论流域协调机制——以《黄河保护法》（草案）第四条为考察对象

秦天宝 王艳分

（武汉大学 环境法研究所，湖北·武汉 430072）

流域协调机制是流域保护立法中的新兴概念。2021 年10月，国务院常务会议通过了《黄河保护法》 （草案） （以下简称“《草案》”），并决定将《草案》提请全国人大常委会审议。《草案》第四条规定国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，（简称黄河流域协调机制）。此前出台的《长江保护法》对长江流域协调机制也作出了系统安排。流域协调机制在两部重要流域立法中的规定，标志着传统流域管理体制与机制的改革转向。建立流域协调机制，对于协调流域环境资源生态保护与经济社会文化发展之间的关系意义重大。但是，实践中的流域整体治理机制，呈现出整体上旧格局未破与新格局未立的状态，这种情况无益于流域生态保护与绿色发展[1]。作为一个新概念，学界对于流域协调机制研究较少，仅有的两篇文献是从《长江保护法》规定的长江流域协调机制出发，研究视野范围受限，不能予流域协调机制以整体观照。因此，对流域协调机制这一新事物，需要拓宽研究视野追本溯源，了解它产生的正当性基础，审视它的基本属性和内在功能价值，从本源上寻找其可行性的发展进路。

一、流域协调机制的正当性基础

（一） 流域规律的体现

流域是一个完整的自然生态空间，整体性是流域的自然属性。流域整体性表现在三个方面：一是流域生态系统本身的整体性，即流域内以水为核心、大气、土地、森林、草原等所有生态环境要素都密不可分，它们共同构成了流域生态系统的整体，任何要素的缺失都将会对生态系统的良性运行构成威胁[2]。二是流域资源开发与利用、保护和管理的整体性。流域生态系统本身的不可分性决定了对流域资源的开发与利用、保护和管理也必须从全流域出发，运用整体性思维，从流域系统的整体站位进行统筹资源的利用与保护。三是流域本身是一个复杂的系统，生态、经济、社会、文化等各个领域在其中复杂交错，流域治理不仅只是对水生态与水环境的保护与协调，还包括对生态与经济、经济与社会、社会与文化等的统筹协调与规制。

流域的另一特性就是空间性。流域是一个完整的自然、经济和社会的复合系统[3]，也是一个跨越行政区的多维度、超大规模空间体系，在功能方面包括生态空间、生产空间和生活空间。流域整体性治理应根据不同的空间功能对流域空间结构进行合理配置，结合环境资源的可持续承载力和经济社会的高质量发展，打造功能协同、相互补充的流域空间融合体系[4]，统筹协调流域治理与区域发展、生态保护与资源开发利用，环境保护与经济社会运行，塑造持续稳定的流域空间秩序。

（二） 流域治理效率的要求

流域在自然地理上具有整体性和系统性，但是我国的行政区划制度把流域分割为不同的行政管理单元，形成了“块块”和“条条”的管理[5]。这种条块分割的碎片化管理体制只是区域层面管理的反映，由于我国水污染治理和水资源管理采取的是区域管理和流域管理相结合的管理方式，因此，在这复杂的条块分割、部门分割的区域管理之外，还存在着派出型的流域管理，这就使得同一流域由多个部门进行管理，形成了多头管理的现象。如果不建立相应的协调机制来统筹这一复杂的现状，流域治理的公共权力就会被沿岸政府分割为地方权力，就会在有权机关之间形成个别博弈，讨价还价的现象[6]，难以实现稳定、高效和连续管理，反而因为相互之间的权力博弈损害流域整体利益和长远利益。

2018 年，国务院机构进行了“大部制”改革，组建了超大型的自然资源部和生态环境部，整合了部分环境管理权，但这在流域层面仍未解决多头管理的问题。涉水事权过度分散，各部门各自为政，导致部门利益被强化，整体利益被削弱。在这样的情况下，涉水各部门之间很难形成合力，也很难将流域治理工作做好做实[7]。

受资金等各项经济技术条件的影响，流域内地方政府对污染防治、生态维护和资源回收再利用等方面的投入有限。整条河流的生态环境治理单靠某一地方政府只能暂时解决某个流段的某个具体生态环境问题，不能统筹兼顾整个流域的生态保护工作[8]。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“要完善流域管理体系，完善跨区域管理协调机制”。因此，流域生态保护和高质量发展必须通过建立健全跨区域的流域协调机制来实现，建立积极有效的合作机制，统筹流域发展的重大问题。

（三） 政治要求法律化的反映

流域治理，作为国家治理的一个重要组成部分，流域治理的现代化也在不断推动着国家治理体系和治理能力的现代化[9]。统筹和协调流域治理，建立流域协调机制不仅是遵循流域自然规律的体现，也是国家在流域治理方面的重大政策安排。

2019 年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“统筹推进各项工作，加强协同配合”和“更加注重保护和治理的系统性、整体性和协同性”[10]。这意味着黄河流域的治理不再是传统的以行政区划分割为主的治理模式，流域治理也不再等于流域水治理，而是转向了全流域和全要素的整体治理，同时这也对黄河流域生态保护与经济发展的体制机制、权力运作和行使形式提出了新任务和新要求。2021年10 月31日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》 （简称“纲要”），其中强调沿黄河各省（区） 统筹谋划，协同推进黄河保护和治理的原则，其内容贯彻了全流域和生态系统整体治理的思路。“纲要”作为黄河流域生态保护和高质量发展的政策性纲领，从战略高位进行布局对解决我国黄河流域存在的生态与发展问题具有及时性。但是，“政策性文件中的规定，只有在转换成法律形式，纳入法律渊源体系之后，才能成为行政执法和司法的直接依据。”[11]因此，《黄河保护法》 （草案） 中关于流域协调机制的规定反映了政策要求法律化的过程。

二、流域协调机制的功能定位

（一） 流域协调机制的法律属性

目前，我国两部流域立法都只强调建立流域协调机制而非设立流域协调机构。“机构”虽然和“机制”仅有一字之差，但是“机制”的内涵比“机构”更加丰富和深刻，它包含着机构的某种工作原理和作用于这种原理的制度功能，换句话说，就是流域协调“机构”是实现流域协调“机制”制度功能的组织载体。流域协调机制在我国大江大治理当中占有重要地位，国家设立流域协调机制的目的是为了解决水资源的非均衡化和流域管理的碎片化问题，其实质上是为了解决流域治理中多元、多层的利益冲突问题。因此，流域协调机制本质上是一个多元利益整合机制。

流域是一个巨系统，所涉利益关系多元。从地域范围上，包括上下游、左右岸、干支流之间的利益关系；从流域协调对象上，包括生态与经济、社会、文化发展等之间的利益关系；从行政层级上，包括“中央与地方”“地方与地方”之间的利益关系。这些利益关系反映在流域治理上复杂交织，区域管理、部门管理的权限交叉、冲突，多头执法、推诿扯皮等现象突出[12]，这些问题的解决都需要一个拥有实体统筹协调权的协调机构或机制。对于跨省级的流域重大事项，还需要国家从战略高位设置层级足够高的流域协调机制，从宏观角度统一引领和统筹规划黄河流域生态保护与高质量发展，实现黄河流域治理“一盘棋”的宏观治理思路[13]。

首先，从被协调的地域范围来说，流域协调机制包括对上下游、左右岸、干支流之间利益的协调。流域需要整体治理思维，但是由于我国的行政管理体制，把其分成了“条条”与“块块”进行分割管理，如若“条条”与“块块”管理分割状态不能得到协调，就会导致在水污染治理、防洪防汛、水量分配等方面产生冲突。以黄河流域为例，由于黄河流域上中下游各地区之间的资源禀赋不同，经济技术不同，在生态保护投入力度上也不相同，因此对水资源的开发利用与保护自然也不同步，这亟需从流域整体角度协调各行政区之间的水资源开发、利用问题。在上下游、左右岸、干支流之间产生的水事纠纷、水权纠纷和用水纠纷等涉水问题，同样也需要流域协调机制统筹协调。

其次，从协调对象上来说，流域协调机制是一个宏观的协调系统，它不仅协调不同区域的水环境问题，还统筹协调全流域的水资源、水生态之间的关系以及与经济社会发展之间的利益关系，即流域协调机制关注的是社会—经济—自然之间的整个系统的和谐共生。流域是跨越行政区的超大规模空间，流域空间就是以人类生产生活形成的社会空间、以行政区划为活动范围的经济空间和以水为纽带形成的自然空间的结合体。在法律上，流域空间是有范围和边界的，这意味着法律在调整流域水资源的使用、占有和支配关系中，必须依托于流域的空间构成，立足于整体主义的发展逻辑，回应经济空间、社会空间和生态空间的多元治理需求，将上中下游、左右岸和干支流、水域和陆域、保护和发展、经济与社会、社会与文化等重要关系纳入法律之中[14]。

最后，从被协调的行政主体层级来说，流域协调机制统筹协调地方政府之间、政府部门之间、省级政府之间、国务院部委之间、省级政府与国务院部委之间的相互关系。这其中包含了三个层次的协调机制，一是地方层面的协调机制。根据《环境保护法》第二十条第二款，对于跨行政区的生态环境问题可由地方政府协商解决。该协调机制具有协商功能，因此属于协商机制。二是流域层面的协调机制。就是由流域管理机构或流域生态环境监督管理机构在各自权限范围内协调解决水资源或水环境问题。流域机构的协调是建立在法律授权的基础上的，这类协调机制属于拥有实体协调权的机制。三是中央层面的协调机制。就是通过《草案》第四条规定的国家流域协调机制来统筹协调流域的重大政策、重大规划和跨地区、跨部门的重大事项。这类协调机制超越了被协调的行政权，虽然也属于拥有实体协调权的机制，但是它的被协调的行政主体级别显然比前一种更高。

（二） 流域协调机制的基本功能

1. 统筹功能。草案第四条规定了黄河流域协调机制的统筹职能，从统筹的主体上看，我国的流域管理机构和流域生态环境监督管理机构作为国务院部门的派出机构，均不属于第四条规定的国家流域协调机制的主体。原因在于，第四条要建立的黄河流域协调机制是中央层面的协调机制，该协调机制的决策是由国务院相关部门和省级政府负责落实。可以看出，国务院相关部门和省级政府是两大流域协调机制决策统筹的对象而非统筹主体。第四条流域协调机制的统筹事项具体包括“黄河流域生态保护和高质量发展重大政策、重大规划、重大项目和年度工作安排等”，这些事项既重大又宏观，必须从总体上统筹。由此可见，被统筹的行政主体级别较高和被统筹的事项较为重大，这就要求流域协调机制必须要有相对集中的行政权力才具备筹划流域全局的能力，才能保证统筹的效果。

2. 协调功能。我国“条块分割”的行政管理体制导致了流域内各部门、各区域各自为政，流域内涉水事务的高度关联性与分部门管理的冲突又致使相关部门之间的权力争夺与推诿，因应之策就是建立协调机制，协调跨地区、跨部门之间在重大分事项上的分歧。草案第四条对流域协调机制的协调内容即跨地区、跨部门重大事项作出了规定，但是，对于这一协调功能如何具体发挥作用未予明确。作为国家层面的流域协调机制，权力上应高度集中，在协调跨地区、跨部门的重大事项上更多地运用行政管控手段，保证协调的效率。

3. 督促检查功能。草案第四条关于“督促检查”的用意不在于其功能价值而在于其目的价值的实现。国家设立流域协调机制的目的是为了实现资源与利益的协调。为实现这一目的而设立的流域协调机制不能停留在框架性和原则性的设计上，必须要有更加具体的实现目的的工具手段。虽然《环境保护法》和《水污染防治法》都规定了联合防治协调机制，但是都没有更具体地规定如何使协调机制顺利运行，更没有体现出对协调机制运行结果的重视，这在机制设置上是有欠缺的。第四条把督促检查工作落实情况纳入流域协调机制的功能范围，是对流域协调机制目的价值的强调，只有通过督促检查才能了解其决策履行情况保证决策履行效率。因此，督促检查功能是实现流域协调机制内在价值的要求。

三、流域协调机制的协调事项与内容

（一） 重大政策、重大规划、重大项目和年度工作安排

1. 黄河流域协调机制统筹事项的具体内容

（1） 重大政策。第四条中的重大政策，是事关黄河流域整体安全甚至国家安全或影响人民群众普遍利益的政策。具体来说，包括流域生态补偿政策、流域产业发展政策、流域国土空间用途管控政策、上中下游水土流失预防和综合治理政策、水资源调度政策、河道采砂政策、流域内城乡人居环境整治等等。

（2） 重大规划。流域规划按内容不同，分为综合规划和专项规划，无论综合规划还是专项规划只要涉及黄河流域整体生态保护和高质量发展的工作部署和行动方案的，都属于重大规划的范围。流域综合规划、国土空间开发规划、流域主体功能区规划、流域水资源开发利用规划、重大产业或项目布局规划、流域水资源调度规划、滩区治理规划等等都属于重大规划。

（3） 重大项目。需要流域协调机制统筹的重大项目主要是重大建设项目和一些重大工程。重大建设项目，如流域水网建设、化工园区建设、流域监测网站建设、流域信息共享平台建设、流域污染水集中处理设施的建设等。重大工程，如三峡工程和南水北调工程等。

（4） 年度工作安排。年度工作安排，类似于年度工作计划，它有助于流域协调机制了解国务院有关部门和流域省级政府的年度工作行程安排，对于涉及流域管理部分有冲突的，能够及时发现，统筹协调国务院有关部门和省级政府的工作，有助于落实流域协调机制的决策。

2.“重大”的判定标准

国家黄河流域协调机制所统筹的事项几乎都以“重大”为前提，那么“重大”的标准则显得格外重要。字面意义上的“重大”属于程度性和相对性概念，但对于流域治理而言，流域政策、规划和项目的“重大”与否可以从影响范围与影响程度来进行判定。

首先，从事项的影响范围上进行判定。国家流域协调机制属于中央层面的协调机制，那么其统筹协调的事项必然是事关流域全局性和长远性的宏观政策、前景规划和建设项目。如果是有关流域整体治理的方针和政策、流域层面的相关原则和制度的设定都属于“重大”事项的范畴。在单一制国家结构形式下，如果事项在影响范围上超越了地方事权范围，就已经进入到了中央事权范围，对于该事项的决策与部署应属于“重大”之列。

其次，从影响程度上进行判定事项“重大”与否。国家流域协调机制所协调的利益关系和事项十分复杂，不仅包括各省级政府在某一流段的政策与规划，还包括国务院有关部门作出的水资源和水生态的政策和规划，这些事项都对流域的经济社会发展与生态保护至关重要，甚至影响流域生态与社会经济文化发展的整体走向，是根本性的，理应属于“重大”范畴。

（二） 跨地区、跨部门重大事项

针对跨地区、跨部门的生态环境纠纷的解决，《环境保护法》 第二十条作出了指引，第二款规定，跨行政区域的生态破坏与环境污染问题，可以选择协调解决或协商解决。对于一般的跨地区、跨部门的生态环境问题产生的事权冲突，既可以由上级政府协调，也可以由地方政府之间协商。但是，这一条款针对的是“前款规定以外的”，即跨行政区域的环境纠纷，而对于跨行政区域的重点区域、流域的环境污染和生态破坏防治问题，根据第1款的规定，应通过国家建立的联合防治协调机制来协调解决。

根据草案第四条之规定，流域协调机制所协调的跨区域、跨部门的事项仅仅限于“重大”事项。对于“重大”的标准，依然可以从该跨地区、跨部门事项的性质、影响范围以及影响程度来判定，如果该事项在性质上关涉流域整体利益或影响范围较广且达到甚至超过省级管辖范围，或将会影响人民群众的生命健康和财产安全的事项。鉴于国家流域协调机制的资源有限，如果是跨区域、跨部门的一般事项，如流域内两市级单位关于水权争议，则不宜交由黄河流域协调机制协调。如果有关于生态环境问题的，可以根据环保法相关条款的规定，协调或协商解决即可。

（三） 相关重大工作的落实情况

草案第四条赋予了流域协调机制具体行政督查的权力，不仅能够推动流域重大决策、部署的实施，而且还能够掌握决策的工作进展情况，发现倾向性问题和薄弱环节，及时调整流域决策方案。作为拥有重大决策权的流域协调机制若要统筹协调流域生态保护和高质量发展的重大政策、重大规划、重大项目以及重大事项，必须要拥有对所做决策的执行情况监督检查的权力，否则就会导致流域协调机制的设置流于表面，成为一副“空架子”或摆设。

“相关重大工作的落实情况”是第四条规定的督促检查的对象，是从更加微观的层面促进流域协调机制的落地实施。对于“相关重大工作”的理解不宜过于局限，只要和流域整体生态保护与高质量发展相关的具体工作，属于流域协调机制的决策范围的，都可列入督促检查的对象。在具体实务中，第四条规定的“相关重大工作”，如流域水土保持工作、水污染防治工作、生态修复工作、土地复垦工作、节能减排工作、重点水库库区管理工作、水质监测工作、流域监测网络的运行状况、新建人工湖、人造湿地、人造水景观的严格控制落实情况等，均属于流域协调机制的督促检查范围。

四、流域协调机制的实现路径

（一） 宏观决策的联合议事

流域协调机制，是以解决流域实际问题为导向的体制，它“没有固定编制和行政人员，也没有固定的办公场所，不属于行政法中的行政主体，不具备独立的行为能力与责任能力，也不能成为行政诉讼法上的被告”[15]。而流域协调机构，是实现流域协调机制的组织载体，理想的设计方案当然是设立一个实体的、统一的流域协调机构，以实现对流域各类事项的统一协调和管理。但是，国家机构改革刚完成不久，再设立新的机构非但没解决多头管理的问题，反而容易添加新的混乱。再者，在中央层面，我国已设立有国家发改委、水利部、自然资源部、生态环境部等国务院涉水部门，在流域层面又有流域管理机构和生态环境监督管理机构，在地方层面还有各地方政府及其职能部门，涉水管理主体众多，不宜再设立新的流域协调机构，否则与中央精简机构、严控编制总量的精神严重不符。

然而，流域内不同行政区和国务院不同部门权责交叉，需要统筹和协调的事项纷繁复杂，国家流域协调机制的运行必然需要相应机制或机构负责落实。《草案》对流域协调机制的设置属于程序性协调，在法律不提倡建立流域实体协调机构的情况下，可行的方案是建立宏观决策议事机制，对于宏观、重大的问题由该机制作出决策。具体路径是由国务院发展改革部门、水行政主管部门、自然资源部门、生态环境部门等有关部门的负责人组成联席会议，商讨流域的重大政策、规划和重大项目等重大议题，最终达成统一共识并作出统一决策。

（二） 具体事项的日常会商与应急会商

在流域治理过程中，重大政策和重大规划对流域发展起着关键性的指引作用，更应该关注跨区域、跨部门的具体事项，从微观上落实流域协调机制的决策。流域宏观决策需要通过正式的联席会议方式由相关部门商讨作出，对于跨区域、跨部门的具体事项更应该由各部门建立联席会议，形成具体事项的日常会商和应急会商制度。

流域事项纷繁复杂，涉及生产用水、生活用水和生态用水，根据我国流域管理体制，这些事项分别由不同的涉水部门管理，每个部门负责的事项范围既有区割又有交叉，因此各部门之间应互通信息，加强日常工作的沟通与交流，共同探讨某一事项的具体筹划、涉水问题的具体解决对策以及相关问题的风险预防办法，强化流域治理行动的统一性，形成稳定、有序、可协调、高效运行的日常会商制度。对于一些具体的突发事项还应该确立应急会商制度。由于事发突然又涉及其他部门的权力，应由最先获得突发事项信息的部门迅速召集其他有关部门组成临时会议，共同商讨突发事项的应对之策，各部门、各区域在分工的基础上进行合作，提高对突发事项、紧急事项的合作共识度，根据临时会议商讨的决策联合行动，提高行动效率。

（三） 决策执行的联动协作

（草案） 第四条规定，国家流域协调机制的决策由国务院发展改革、自然资源、生态环境等有关部门和黄河流域省级政府负责落实。作为流域一体化治理机制，国家流域协调机制没有实体组织机构，也没有固定的具有行政编制的行政人员，在其决策执行层面必然需要相关部门的相互配合。在地方层面，行政分割无法满足流域整体治理的客观要求，并且单个行政区的属地治理资源有限，因此流域协调机制决策的落实迫切需要各区域和各部门的联动协作。

流域协调机制的实现需要确立政策和规划协同会商机制，国务院各部门、各地方政府之间通过共享决策权增进政策和规划的认同。尤其关系到流域治理的重大政策和重大规划，通过联席会议或邀请其他部门负责人参会等形式，就政策和规划方案拟定和抉择进行充分讨论和协商，最终形成一个共同参与、共同决定的结果，增强其他部门对政策和规划的认同度，提高流域协调机制统筹与协调效率。流域治理是一项系统复杂且长期的艰巨工程，流域内各行政区域资源禀赋及其治理能力差异，决定了流域发展应秉持系统治理、整体推进理念，防止地方政府“画地为牢”或“单打独斗”，应加强与相邻区域的地方政府协同联动，定期组织和开展联合执法活动，推动上下游、左右岸、干支流等不同地区的互助与协作，提高地方政府间各项举措的关联度与耦合度，在流域治理上构建一个政令统一、步调一致并且能够高效落实的流域协同治理共同体，实现治理政策、治理规划和监管措施的统一。

（四） 信息通报与信息共享

信息的获得以及信息的准确对流域协调机制决策有着非常大的影响。我国分块管理的行政管理体制，使得流域内的水资源、水环境、水生态等一切涉水信息分别由不同的行政区域和不同的行政部门掌握，彼此之间各自为政，呈现自我封闭状态，不能很好地发挥协同效率。因此，因应之策一是各部门、各地区为谋求发展主动与其他部门或其他地区进行信息互换或加强信息交流与沟通。二是为流域信息共享建设平台，打破区域间、部门间的信息孤岛，统一流域环境、资源等相关数据，为流域协调机制决策的作出提供精准的数据支撑。

在流域治理中，单一行政主体无法解决跨区域公共治理问题，必须与其他行政主体合作才能达到治理效果，而有效的信息沟通是合作的前提。流域交界断面的地方政府之间要定期互通水质、水文、水量信息以便于对方根据实际情况作出反应，通过及时调整相关政策或与其他地方政府联合行动，达到有效治理。出于地方利益的考虑，地方政府往往不愿意主动公开相关信息，因此，草案第九十三条要求组织建立流域信息共享平台，从外部破解地方合作意愿不强的问题。搭建信息共享平台，开发建立流域信息共享数据库，为生态、经济、社会和文化等领域分门别类地建立模块，实现流域数据信息的整体汇总和展示，使相关行政主体能够及时获取流域相关信息，提高行政决策效率。

结语

流域协调机制是流域保护立法中的新概念，也是流域管理体制的重大创新，一定程度上弥补了既有管理体制“条块分割”的不足，满足了流域整体治理的要求，对未来流域水生态保护，水环境维护、水资源利用以及经济社会的可持续发展意义重大。但是，能否完全克服传统管理体制的弊端，还需要结合实践发展再作进一步观察。此外，作为一个新兴概念，《黄河保护法》 （草案） 对流域协调机制的安排还有待完善，例如，关于流域协调机制的组织形式、启动的方式、相关协调方式与程序以及相关的责任落实机制等，还需要相关的配套立法及实施机制为流域协调机制的顺利运行保驾护航。