中国物联网产业政策演变、内在逻辑与发展趋向——基于政策文本计量分析的方法

杨燕红,何大安

(浙江工商大学 经济学院,浙江 杭州 310018)

一、引言

物联网、云计算和大数据并称数字经济时代三大信息技术,是新一轮科技革命的主要标志。物联网技术始于20 世纪90 年代,自出现以来迅速引起美欧日韩等发达经济体的关注,纷纷将其上升到国家战略高度,由此掀起世界“感知革命”浪潮。在这一背景下,我国政府高度重视物联网产业发展,密集出台相关产业政策。最早可追溯到国务院2006 年9 月发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020 年)》,其中“重要领域及其优先主题”“重大专项”“前沿技术”部分均有涉及物联网的内容。2010 年10 月国务院出台《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,明确指出要“促进物联网的研发和示范应用”,这标志着物联网被正式列入国家发展战略。2011 年11 月工信部出台《物联网“十二五”发展规划》,对物联网核心技术研发与产业化、关键标准研究与制定、产业链条建立与完善、重大应用示范与推广进行全面部署。2013 年9月国家发改委、工信部等十个部门联合发布十大专项行动计划,覆盖顶层设计、标准制定、技术研发等重要环节,部门联合之多颇为罕见,足见国家对物联网产业发展的重视与推进力度。

受国家政策影响,各省密集出台物联网相关政策。江苏、上海、浙江、广东、福建、山东等省率先于2010 年发布了物联网产业发展规划和行动方案,提出建立产业集聚区和应用示范城市的目标。“十三五”期间,以重庆、陕西、贵州、湖北、江西、宁夏、青海等为代表的中西部省份也纷纷出台产业专项行动意见,明确产业发展目标和配套方案。可见,物联网产业发展也受到地方政府的全力推动。

然而,经过文献检索,发现专题梳理和研究我国物联网产业政策的文献并不多见。这与物联网产业受关注程度形成鲜明反差。现有文献集中于物联网产业发展及其影响因素研究。较早的是何家凤实证研究了物联网产业补贴政策,重点关注的是政策效应。李晓钟等实证研究了物联网产业发展驱动因素,发现政府政策是驱动产业发展的积极因素。与本研究直接相关的是陈军等的研究,其借助Rothwell et al.的政策工具理论,采用量化统计方法,发现我国物联网政策工具存在结构性问题,环境型政策工具过多而需求型工具不足。但其研究样本仅以国家政策为主,未涉及省级层面政策。事实上,地方政府密集出台物联网产业发展政策,应将样本范围扩大至省级层面。同时,自2010 年物联网被定位为国家战略性新兴产业以来,发展已过十年,有必要对十年来产业政策演变过程及内在逻辑进行分析。因此,本研究拟在陈军等研究基础上,采用政策文本计量方法,研究我国物联网产业政策演变特征和内在逻辑。政策文本计量方法最早出现在公共管理领域文献中,被称之为“黑箱技术”,是追溯和观察政策过程的一个重要途径,近五年来得到越来越广泛的运用。相比传统产业政策分析方法,政策文本计量具有大样本政策文本分析的优点,能够帮助研究者获得客观的、可重复的、可验证的分析结论。

二、文献综述

政策文本计量是文献计量和政策分析相结合的产物。其基本思想是将政策文本转化为计算机可处理的结构化数据,实现对文本特征的提取和可视化,以区别于传统的政策定性分析。这是Grimmer et al.所提出的“文本即数据”的核心观点。李江等在借鉴文献计量学(Bibliometrics)概念基础上提出“政策文献计量”(Policiometrics)一词,认为文献计量方法可以迁移到政策文献分析中。在教育、医疗、养老、科技等公共管理领域,政策文本计量方法日益成为政策分析的有力手段。

一是采取共词分析、聚类分析和网络分析等结构计量方法,分析当前政策主要关注点及其演变。通过对政策文本主题词的提取和量化,达到政策文本分析的目的。Zhang et al.采取共词和社会网络分析方法量化分析了中国农村信息化政策。Nan et al.基于共词方法分析了中国养老政策的主要关注点,进一步基于社会网络分析技术对养老政策出台部门进行可视化,分析养老政策部门结构及关联。黄萃等、李燕萍等、赵公民等也采取同样方法分析我国科技创新政策、科技人才政策、政务大数据政策以及科技金融政策的主题演变过程,较好地揭示了政策主要关注点及其内在逻辑。

二是采取文本质性分析技术,包括主题词词频、主题词语义和文本挖掘手段,进行政策文本内容计量,侧重对文本关键词或者句段的编码、节点分析及可视化。Prior et al.运用文本挖掘方法对英国2000—2009 年卫生政策文件进行了量化分析。李燕萍等较早采用内容分析法对我国改革开放以来科研经费管理政策进行了量化研究。黄如花等采用内容分析法对国家层面数据开放共享政策进行了量化研究。黄新平等采用内容分析法对我国科技金融政策进行了量化分析。郭圣莉等采用内容分析法对老旧小区加装电梯政策进行了分析。

可见,政策文本计量方法在公共管理领域政策分析中已有较多运用,研究范式趋于规范化。这为本文的研究提供了有益借鉴。即通过政策文本计量方法,可以清晰地展现政策的主要关注点及其内在逻辑,对政策主题的演进过程进行可视化呈现,使政策本身难以捕捉的过程“黑箱”得以打开,从而更直观地理解政策蕴含及政策效应。

然而,已有研究要么采取文本结构计量,要么采取文本内容计量,较少将结构计量和内容计量进行综合。本研究拟将两种方法进行综合,以便从主题词结构和主题词内容上完整地阐释我国物联网产业政策的演变过程和内在逻辑。已有研究指出,物联网产业的发展离不开政府政策支持。据此,本研究通过搜集2010 年4 月至2021 年3 月167 份国家和省级政府物联网产业政策,综合采取文本结构计量和文本内容计量方法,量化分析我国物联网产业政策的演变特征及内在逻辑,从宏观层面探析政策演进特征、主题变迁以及观测政策工具,进而探讨政策发展趋势,为深入理解物联网发展及推动因素提供新的视角。

三、研究设计

(一)数据来源

政策文本通过三个步骤获得。首先,登录“北大法宝V6.0”平台,以“物联网”作为关键词进行标题设定式检索,检索到标题中含有“物联网”的法规503 项,其中国家法规56 项,地方法规447项。依次剔除会议通知、调研函、项目申报、挂牌公告等与政策研究无关的工作文件,共获得有实质内容、与政策文本研究相关的国家文件11 项,省级文件26 项,合计37 项。其中,工业和信息化部2011 年出台的《物联网“十二五”发展规划》是国家层面最早的物联网发展专项规划,2021 年3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》是距离本研究最近的可追溯文本。省级层面最早的是江苏省2010 年4月出台的《江苏省物联网产业发展规划纲要(2009—2012 年)》。其次,为避免遗漏重要文本,特别是在数字经济大发展背景下,尽管文本标题未出现“物联网”,但内容有实质提及的这类文本,也应纳入分析范畴。为此,本文在检索平台进一步以“物联网”设定全文内容进行检索,根据智能搜索“物联网”作为关键词的命中次数进行排序和筛选。剔除标题含有“物联网”的文本,经过筛选,补充中央文件8 项,省级文件105 项。最后,对于平台数据库中政策文件一项也没有搜索到的省份(包括云南、新疆、西藏),通过登录省政府网站的方式进行检索,补充文件7 项。综合以上三个步骤,除西藏外,共检索到国家部委文件18 项,省级文件149 项,共计167 项,分布在30 个省份。按照政策出台时间先后排序,最早的是江苏省2010 年4月1 日发布的《江苏省物联网产业发展规划(2009—2012 年)》,最晚的是国家2021 年3 月13日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》。因此,文本区间为2010 年4 月—2021 年3 月。政策文本分布情况如表1 所示。

表1 政策文本出台部门及时间分布

(二)研究方法

1.政策文本结构计量。政策文本与期刊文献具有相似的结构特征,如出台时间、部门、地区、主题词等。借助文献计量软件Cite Space 对政策文本进行结构计量。包括共现分析、演化分析和突现分析。主要挖掘政策文本聚焦的主题,并刻画其演变过程。

2.政策文本内容计量。采用政策工具理论分析框架,借助质性分析软件Nvivo11.0 PLUS 对政策措施进行编码、统计和可视化,分析政府采用哪些主要政策手段以及政策工具的结构特征。

四、我国物联网产业政策演变特征

(一)时间维度

图1 展示了十年来国家、各省和两者总文件数历年分布情况。以2016 年为界,政策数分布划分为明显的两个阶段,即2010—2015 年和2016—2021 年,这两个阶段正好大致对应国家“十二五”和“十三五”两个规划期。代表性政策分别是2011 年11 月出台的《物联网“十二五”发展规划》、2016 年12 月出台的《信息通信行业物联网分册(2016—2020 年)》(简称《物联网分册》)和2020 年5 月出台的《工业和信息化部办公厅关于深入推进移动物联网全面发展的通知》。《物联网“十二五”发展规划》是物联网产业发展的总纲,提出了“初步形成创新驱动、应用牵引、协同发展、安全可控的物联网发展格局”目标,至“十二五”末完成产业体系的构建。《物联网分册》则进一步提出“建成具有国际竞争力的物联网产业体系”目标。在2020 年5 月工信部《关于深入推进移动物联网全面发展的通知》中,要求加快5G、物联网等新型基础设施建设,构建高质量的产业发展体系。可见,产业政策目标经历了由“初步形成产业体系”“具有国际竞争力的产业体系”到“高质量产业发展体系”的战略演变。

图1 政策文本出台时间分布

(二)地区维度

根据表1 政策文本分布进一步分省份进行统计发现,“十二五”期间,广东、上海、江苏、福建、浙江等沿海省份,率先布局和发展物联网产业,政策出台呈现出“沿海先行、集中布局”的特点。“十三五”期间物联网产业呈现“多地开花”的势头,由沿海城市逐渐向中西部个别省份推进,海南、云南、江西、四川等省份政策出台数量瞩目。因此,从地区维度看,我国物联网产业发展经历了“沿海先行、集中布局”到“多地开花、中西部跟进”的格局。物联网产业发展出现东部沿海率先发展,并逐步向中西部地区渗透的格局。

(三)演化维度

运用Cite Space 的主题词探测功能进行关键词突现分析,结果发现主题词突现呈现明显的三阶段特征。一是2010—2014 年,出现的突现词包括“产业链”“技术标准”“技术研发”“产业联盟”,表明在物联网发展初期,政策关注点在于产业技术本身。二是2015—2017 年,出现的突现词包括“产业体系”“新业态”“农业物联网”“产业生态”“智能制造”等,对物联网产业发展的关注点发生了明显变化,由侧重技术本身向大产业发展转变,体现出技术应用行业渗透的特性。三是2018 年以来,出现的突现词包括“基础设施”“信息化”“窄带物联网”“数字经济”等,对产业发展要求集成度更高。其中,“窄带物联网”突现强度达到4.79,“基础设施”突现强度达到2.91,表明物联网作为一项重要的基础设施,在未来政策中会受到更多关注。因此,继续深化物联网集成创新、加强新型基础设施建设打造高质量发展体系和数据赋能传统产业转型升级,是未来物联网产业政策的重要趋向。

五、我国物联网产业政策演变内在逻辑

与期刊文献类似,政策文本主题词是体现政策核心内容的重要概念。通过对主题词的量化分析,可以清晰刻画政策主旨演变及内在关联,由此分析政策演变内在逻辑。

(一)政策主题词提取方法说明

与期刊论文不同的是,根据《党政机关公文格式》(GB/T 9704—2012)规定,2012 年后政策文献不再注明主题词。因此,需对政策文献标注主题词才能进行后续分析。综合已有文献做法,借鉴张会平等提出的方法进行主题词标注,综合运用软件和人工方式进行提取。基本思路是根据文本中的词频进行提取,假设前提是如果某些词汇在文本中出现次数越多,表明文本注意力越集中在这些词汇所表达的含义上,那么根据高词频提取的主题词就越能体现文本的核心思想。具体做法如下:(1)使用Nvivo11.0 PLUS 对167 份政策文本逐一进行词频分析,基于词频和权重得到主题词列表。(2)根据主题词列表,删除无实际意义的虚词后,再结合人工研读文本的形式,最终概括提取每份文本5 个主题词,这样共得到835 个主题词,构成后续分析的语料库,其中包含145 个不同的主题词。对于词义近似的词汇不进行人工合并,而是通过主题词共现网络进行聚类分析。高频主题词列表如表2 所示。示范区、技术应用、产业体系、产业基地、产业集群等主题词出现频率较高,表明这些主题词在167 份政策文件中被共同提及的次数较多,是共有主题词,表明了政策共同的关注点。同时,点度中心性大于10的主题词中排名靠前的分别是示范区、技术应用、产业基地、基础设施、产业链,表明这些主题词连接线较多,与其他主题词关系密切,发挥着连接中枢的作用。

表2 高频主题词及其对应节点的点度中心性

借助Cite Space 可以绘制主题词共现网络图谱,如图2 所示。示范区、技术应用、产业体系、产业集群、产业基地、基础设施等主题词节点大于其他主题词,表明政策的主要关注点在于示范区建设和产业体系构建等方面。连线的疏密程度显示了节点之间的关联。示范区、窄带物联网、基础设施、数字经济、智能化等节点连线较为密集,表明这些节点重要性较高。因此,智能化改造是当前信息技术政策所关注的热点。围绕智能化改造项目,推进新型基础设施建设是各地关注的重点。

图2 167 份政策文件主题词共现图谱

(二)两个五年规划期政策演变路径

运用Cite Space 时区分析功能,根据所提取的高频主题词,在共现分析基础上,对政策主题演变过程进行可视化分析(如图3 所示)。

图3 167 份政策文件主题词聚类演化趋势

图3 显示,两个五年规划期政策主题可以聚合为五类,分别是两化融合、产业集聚、产业生态、传感网和智能化,时间由远及近。根据时间轴主题词分布密集程度排列,以2016 年为界,政策主题出现明显分化。“十二五”规划期,政策主题聚焦于两化融合、产业集聚和产业生态的构建。“十三五”规划期,政策主题向产业生态、传感网和智能化转变,表明我国物联网产业发展进入了“跨界融合、集成创新和规模化发展”的新阶段。《物联网分册》明确提出了“十三五”期间物联网产业发展六大任务,即“强化产业生态、完善技术创新体系、完善标准体系、推进规模应用、完善公共服务体系、提升安全保障能力”,指明了产业发展方向。“智能传感器、智能交通、信息港小镇、智能化升级、感知系统、城市生活”等主题词在各地政策文件中涌现出来。物联网产业由最初的规模化应用进入到了融合发展、智能支撑的新阶段。

(三)国家与地方政策演变路径

两个五年规划期间,国家部委出台了18 项政策文件,地方各省出台了149 项政策文件。那么,国家层面文件和省级层面文件所呈现的政策意图有何异同? 为回答这一问题,分别以18 项政策文件和149项政策文件为子样本,进行主题词共现分析,以此量化分析国家层面和省级层面文件主旨的异同。图4显示的是国家层面政策文件主题词共现图谱。图5显示的是省级层面政策主题词共现图谱。对比图4和图5 发现,省级层面的共现图谱相对聚焦,区域相对集中,连接线相对密集;国家层面政策文件除中间区域外,还包括智慧城市、资金管理等独立区域,表明国家政策由于出台部门职能不同,关注点存在区别。同时主题词之间的连线较稀疏,表明国家层面不同部门政策关注点相对独立。因此,省级层面政策关注点关联程度更高。这表现为无论是先发的沿海省份,还是后起的中西部省份,均着力扩大物联网技术应用规模,发展相关产业集群,政策任务相似度较高。

图4 国家层面政策文件主题词共现图谱

图5 省级层面文件主题词共现图谱

(四)基于政策工具视角的政策措施演变路径

对于政策措施的分析,普遍采用的分析框架是1985 年罗斯威尔(Rothwell)和赛格菲尔德(Zegvld)在《再工业化与技术》一书中所提出的政策工具分类法,包括供给型、需求型和环境型三个维度。

1.政策工具视角的分析框架。政策工具是依据政策作用力方位不同来划分的。供给型从生产者角度,作用于生产要素来推动产业创新发展,如专项资助、人力资源、基础设施、公共平台等;需求型从市场和产品角度,刺激市场需求,壮大应用规模,如应用推广、政府采购、价格补贴等;环境型指有利的产业发展环境,包括税收优惠、产权政策以及法规管制等。根据政策文本内容具体表述,标注为不同维度的政策工具。在此基础上进行编码和统计。

2.政策工具编码方法。政策文献主要包括“主要目标”“重点任务”“保障措施”三个基本部分。政策工具主要出现在“保障措施”部分。因此,对167份政策“保障措施”内容进行分条款编码。借助质性分析软件Nvivo11.0 PLUS,按照“政策序号—章节序号—条款序号”的顺序进行逐条编码。政策序号按照先国家后省级的时间先后设定。若某项政策条款同时提到了多种政策工具,则按照政策工具类型进行重复编码,计入不同维度的政策工具统计项目数中。对于政策文本没有明确“保障措施”段落的,则按照全文搜索提及的地方进行编码。

3.政策工具编码结果分析。根据编码,167 份文件编码参考点为630 条,表明涉及政策工具表述的内容有630 处。其中,供给型政策工具使用最多,共384 条,占比60.95%;环境型政策工具次之,共157 条,占比24.92%;需求型政策工具最少,共89条,占比14.13%。可见,政策工具结构上存在失衡,供给型政策工具偏多,而需求型政策工具严重不足,呈现以政府推动为主的供给特征。如图6 所示,供给型政策工具使用最多的是专项资助(占比19%),其次是资金融通(16%)和人力资源(15%),这表明政府更倾向采用财政资金投入的方式推动产业发展,如设立财政专项资金。作为战略性新兴产业,财政资金在物联网发展壮大过程中起到了积极作用,培育了一批国家级和省级示范区,产业规模得以快速壮大。与供给型政策形成鲜明对比的是需求型政策工具严重不足。需求型政策工具仅占14%,比例偏低。这表明政策着眼于供给端发力,而对需求端的刺激不足。因此,政策有必要从供给端向需求端转向,一方面继续加大政府采购力度,另一方面对技术应用的市场主体提供价格补贴,降低使用成本,提升消费规模,实现供需有序衔接。环境型政策工具主要是营造产业发展的有力环境。从统计结果看,税收政策使用频数最高,主要表现为对物联网企业予以税收优惠。

图6 政策工具频数分布

六、研究结论与政策建议

本文以167 份国家和省级政策文件为对象,综合采用文本结构计量和内容计量的方法,从政策主题和政策措施两个方面,系统分析了2010 年以来我国物联网产业政策的演变特征,剖析其演变的内在逻辑。

(一)研究结论

1.演变的主要特征:政策出台以2016 年为界,划分为2010—2015 年和2016—2021 年两个阶段,总体上对应国家“十二五”和“十三五”两个规划期。政策目标经历了由“初步形成产业体系”“具有国际竞争力的产业体系”到“高质量产业发展体系”的战略演变。产业发展定位由注重产业规模、产业应用向智慧城市建设、数字经济融合发展转变。产业空间布局由“沿海先行、集中布局”向“多地开花、中西部跟进”演变。

2.演变的内在逻辑:两个五年规划期政策主题聚类为两化融合、产业集聚、产业生态、传感网和智能化,智能化改造是当前政策所关注的热点。这表明物联网产业发展进入了“跨界融合、集成创新和规模化发展”的新阶段。相比国家层面政策,省级层面政策体现出更强的操作性。政策工具存在结构失衡,供给型工具偏多,而需求型工具严重不足,呈现出以政府推动为主的供给特征。

(二)政策建议

在国家第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要中,明确提出了“打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”的目标,要求推动物联网“全面发展”。这为我国未来物联网产业发展提供了指南。同时,在新一轮科技革命愈演愈烈的背景下,物联网将继续成为国际竞争的焦点之一。未来我国物联网产业政策需兼顾国内需求和国际竞争需要,找准着重点。

1.继续坚持以技术创新突破为主攻方向。尽管物联网发展取得了显著成效,但我国物联网原始技术创新仍与发达经济体有较大差距。美国在全球范围内拥有41 万件物联网有效发明专利。自2018 年以来推出多项物联网法案,其中《促进创新和发展物联网法案》明确提出通过促进创新保持美国的技术领先地位。欧盟早在2008 年发布的《2020 年的物联网:未来路线图》,制定了详尽的物联网技术突破目标,分阶段实施,分别是2010 年前、2010 至2015 年、2015 年至2020 年和2020 年以后四个阶段。因此,坚持以技术创新突破为主攻方向,是赢得国际竞争的核心要素。

2.坚持融合应用导向,全面构建物联网产业生态。融合人工智能、云计算、5G 等技术,开拓物联网应用场景,以需求促进物联网产业规模扩大。推进物联网技术标准建设,全面构建产业生态系统。在国际上对外开展合作,积极融入全球物联网产业体系。通过组建物联网产业应用联盟,以应用为导向,开展企业合作,推进传统产业数字化、物联化。

3.构筑物联网安全的法律屏障。随着物联网应用规模的扩大,物联网应用安全问题的重要性将趋于提升。目前,美欧等发达经济体非常重视物联网安全问题,制定专门的监管法规。如美国制定了《保障物联网安全战略原则(V1.0)》《物联网网络安全改进法案》等,对物联网网络安全进行严格监管。欧盟出台了《物联网安全准则》,对物联网供应链不同阶段的安全性进行了统一监管。我国目前尚未有专门的物联网安全法规,未来亟需针对性出台相关法律法规,构筑物联网安全的法律屏障。

4.强化物联网人才培育措施。尽管我国在2013 年印发过关于物联网人才培养的专项计划,但相关配套措施缺乏,实施细则真正落到实处的成效有限。之后未再出台关于物联网人才培养方面的专门文件。随着物联网相关技术的发展,如大数据、云计算和5G,对高级信息技术人才的需求大大增加。因此,未来应着力强化人才培育措施,将人才培养作为落实物联网产业发展战略的一项重要内容。

注释:

①政策文件检索截至2021 年5 月28 日24:00。

②尽管国家层面最早文献可追溯到2006 年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020 年)》,但2007—2009 年,除相关会议研讨和领导人发言提及“物联网”外,国家和地方未出台可追溯的正式文件,因此,本研究将2010 年设定为研究时间起点。

③根据2000 年颁布实施的《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23 号),公文应当标注主题词。标注主题词的目的是对政策文献进行分类、存储和检索。一份文献的主题词不超过6 个。主题词由制文单位拟定。2012 年6 月29 日国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了《党政机关公文格式》国家标准(GB/T 9704—2012)。

④点度中心性(degree centrality)是网络分析中的概念,用来判断网络中节点重要性及其影响力。节点连接数越大,计算出来的点度中心性越大。

⑤共现网络图谱,是指以Cite Space 软件基于共词分析基础上呈现的关键词之间的网络。统计一组文献的主题词两两之间在同一篇文献出现的频率,便形成一个由这些词对关联所组成的共词网络。