海域使用论证中生态用海理念的逐步深化分析

石 萍，严淑青，吴玲玲

(国家海洋局南海规划与环境研究院，广东 广州 510300)

引 言

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局，习近平总书记近年来又不断丰富和完善了生态文明建设理念，在十九大报告中再次明确了“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，充分体现了国家加强生态环境保护的决心，为我国从根本上解决当前面临的资源过度损耗、生态环境破坏问题指明了方向。十二五期间，国家海洋局提出开发利用海洋资源必须坚持“规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海”。在此背景下，生态用海已经从一个学术概念上升到了具体的管理层面，被纳入了生态文明建设的范畴[1]。坚持“生态用海”，即要按照整体、协调、优化和循环的思路，进行海域资源的合理开发与可持续利用，维持海洋生态平衡[2]。海域使用论证作为各类用海项目用海可行性分析的前期技术性工作，作为项目用海审批的重要依据，在论证工作中引导用海项目贯彻生态用海理念，落实海洋生态文明建设方案，具有很重要的意义[3]。

我国的海域使用论证始于1996年前后，1998年原国家海洋局颁发的《海域使用可行性论证管理办法》(国海管发〔1998〕439号)，首次以文件的形式明确“凡使用某一固定海域三个月以上的排他性用海项目，应按照本办法进行海域使用可行性论证”。2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条规定，单位和个人申请使用海域应当提交“海域使用论证材料”，这在法律上将海域使用论证作为一项制度予以安排。近年来，海域使用论证制度日趋完善，海域使用论证工作呈现不断加强和逐步规范的良好势头。就海域使用论证的工作大纲来说，已经进行了4次修订，目前还在修订中，随着大纲的修订，海域使用论证工作的内容也越来越完善，越来越能体现科学用海、生态用海的要求。下面将结合海域使用论证大纲的修订内容，从海域使用论证工作的发展历程，分析海域使用论证工作是如何逐步深化生态用海理念的。

1 海域使用论证中生态用海的内涵

海域使用论证是指通过科学的调查、调研、计算、分析、预测，对拟开发海域进行用海可行性分析，并给出相应的书面材料，以达到科学用海、规范管理和可持续性用海的目的。科学合理的海域使用论证是保障用海项目顺利实施的先决条件，是海域使用审批的重要依据，是国家科学用海、规范用海的重要体现，是合理有序开发海洋资源、保护海洋生态环境、保障国家海洋权益的基础保障。为了达到合理有序开发海洋资源、保护海洋生态环境的目的，就必须把生态用海的理念贯穿到整个的海域使用论证工作中。

在海域使用论证工作中如何贯彻生态用海的理念，笔者认为，应该把集约节约用海、保持项目与海洋和谐共生作为论证的首要目标。根据项目的建设需求，充分论证项目的用海需求和必要性，能不用海就不用海，能少用海就少用海，并尽量采用对海洋资源和生态环境影响小的用海方式，实现用最少的海域资源换取最大的生态效益与经济效益。同时在论证过程中要根据海域的特征、项目的特点和项目建设可能对海洋生态环境和海域开发利用活动造成的影响，尽量优化项目用海选址、用海规模、用海方式和平面布置及施工运营工艺等，提出有针对的生态环境保护修复措施和管理措施，保障项目用海对海洋资源和生态环境影响最小，实现人与自然和谐共生。

2 海域使用论证各阶段生态用海理念分析

2.1 第一阶段(1998年—2003年)

1998年原国家海洋局颁发的《海域使用可行性论证管理办法》附件一中给出了我国第一个“海域使用可行性论证报告书编写大纲”。该大纲一直使用至2003年，在这个阶段中，海域使用论证报告包括前言、项目概况、海域使用可行性分析、结论与建议这四大部分的内容，其中海域使用可行性分析是重点，要求从使用海域的理由、资源与环境可行性、与海洋功能区划和相关规划的关系、与相邻产业活动及特殊区域的关系、对海洋资源可持续开发利用影响和海域使用综合效益分析这六方面对项目用海的可行性进行综合论证。从这个大纲的论证内容来看，在论证过程中已考虑了项目建设对海洋资源可持续开发利用影响和资源与环境可行性方面的内容，提出了环境影响的相应对策和海域功能恢复措施，还初步考虑了项目选址方案比选和替代方案的可行性分析内容。但是这个大纲对生态用海的论述还不够系统和全面，缺少集约节约用海的论述，也缺少体现生态理念的项目用海选址、用海方式和平面布置、用海面积合理性分析，同时缺少有针对性的生态环境修复措施。

2.2 第二阶段(2003年—2008年)

为了贯彻落实《中华人民共和国海域使用管理法》，强化海域使用论证工作在海域使用权审批决策中的作用，2003年《国家海洋局关于印发<海域使用论证报告书编写大纲>和<海域使用论证报告书>(格式)的通知》(国海管字〔2003〕336号)在总结海域使用论证资质单位多年论证工作经验的基础上，对原有的1998版大纲进行了修改，形成了我国第二个海域使用论证报告书编写大纲，该大纲一直使用至2008年。这个阶段是我国用海项目发展最快的阶段，在这个阶段中，海域使用论证报告包括了概述、用海项目简介、项目所在区域自然环境条件、项目所在区域海洋资源及其综合开发利用现状与规划、项目所在区域海洋功能区划、用海项目自然环境适宜性分析、项目用海对利益相关者的影响分析、项目用海的综合效益分析、项目用海选址、面积、期限合理性分析、海域使用管理对策分析和结论与建议这11部分的内容。这个大纲在1998版大纲的基础上，专章对项目用海选址、用海面积的合理性进行分析，并提出了海域使用管理对策，初步体现了集约节约用海的理念，但对项目用海规模需求还是缺乏专业的分析，导致这阶段很多用海项目(特别是填海项目)的审批规模都比较大，科学性不足。除此之外，在论证中也没考虑到项目用海方式和平面布置的不同可能对海洋生态环境造成的影响程度也不同，因此对项目用海方式和平面布置的合理性缺乏分析。另外，论证报告也没有针对项目产生的影响提出有针对性的生态保护修复措施。

2.3 第三阶段(2008年—2010年)

2008年，原国家海洋局颁布了《海域使用论证技术导则(试行)》，对海域使用论证报告编写大纲又进行了修订，这次修订的大纲形式上发生了较大的变化，该大纲一直使用至2010年。在这个阶段中，海域使用论证报告包括了概述、项目所在海域概况及分析、项目用海与海洋功能区划和相关规划符合性分析、项目所在海域开发利用现状及利益相关者分析、项目用海合理性分析、项目用海的主要不利影响分析、结论建议与对策这七部分的内容。该大纲与2003版大纲相比，进一步强化了生态用海的理念，论证内容增加了生态概况分析、资源生态影响损耗分析，在海域使用管理对策部分增加了减少资源损耗、减轻生态和环境影响的对策措施或建议等内容，在项目用海面积合理性分析部分增加了减少海域使用面积的可能性论述内容，并增加了项目用海方式合理性分析内容，进一步体现了集约节约用海的理念。其中特别指出，对于填海造地用海，论证报告要求应当按照《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》(国海管字〔2008〕37号)的要求开展项目平面设计方案的优化。填海造地工程的平面设计，应当以贯彻科学发展观为指导，以集约、节约使用海域空间资源、保护海洋生态和环境为目标，应遵循保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果的原则，要体现离岸、多区块和曲线的设计思路，尽量选用对海洋生态环境影响小的设计方案。由此可见，2008版的论证大纲在落实项目生态用海理念雏形方面前进了一大步。

2.4 第四阶段(2010年—2017年)

为了应对新形势下管理需求，2010年，原国家海洋局对《海域使用论证技术导则(试行)》进行了修订，以国海发〔2010〕22号文件颁布《海域使用论证技术导则》，该技术导则中的附录A给出了海域使用论证报告书的格式和内容。该导则中海域使用论证报告书包括了概述、项目用海基本情况、项目所在海域概况、项目用海资源环境影响分析、海域开发利用协调分析、项目用海与海洋功能区划及相关规划的符合性分析、项目用海合理性分析、海域使用对策措施、结论与建议这九大部分的内容。与2008年版大纲论证内容相比，2010年版技术导则的论证内容编排更加符合客观实际，行文更加顺畅。专门设置了项目用海生态影响分析和项目用海资源影响分析章节内容，进一步体现了生态用海的理念；同时新增了项目用海平面布置合理性分析内容，把是否能体现集约节约用海、是否最大程度减少对水动力环境和冲淤环境的影响、是否有利于生态和环境保护作为项目平面布置合理性的重点分析内容；还强化了项目用海面积合理性分析内容，强调减少面积的可能性。从变化的内容来看，2010版的技术导则论证内容进一步深化了生态用海的理念雏形。

2.5 第五阶段(2017年—至今)

2017年开始，随着生态文明建设要求提高，国家加强了对用海项目(特别是围填海工程)的管控，生态用海政策相继出台。2017年1月，原国家海洋局印发了《海岸线保护与利用管理办法》，严格限制建设项目占用自然岸线，确需占用自然岸线的建设项目应严格论证和审批，不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的围填海项目用海不予批准。2017年5月，原国家海洋局印发了《建设项目用海面积控制指标(试行)》，通过海域利用率、岸线利用率、海洋生态空间面积占比、投资强度、容积率、行政办公与生活服务设施面积占比、开发退让距离及围填海成陆比例这8个控制指标，从严控制建设项目填海规模和占用岸线长度，促进海域海岸线资源节约集约和高效利用。2017年7月，原国家海洋局印发的《围填海管控办法》，从围填海管理、围填海总量控制、围填海项目的配置及集约节约利用等方面提出了更严格的要求，以促进海洋资源可持续利用[4]。2017年10月，为了切实提高围填海工程的生态门槛，保护海洋生态环境，原国家海洋局制订了《围填海工程生态建设技术指南(试行)》，用于指导围填海工程设计和海域使用论证报告生态建设方案专章的编制。2017年开始，为了贯彻实施《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》，全国沿海省份也相继划定了海洋生态红线。这一系列政策和措施的提出，意味着我国海域使用管理从过度开发到倡导生态用海的一系列转变与进步。

为了适应生态文明建设新形势需求，《海域使用论证技术导则》也开始了新一轮的修订工作，虽然目前新的技术导则还没颁布，但从2017年开始，在海域使用论证报告的编写中已增加了生态用海论证的相关章节内容。其中最主要的一点是在海域使用论证报告中增加了生态建设方案专章，要求海域使用论证过程中应充分考虑项目用海的生态影响，明确项目的生态建设内容和空间布局方案，要求用海项目开展生态化平面设计、公众亲海空间设计、生态化海堤建设、生态化岸滩建设、污水排放与控制、长期监测与评估等生态建设措施，分析论证项目生态建设方案的合理性与可行性。同时在论证报告中加强了用海面积和岸线使用合理性分析内容，明确要求按照《建设项目用海面积控制指标(试行)》给出项目用海面积计算过程，以判定项目用海规模的合理性；增加项目占用岸线的合理性分析内容，提倡用海工程项目不占用或少占用岸线，保护自然岸线，延长人工岸线，增加亲水岸线和生态岸线，并提出岸线占补平衡的管控措施。此外，要求在论证报告中增加项目建设与海洋生态红线的符合性分析内容。至此，海域使用论证报告内容已比较充分体现了生态用海的理念。

3 现阶段生态用海论证存在的不足及建议

虽然在目前的海域使用论证工作中已有生态用海分析的要求，但在实际论证中还存在以下不足。

一是提出的生态保护修复措施针对性不够。论证中应依据用海项目特征、项目所在海域特征和项目用海引起的主要生态问题，提出有针对性的生态保护修复措施。例如，如果项目用海对水动力环境影响较大，应提出改善水动力环境的修复措施。但是目前的论证报告还没有设专门的章节分析项目用海引起的主要生态问题，提出的生态保护修复措施比较随意。因此下一步应该在主要生态问题方面加强分析，确保提出的生态保护修复措施能对症下药。

二是提出的生态保护修复措施无法真正改善海域生态环境。目前提出较多的措施主要有增殖放流、绿地建设、红树林等滨海湿地建设等。这些措施的提出通常没有充分考虑当地海域的特征，没有充分分析所采取措施的可行性，对海洋生态环境改善作用不大。例如，放流海域的生物资源密度和生态空间容量应该是增殖放流首先要考虑的因素，但实际上都没考虑这个因素，增殖放流太过随意，导致放流海域投放的鱼苗数量早就超过了生态容量。绿地建设对景观环境的改善有一定的作用，但对海洋生态环境的改善起不到实质性的作用，却提得很多。而对于确实能改善海洋生态环境的海洋生物栖息生境改造(如投放牡蛎礁)、自然恢复却被忽视。因此，在以后的论证中，应从改善海洋生态环境的角度出发，提出一些切实可行、符合实际、操作性强的生态保护修复措施。

三是提出的生态保护修复措施深度不够，可操作性不强。一般来说，生态保护修复措施要做到全面落实，其中的工程措施需要达到初步设计的深度，要给出具体的工程方案。但实际上在海域使用论证阶段很难达到这个要求，给出的生态保护修复措施比较粗糙，可操作性不强。因此，为了使措施能落到实处，需要在论证阶段同步委托专业工程设计单位一起开展生态保护修复方案的编写。另外，生态保护修复措施实施的审批程序、监管主体和考核标准在此阶段还不是很明确，没法清晰指导生态保护修复工作的开展，后续需要自然资源主管部门进一步明确这些事宜。

4 结语

新时期海洋资源开发利用必须坚持“生态用海”，坚持生态优先的原则，科学配置海域资源，优化海洋开发格局，加强生态保护与建设，维持海洋生态平衡，实现海域使用的生态效益、经济效益和社会效益最大化。海域使用论证工作必须充分贯彻生态用海的精神，并尽量细化生态用海的措施，使其具有可操作性。也希望项目建设单位能切实落实生态用海的措施，自然资源主管部门能加强对生态用海的监管，使生态用海落到实处，真正实现“水清、岸绿、滩净、湾美、岛丽”。