我国“双一流”建设政策创新扩散特征与机制研究*

2022-03-24李明

上海教育评估研究 2022年5期

李明

（北京外国语大学国际教育学院，北京 100089）

世界一流大学建设是具有深远国家战略意蕴的系统性、复杂性工程。频繁的政策更迭亟需学术界立足崭新的时代背景和历史起点，深入挖掘公共教育政策分析的学理基础，逐步增强对公共教育政策的理性认知。本研究尝试以“双一流”建设政策为例，借助西方公共政策创新扩散理论的研究成果，剖析“双一流”建设政策创新扩散的基本特征和主要机制，为“双一流”建设政策的深入研究提供新的视角，也为同类型高等教育政策的循序落地与施行提供参考。

一、政策创新扩散理论概述及其适用性考察

自20 世纪70 年代起，西方学者围绕政策创新扩散问题开展了大量研究，使之成为政策科学中的重要研究领域。所谓“政策创新”，是指“政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目出现多久，也无论其他政府是否已经采纳过，或者该政策或项目被不同层级和不同区域的政府所采纳”。［1］所谓“政策扩散”，根据艾弗利特·罗杰斯的经典定义，是指“一项创新传播的过程，包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”。［2］所谓“政策创新扩散”，就是指“政策创新经过一段时间，经由特定的渠道，在政府、组织间传播并被采纳的过程”。［3］政策创新与政策扩散往往是一个连续的、不可分割的过程。政策创新扩散理论经历了单因素理论时期、综合理论模型时期和整合理论时期。［4-5］政策创新扩散理论的适用性究竟如何，需要研究者对以下两个问题做出明确回应。第一，起源于西方的政策创新扩散理论是否会在中国本土产生“排异反应”？在美国，政策创新扩散往往表现为州级政府间的“水平传递”模式，而我国的政策创新扩散却往往表现为中央政府驱动的“试点—推广”模式。伴随着政策影响因素的日益多元化、推进实施过程的日益复杂化，政策创新扩散理论愈发突破区域和语境的局限性，日益彰显全球化背景下的趋同性。因此，本研究认为，在厘清政策创新扩散理论体系、把握政策创新扩散机制的基础上，政策创新扩散理论是适应中国政策体制的。第二，政策创新扩散理论是否适用于分析中国语境下的世界一流大学建设计划？就其属性而言，世界一流大学建设计划是一项国家战略，是一个系统工程，是一种方针政策。因而，各类世界一流大学建设计划必然具备政策的基本属性，也必然具备创新扩散的内在逻辑。以往，在中央政府集权意志浓厚、“自上而下”的决策特征显著的语境下，我国的教育政策创新扩散往往带有强制性的特质。伴随着治理理念在组织管理领域的逐渐融入，传统的“强制命令—被动接受”式决策模式在现实中所能发挥的作用逐渐式微，取而代之的是共享共建的价值同构。“双一流”建设计划在推进实施过程中，表现出不同于以往的教育政策推进的新时代特点。因此，从某种意义上讲，我们可以尝试借助政策创新扩散理论的视角，发掘世界一流大学建设政策创新扩散的基本规律和运行机制。

二、“双一流”建设政策创新扩散的基本特征

根据政策创新扩散理论，所谓“政策创新扩散路径”，是指政策创新扩散在时间和空间等维度上的独特模式。“双一流”建设政策在时间和空间等维度上的创新扩散路径反映了“双一流”建设政策创新扩散的基本特征。

1.“双一流”建设政策创新扩散趋势分析

2015年10月24日，国务院发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）。在此后的三年多时间内，地方纷纷出台与本地区“双一流”建设有关的方案或意见或办法。为了从整体上把握政策扩散活动的分布特点，本研究以月份为单位绘制政策扩散曲线图。从时间维度看，“双一流”建设政策扩散基本上符合“S型曲线”走势，但又并非典型的“S 型曲线”，而是介于“S 型曲线”和“阶梯模式”之间。从空间维度看，“双一流”建设政策扩散初始阶段和“平稳扩散”时期均不具备典型的“邻近效应”特征；然而，伴随着扩散程度的加深，尤其是在“快速扩散”时期，逐渐表现出显著的“邻近效应”特征。本研究提炼出五个“邻近效应”显著的区域，区域A 包括内蒙古自治区、河北、甘肃、陕西和新疆维吾尔自治区；区域B包括湖北和安徽；区域C包括福建和江西；区域D包括辽宁、吉林和黑龙江；区域E 包括四川和云南。各个区域的地方省级政府不仅地理空间临近、经济发展水平接近，而且政策文件名称也存在趋同性。例如，政策文件多为“统筹推进一流大学和一流学科建设”或“统筹推进高水平大学和优势特色学科建设”的实施方案、实施意见或行动计划。

2.“双一流”建设政策创新扩散阶段分析

“双一流”建设政策在地方政府间的扩散可以划分为缓慢扩散期（2015 年10 月-2016 年 11 月）、快速扩散期（2016 年12 月-2017 年11 月）和平稳扩散期（2017年12月-2018年12月）三个阶段。

第一阶段是缓慢扩散期。2015 年10 月24 日，国务院发布《总体方案》。《总体方案》在第五部分“组织实施”中做出了“加强组织管理”和“有序推进实施”的规定。在该时期，“双一流”建设政策呈现“缓慢扩散”的态势，仅有个别地方政府付诸行动，发布“双一流”建设实施方案。2015年12月8日，河南省教育厅、财政厅公布《河南省优势特色学科建设工程实施方案》，成为全国最早公布“双一流”建设实施方案的地方政府。大部分地方政府尚处于紧张运筹或耐心观望状态。2015年10月至2016年12 月，共有河南、广东、贵州、内蒙古自治区、河北、江苏、甘肃、陕西和新疆维吾尔自治区9 个省级政府/自治区公布了建设方案/意见。这在很大程度上与《总体方案》政策方针的操作性、顶层设计的科学性、总体目标的实现度密切相关。

第二阶段是快速扩散期。2017年1月24日，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》在第六章就“组织实施”方法做出了规定。2017年9月21日，教育部、财政部、国家发展改革委联合公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，“双一流”建设开始进入新的发展阶段。从《总体方案》的出台到《实施办法》的颁布，再到“双一流”建设名单的公布，仅仅1 年零11 个月，体现出党中央、国务院以及中央政府有关部门落实高等教育强国这一战略部署的坚定信念和不折不扣的执行力。在这一时期，“双一流”建设政策呈现“快速扩散”的态势，2016 年 12 月至 2017 年 11 月，共有浙江、山东、宁夏回族自治区、湖北、安徽、辽宁、海南、青海、湖南、山西、福建、江苏、重庆、江西、广西壮族自治区、吉林、天津、黑龙江和四川19 个省级政府公布了建设方案/意见。其中，2017 年 4 月 5 日，江苏省人民政府在2016 年发布《江苏高水平大学建设方案》的基础上，又发布了配套实施文件《江苏高水平大学建设实施办法（暂行）》。

第三阶段是平稳扩散期。2018 年8 月8 日，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》在第五部分中规定“加强协同，形成‘双一流’建设合力”。2018 年 9 月 28 日至29 日，教育部在上海召开“双一流”建设现场推进会。137 所“双一流”建设高校、各地教育行政部门和中央军委训练管理部职业教育局负责同志、部分“双一流”建设专家委员会委员参加会议。在这个时期，“双一流”建设政策呈现“平稳扩散”的态势。截至2018年12月，除西藏自治区外，我国大陆30个省级行政区（省/自治区/直辖市）政府均公布了建设方案/意见/办法，基本上完成了“双一流”建设政策创新扩散。2017 年 12 月至 2018 年 12 月，共有湖北、云南、上海和北京4 个省级政府公布了建设方案/意见。其中，2018 年 1 月 18 日，湖北省政府办公厅在2016年《关于推进一流大学和一流学科建设的实施意见》的基础上，又发布了《湖北省推进一流大学和一流学科建设实施办法》。

三、“双一流”建设政策创新扩散的主要机制

“双一流”建设政策不仅存在中央政府对地方政府产生强制性的影响，还存在其他多种作用机制，并由此产生了包含学习机制、模仿机制、竞争机制在内的“横向扩散机制”，包含强制机制、诱致机制和合作机制在内的“纵向扩散机制”，和以社会化机制为核心的“多向扩散机制”。

1.横向扩散机制

第一，学习机制。在“双一流”建设计划推进过程中，学习机制是一项核心机制。经济实力强、对政策研究更为深入的省级政府更有可能成为政策先行者，其他省级政府通过对先行者出台政策后的收益情况进行评估，并对其在政策创新过程中遇到的问题与解决方式进行审视与学习。部分地区为国家和其他省（市、区）制定“双一流”政策提供了借鉴和参考。例如教育部2016 年3 月专门举办新闻发布会介绍建设高水平大学和高水平理工科大学的“广东经验”。重庆市教委表示要在研读江苏、广东等省份“双一流”方案的基础上探讨其方案的初步构想。

第二，竞争机制。在“双一流”建设计划推进过程中，竞争机制也是一项重要的机制。在统筹推进“双一流”建设进程中，作为国家战略决策执行者和一流大学建设推进者的省级政府发挥着承上启下的作用。为了提高区域高等教育综合实力，在“双一流”建设中获得优势竞争地位，省级政府开发出以下“双一流”建设竞争策略：通过统筹高教发展格局形成规划竞争优势；通过创新协同治理机制形成组织竞争优势；通过加大经费投入力度形成财力竞争优势；通过引进卓越人力资源形成人才竞争优势；通过探索差异发展模式形成特色竞争优势。

第三，模仿机制。在“双一流”建设计划推进过程中，模仿机制也是一项比较常见的机制。地方政府都强调高校要寻找标杆，在预定时间内通过高强度建设实现进位赶超，一流学科建设也会在自己学科领域寻找参照系，树立赶超意识，抢抓发展机遇，实现赶超进位。例如，2017 年，江苏省高水平大学建设的目标是：到2020 年15 所以上的高校进入全国百强，100个左右的学科进入ESI排名前1%；进入一流学科行列的学科数不低于全国总数的10%。在一流学科建设方面，江苏一期立项优势学科122个，二期立项建设137个。［6］

2.纵向扩散机制

第一，强制机制。“双一流”建设政策创新与扩散过程遵循了以行政指令与经济激励并行为主、简政放权为辅的逻辑。2015 年发布的《总体方案》明确提出地方高校的一流大学与一流学科建设由地方“结合实际推进”，2017 年发布的《实施办法》与2018 年发布的《指导意见》进一步细化了建设目标和方针，共同组成了省级政府尽快出台“双一流”建设政策方案的法源基础。其中，《总体方案》使用的政策工具覆盖了强制性、自愿性和混合性政策工具。按照定量统计分析，“双一流”建设政策工具在基本类型维度上的分布呈现明显的类别化特征。强制性政策工具使用频率高达59 次，占比高达76.62%。在强制性政策工具中，命令性和权威性工具使用频率最高，高达59.32%。［7］

第二，合作机制。目前，教育部已与上海、湖北、广东、浙江、湖南等省/直辖市人民政府签订了“双一流”共建协议，正在积极协商与江苏、陕西、重庆等省市签订共建协议，在政策、资金、资源等各方面进一步加大建设支持力度。教育部将会同有关部门加快建立和完善“双一流”建设部省共建机制，加强对地方高校“双一流”建设的指导与支持，引导“双一流”建设高校与地方在人才、智力、技术、创新成果等方面深度融合、互促共进，推动高等教育内涵式发展。

第三，诱致机制。诱致遵循的基本逻辑是“下级政府进行的政策创新取得良好收益，上级政府或中央政府发现或者认识到这种创新的利润可观，驱动或者影响上级政府或中央政府采纳新政策”。目前，在“双一流”建设政策创新扩散过程中，诱致机制作用的发挥并非普遍现象。个别先驱省份的有关重点学科政策的先行试点对中央政府的决策可能存在某种程度上的影响。尽管广东、浙江等东部沿海省份的政策先导性功能不可忽视，但是，目前尚无足够的证据可以说明这种诱致机制是如何自地方政府传导至中央政府的。

3.多向扩散机制

在政策创新扩散理论中，所谓“社会化”，是指“决策者认可某些规范和观念的过程”。决策者观念和偏好的改变可能会产生一个稳定的政策变化过程。在“双一流”建设计划推进过程中，社会化机制是一项不可忽视的机制。地方政府之间、地方政府与全国性/地区性/县市级交流网络之间通过各种交流平台，形成“双一流”建设政策的价值判断，并逐渐加深对政策规范和理念的理解，从而完成社会化的过程。这种社会化机制是一种纵横联合的多向扩散机制。实现社会化的途径至少包括举办各级各类“双一流”学术会议，成立各级各类“双一流”联盟组织，开展各级各类“双一流”课题研究。以学术会议为例，自《总体方案》正式发布以来，各种新闻报道纷至沓来，各级各类研讨会、经验交流会、论坛频繁召开。伴随着“双一流”研究广度和深度的不断加强，政策创新采纳前和采纳初期的集体焦虑感和兴奋感逐渐褪去，取而代之的是人们的理性面对、苦练内功和积极应对。