值认同，乡村德治建设要围绕此共同价值认同，健全人文关怀机制，合理引导村民的社会预期，培育积极向上的社会心态，充分调动基层农民群众的积极性，进而不断塑造和激发基层社会治理的内生动力，让农民有序参与乡村治理成为推进乡村德治建设的基本路径。

二是要充分组织发动农民群众。乡村德治建设治理效能的提升，既要强化基层党组织的领导，把准“保障和改善农村民生”正确方向；也要发挥农村社会组织的纽带功能，广泛联系农民群众；更要通过发挥农村精英群体的引领作用，充分组织发动群众、凝聚农民力量。“积极引导新乡贤参与乡村治理是一条以结合历史乡村治理经验和新时期乡村治理需求而达成的一种乡村治理方式的创新。”〔7〕当下农村，培育新乡贤群体的德治能力，发挥其在德治建设中的引领作用，是提升乡村德治效能的重要抓手。新乡贤长期生活在农村社会，他们的口碑和威望更多地源于自身素养、能力及良好的道德情操，在普通农民群众看来，他们见过的世面多，掌握的知识多，实践经验丰富，一旦自己遇到什么问题或者纠纷，总希望征求这些人的意见，甚至请他们出面帮忙。因此，要在政府的主导和基层党组织的引领下，培育新乡贤的德治引领能力，进而通过他们的影响力让普通农民群众较快融入乡村德治建设。

（二）健全激励约束机制，强化村规民约的道德赏罚功能

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》均将村规民约确认为村民自治的重要载体。作为一种村民之间的公共契约、一种乡村治理规范，村规民约在一定程度上弥补了国家行政管理的缺陷，缓解了国家法律与一些农村地方性规则的冲突，是乡政村治体制下基层群众自治最实用的地方性规范。强化村规民约的德治建设载体功能，可重点从以下两方面着手：

一是要规范村规民约的制定和修改程序。严格来说，村规民约的制定和修改应包括文本起草、公开征求意见、讨论修改、审议和表决、审查备案等程序。在文本起草阶段，要将前期调研落实好，以制定出符合行政村现实的实用性规约；要紧密结合各地乡村实际，将弘扬中华优秀传统文化，培育孝亲敬长、邻里和睦的社会风尚，倡导开展“志愿服务”活动等纳入村规民约文本；要健全道德教育赏罚机制，为培育文明乡风提供制度支撑。在公开征求意见阶段，要特别注意征求广大普通农民群众的意见，从而让更多农民群众了解规约内容。在讨论修改阶段，要充分尊重农民群众的意见，尽可能地将广大普通农民群众提出的意见写进或融入村规民约，同时要注意适时反馈其意见建议的采纳情况，以增进农民群众对规约的情感认同。在村民大会或村民代表大会审议和表决阶段，要通过起草人员对村规民约文本的具体阐释让所有参会者全面了解村规民约的具体内容，从而为表决通过后的实施打牢基础。在审查备案阶段，基层政府要严格履行合法性审查职能，以确保村规民约在适用过程中不因违反法律的禁止性规定而无效。

二是要提升村规民约的实施效果。村规民约制定过程中农民群众的广泛参与是使村规民约得到有效实施的重要前提，村规民约印发后的广泛宣传和严格执行是提升村规民约实施效果的关键。一方面，要增进农民群众对村规民约价值的认同。要通过广泛宣传让更多农民对村规民约在乡村治理中的意义有全面的认识，对各个条文的内容有全面的了解，从而使村民对村规民约的认同从自身参与制定、提出意见建议的情感认同，上升到构建共建共治共享的乡村治理共同体的价值认同。另一方面，要强化村“两委”干部和村民小组长在村组事务治理中对村规民约的运用。村“两委”干部要将村规民约中制定的文明创建、道德评比等制度落实到位，并通过各种文明创建活动和评比活动的表彰，甚至适当借助物质激励手段，激发广大农民群众参与乡村德治建设的热情。要以村“两委”干部为主导，广泛挖掘和宣传村规民约所倡导的发生在普通农民群众中间的先进事迹，进而通过正确的舆论引导，传播正能量，逐步建立起先进模范引领乡村德治建设的长效机制。

（三）坚持“德治为先”，将德治建设融入乡村治理全过程

新时代的乡村治理，既要把握全面依法治国的总的方向，也要结合乡村实际健全“三治结合”乡村治理体系。而德治建设的基本任务则是要在健全和创新村民自治机制的基础上，强化道德建设的先导地位，发挥其滋养法治、涵养自治的功能，以进一步推进乡村善治。为此，可重点从以下两方面着手：

一是要以德治滋养法治。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”〔8〕因此，以德治滋养法治，首先，要在道德体系中体现法治要求。乡村道德体系的建设既要严格遵循国家法律的相关规定，又要符合当代农村特点、契合农村实际、贴近基层农民群众生活；既要将德治规范定位为国家法律在乡村社会的本土化规范，又要用乡土化的语言诠释法治的精神。其次，要在道德教育中突出法治内涵。要以基层农民群众喜闻乐见的载体弘扬美德、传递正义，同时要借助德治建设的内容承载法治的理念，强化农民遇事找法、维权用法、化解纠纷靠法的观念。再次，要突出公序良俗在法律与道德之间的联结地位，从而既能强化法治权威，也可彰显德治效能。在乡村矛盾纠纷的调处中，村“两委”干部可先以德治的规则调处纠纷，再通过公序良俗的联结，将德治规则上升到法律条文的解读，进而实现由“说理”到“依法”的观念转换。

二是要以德治涵养自治。基层党组织领导的村民自治以村民参与为前提，以民主协商为核心，以国家法治为保障，以乡村伦理为基石，是农民融入乡村治理的制度支撑，是农民权利表达的重要平台，是法治、德治融入乡村治理的重要载体。有学者提出，德治涵养自治逻辑的出场，“与乡风民德在现代转型中激出了村级治理的不确定性有关”〔9〕。因此，不管村民自治的制度优势如何显著，如果欠缺基层农民群众理性平和的参与，都不可能发挥其治理效能。因此，以德治涵养自治，要通过乡村德治建设淳化民风、凝聚共识，增强基层农民群众对乡村治理共同体的价值认同，充分激发农民的政治参与热情，让村民真正以“主人翁”身份参与乡村公共事务治理〔10〕。要通过农村思想文化建设提高农民的政治素养、文化水平、民主能力，在法律和制度框定的规则内理性参与村民自治。要通过乡村德治建设推动封闭乡土社会的传统道德文化开启现代转型，在对外来优秀文化的汲取中不断赋予传统道德文化新的时代内涵，从而实现其创造性转化、创新性发展，进而将改革创新的时代精神融入乡村自治，乃至融入整个乡村社会。