易地搬迁集中安置区平安法治建设困境及对策研究——以贵州省普安县为例

高士栋

（中国人民公安大学公安管理学院 北京 100038）

随着“十三五”易地扶贫搬迁任务全面完成，就如何“稳住”和“致富”，2022年中央一号文件中提到，要加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度。落实搬迁群众户籍管理、合法权益保障、社会融入等工作举措，提升安置社区治理水平。推进易地搬迁集中安置区平安法治建设是从保障人民群众生命财产安全角度来提升安置社区治理水平，对提高搬迁居民获得感、幸福感、安全感具有重大现实意义。

一、普安县易地搬迁集中安置区平安法治建设现状

（一）普安县易地搬迁概况。在脱贫攻坚期间，普安县共实施易地扶贫搬迁7613户35399人（脱贫人口5471户25357人），分为县内搬迁安置和跨区域搬迁安置两部分。

县内搬迁安置4437户20947人（脱贫人口2812户13249人）。其中，普安县南湖街道惠民小区安置区383户1550人，茶源街道布依茶源小镇纳茶小区安置区609户2857人，布依茶源小镇一期安置区1293户6236人，布依茶源小镇二区安置区917户4571人，龙溪石砚小镇安置区1235户5733人。跨区域搬迁安置3176户14452人（脱贫人口2659户12108人），其中，兴义市木贾物流城安置区50户325人，兴义市洒金教育城一期安置区662户2946人，兴义市洒金教育城二期安置区1335户5882人，兴义市洒金教育城康家坪安置区527户2518人，兴义市浙兴商贸城马岭安置区602户2781人。搬迁地实行城镇化集中安置，通过搬迁，居民的教育、医疗和住房等得到更好的保障，就业创业机会得到提升，但由于搬迁人口总数众多，达常住人口10%左右，大量的搬迁人口后续融入的就业帮扶、社区治理、权益保障等问题，短时间内仍然明显且突出。

（二）普安县易地搬迁集中安置区平安法治建设的相关情况。

1.法治队伍构成。在安置区警务建设和相关制度的不断探索完善下，易地搬迁集中安置区的法治队伍基本实现了社区公共服务中以政府及非政府组织为供给主体，依托于公共部门和公共资源为社区居民提供服务的形式，主要包括了行政性平安法治公共服务主体，即社区民警、辅警和警务助理；自治性平安法治公共服务主体，即新市民居住区治保组织和楼长；互助性平安法治公共服务主体，即老年义务巡逻队等。

2.工作运行模式。通过三类主体的相互协作，易地搬迁集中安置区平安法治建设的工作运行模式可以概括为：社区警务室作为中心阵地，通过组建警务专职巡防队、制定警务联席会议和警民议事会议等制度，以自治和互助性主体为补充，结合实现保护群众生命财产安全的全方位保障，切实增强搬迁群众安全感，探索“包片民警+警务助理+社区主任+楼长等”的日常调解事务机制，打造群防群治的积极效果。

3.人口情况分析。安置区总体人口中，年龄16岁以下的青少年人口总数为8785人，占比24.8%；60岁以上人口3607人，占比10.2%；长期依靠外出务工维持生计的为7718人，平均年龄约35岁，占比21.8%。依托东西部协作项目，近年来普安县除了与东部地区加强了产业合作，还大力推进了劳务协作，先后成立了普安县驻惠州市龙门县劳务协作等多个工作站。在政策的支持下，搬迁安置区的务工人员也多在广东、浙江等沿海协作省份就业，据当地政府统计，到广东省稳岗就业数达到2002个，其中包括了1952名脱贫人口。从数据情况来看，安置区人口流动性大，存在着大量留守儿童和老人，家庭结构问题较为普遍且突出，随着外出务工的热潮，“空心化”现象也日益明显。

二、易地搬迁集中安置区平安法治建设的困境

（一）留守儿童的社会化问题。从人格发展的角度来说，社会化是指在不断探索学习新知识、技能和规范过程中，取得社会生活资格并发展个体社会性的过程。与一般情况的留守儿童相比，易地搬迁集中安置区的留守儿童有着更加严重的社会化问题，尤其是在新环境下的心理适应层面出现的障碍，易地搬迁集中安置区留守儿童对于监护自己的祖父母都是陌生且复杂的，很难达到心理层面的适应，心理层面的适应缺失直接关系着社会适应的程度，致使易地搬迁集中安置区留守儿童普遍存在着社区生活与农村生活的差距、校园认同与内心自卑的困难两方面问题。

依据美国学者班杜拉提出的社会学习理论，观察学习和自我调节是人在社会环境中逐步学习并形成发展个性的关键因素。正确引导和及时鼓励易地搬迁集中安置区的留守儿童，能够在萌芽期避免出现负面影响。但很遗憾，父母在教育过程的缺失，导致很多易地搬迁集中安置区的留守儿童在初级社会化过程中出现各种性格缺陷和社会适应能力差问题，衍生的承受压力能力欠缺，长期的情绪不稳定及心理问题无法得到排解。诸多负面影响交织起来，极易使得其中部分留守儿童走上违法犯罪的极端道路，这对个人、国家和社会都会产生重大损失。

（二）对老年搬迁户缺少保护措施。传统农村一般由“差序格局”的血亲关系格局而成，许多老年搬迁户突然从由熟悉的关系组合转变为“新市民”组成的陌生社区，身边突然没有了熟悉的人际关系和生活环境，除了容易产生返迁意愿外，更严重的问题在于遇到一些新方式、新领域的犯罪手段时，老年搬迁户往往成为了自保能力最差的群体。大部分不法分子的手段包括：利用老年搬迁户生活仔细、爱贪便宜的心理，通过免费体检、发放小礼物等方式引其上钩，再逐步骗取钱财；利用老年搬迁户追求健康的心理借其缺乏辨别能力，诱骗其购买假冒伪劣的医疗保健品；利用融入新市民生活的老年搬迁户子女缺少陪伴的机会，大搞“亲情回访”，销售人员会体现出自己对老人无微不至的关爱，进而博得欢心和信任，再施行犯罪行为。除此之外，虽然“数字产品”适老化改造的推动进度日益增快，但由于老年搬迁户对智能设备操作的熟悉程度不足，也为犯罪分子实行互联网诈骗提供了可乘之机。

（三）跨区域搬迁户管理存在工作交流困难。与县内搬迁户相比，跨区域的搬迁户的平安法治建设更加复杂，当地公安机关常常需要与搬迁地公安机关进行工作上的往来，仅户籍管理一项，就为公安机关带来了繁重的工作量。并且，由于普安县跨区域搬迁户分散于兴义市的多个辖区，在为跨区域搬迁户解决实际问题的过程中，当地公安机关要完成对多个辖区的医疗、教育、公安和社区等相关部门的对接工作，调度难、沟通难、协作难，不仅耗费时间，而且常常很难得到合适的解决，造成跨区域搬迁户没有得到满意的公共服务，降低了搬迁户对当地政府的信任度。

（四）社区文化融入度差异引起的负面连锁反应。只有让易地搬迁集中安置区的居民将安置区作为自己的情感归宿，才能算真正的适应，达到这一效果就必须先让他们融入到社区文化当中，但这需要有一个时间过渡和接受的过程。从对安置区的辖区民警的访谈中了解到，普安县惠民安置区自成立至今共处警800余起，超80%为纠纷类警情，其中涉酒的案件较为突出，案发时间多为晚上9点至凌晨1点左右，这一时间段已经成为了目前安置区每天的重点巡逻时间。对该安置区随机抽取100名成年居民进行谈话并发放问卷，经过对调研数据的简单处理，结果显示，安置区居民一周平均饮酒次数为2.04次。100人中，31人表示没有饮酒习惯（其中女性对象占77.4%）；25人表示会在亲友聚会上适量喝一些；超过一周3次饮酒的人数为44人。进一步对上述的44人进行深入了解，发现这一群体有超60%的人喝酒形式类似，即晚上感觉在家无聊，找上同村搬过来的朋友一起“划划拳、摆一摆、喝点苞谷酒”。究其根本原因，一方面和民俗有关，另一方面与在陌生环境和生活中没有合适的其他寄情方式有关。这就需要在后续的政策、制度和社区建设上帮助他们完成对社区文化的全身心融入。

三、推进易地搬迁集中安置区平安法治建设的相应对策

（一）推动“普法教员”入校园。在家庭教育的缺失下，就必须扩大学校、政府和社会的社会化功能发挥，促进易地搬迁集中安置区留守儿童的健康成长。完善学校社会化功能，弥补家庭功能的弱化，构建和谐的社会家园，全方位解决易地搬迁集中安置区留守儿童社会化过程中存在的问题。推进普法教员入校园，加强青少年学生法治教育、学校治安综合治理、预防青少年违法犯罪，促进“校园法治安全教员团”常态化建设，鼓励民警担任辖区内中小学、幼儿园法治副校长，发挥其警务专业知识作用，规范学校的安全防范措施，完善校园治安管理工作，压实责任，通过定期对留守儿童随机访谈，研判杜绝学校出现的霸凌和歧视现象的风险。同时，每月为在校师生开展法律法规教育课程，不断强化老师和学生对于法律意识的认识，帮助留守儿童养成健全的人格和良好的品德。

（二）发挥警务助理的持续“助力”作用。警务助理是易地搬迁集中安置区警力的有力补充，警务助理在推进易地搬迁集中安置区平安法治建设过程中，由于自身的特点，在化解日常纠纷、提高居民防范意识和处理各项事务方面起着不可替代的作用。招录的警务助理一般优先考虑居住在易地搬迁集中安置区居民，他们有较高群众威望，基层经验足，“人熟、地熟、情况熟”是不二法宝，当地居民认同警务助理宣传的相关法律知识，有利于提高广大居民防范意识和法治观念，构建最密防控。并且，由于警务助理要求保持24小时通信畅通，同时配置了高机动性的警用摩托车，方便处理事务，提高了街面见警率，推动了与群众的“零距离”接触，为开展常态化巡逻、治安防范和信息采集等公安工作提供了更多有利条件。

（三）推进跨区域搬迁安置区派驻民警制度。城市社区公共服务供给的保障是“稳得住”的基础。同县域内搬迁户相比，跨区域搬迁安置区居民在办理医疗保险、户籍迁移、教育就学等行政事务时往往更加困难，需要花费更多人力物力，推进在跨区域搬迁安置区派驻民警制度能够有效解决这方面问题。派驻民警制度是通过年度轮岗制，选拔优秀民警担任联络员，派驻到跨区域搬迁安置区所在的辖区派出所，负责对接两地的政府职能部门，帮助跨区域搬迁安置区的搬迁户打通联系渠道，让他们能够平等地享受公共服务。通过创新性地推行新市民居住证办理，让两地的政府职能部门能够第一时间辨识出搬迁安置区居民，提供更加细致、贴心和热情的服务，做到搬迁安置区公共服务精准供给。

（四）加快构建安置区社区文化阵地。切实做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”就需要建设好安置区社区文化阵地，提供后续扶持，配套建设文体活动中心、室外文体活动、农贸市场、平价购物中心和新时代文明实践中心等服务设施。以社区担任责任主体，定期举行有益于促进居民融合的各项健康活动，注重结合民族相关节日突出特色，以此调适社区关系，舒缓社区矛盾，拉近居民关系。加强人文关怀，考虑实际问题以及服务的延续性，帮助居民重新进行自我认知，鼓励居民积极参加社区内的就业技能培训，挖掘自身潜能，达到自助的目的，真正做到“授人以渔”，以社区活动的形式解决搬迁安置区居民返迁心理、依赖心理和迷茫的生活态度。