“芬太尼危机”的发生逻辑与治理路径

包 涵

（ 中国人民公安大学，北京 100038）

毒品管制制度既是地方性的，同时也具有“泛在性”的特征。囿于毒情形势的巨大差异，各法域对于域内毒品管制的诉求与态度理应存在不同；而毒品贩运天然具有的跨境流通特征，又使得各国不得不考虑建构统一且具有共识性的毒品管制制度。在毒品管制从“域内”转向“域外”的过程中，本地化的禁毒立法或政策只可能优先着眼于利用有限的本土法治资源，实现地方性的毒品控制需求；而国际间达成的毒品管制共识，则必须考虑世界范围内禁毒活动的平衡，期待达成整体的毒品控制效果。可见，域内特有禁毒政策或法律规则与国际间普遍的毒品发展态势，既有统一，也有矛盾，且在某种程度上矛盾远大于统一。显然，国际禁毒事务所涵盖的内容，并非各法域禁毒工作的简单叠加，而是在有所取舍的基础上进行的通盘考量。“芬太尼危机”与“大麻合法化”等当下较为突出的问题，都是由某一法域内的毒品情势与国际社会通行的禁毒策略之间的矛盾所引发。 在美国发生并迅速激化的“芬太尼危机”，正是这一矛盾的具体体现，其属于域内法与域外法冲突所导致的必然结果，并不能归咎于某一法域对待这一现象的怠慢或疏忽。梳理与解决这一问题，唯有将视野置于国际社会的“整体”与具体法域的“个体”兼具的基础上，将调整某一法域内的毒品政策和法律对策与适时修正国际通行的毒品管制体系统筹考虑，在关照各方诉求的前提下，找寻适当的纾解路径。

一、“芬太尼危机”的现象解读

作为阿片类毒品的代表，芬太尼的滥用在美国引发了严重的社会问题。根据美国国会的统计，2016 年美国有63632 人因吸毒过量死亡，2017年这一数字上升到72000 人，其中绝大多数的死亡病例，是由以芬太尼为主的阿片类衍生物引起的［1］。至今，芬太尼滥用造成的后果仍在恶化，在2021 年因药物过量导致的死亡人数中，涉及包括芬太尼在内的合成阿片类毒品占到了66%以上［2-3］。美国政府一直都期待通过立法或政策调整来缓解“芬太尼危机”所产生的影响，2019 年参议院甚至专门在2020 年财政年度《国防授权法》（National Defense Authorization Act）中制定了《芬太尼制裁法》（Fentanyl Sanctions Act），意图通过强化芬太尼的管制，减少因滥用而导致的危害［4］。除此以外，美国政府也试图改善管制手段，设想对芬太尼类物质（fentanyl-related）施以整类管制。自2018 年缉毒署（DEA）利用临时管制令（Temporary Order）将芬太尼类物质施以了为期两年的临时管制之后，2020 年2 月，特朗普签署法案将该临时管制令延期到2021 年5月6 日，在管制令即将失效的2021 年5 月4 日，拜登又签署了《关于延长芬太尼类似物临时紧急列管法案》，将临时管制延长到2021 年10 月，这一系列的运作使得美国政府暂时获得了对芬太尼的持续管制，但其仍旧在寻求制度上的稳定与简化——2021 年9 月，白宫国家毒品政策办公室提交了《拜登—哈里斯政府关于减少芬太尼类物质的建议》，建议“永久性地管制芬太尼类物质”［5］。在加强国内管制立法的同时，美国也一直在外交领域向别国施压，2021 年抛出《卡特尔庇护地制裁法案》，认为墨西哥对境内的毒枭未能进行有效控制，需要通过制裁“督促”墨西哥对境内流向美国的芬太尼进行管制［6］。不仅如此，美国一直以来还大肆渲染中国是芬太尼类物质的来源地，并不断在媒体和官方通报中指责中国怠于管制芬太尼，由此才导致了美国的“芬太尼危机”［3］45。

毒品在世界范围内的跨境流通已是常态现象，即便有毒品从我国流散到域外，也不应当是国家层面的责任。犯罪是个体行为，而毒品流通则是毒品犯罪本身的固有属性，其既不是国家组织的，也不是在国家的授权下开展的。因此，在域内产生毒品问题之后去一味责难相关国家，本来就很牵强，不仅如此，美国至今也没有有力的证据来证明其国内泛滥的芬太尼是由我国输出的。但我国一直在芬太尼的相关问题上与美国保持着沟通，并且取得了卓有成效的成绩。特别是在立法上，对芬太尼的管制措施客观上已较为完善。我国在2005 年的《麻醉药品品种目录》中，就已经列管了乙酰阿尔法芬太尼、阿芬太尼等13种芬太尼类物质；2017 年2 月16 日我国宣布列管卡芬太尼、呋喃芬太尼、丙烯酰芬太尼、戊酰芬太尼等四种新类型的芬太尼物质，并于3 月1日生效；此后芬太尼的管制工作一直在持续推进，2017 年7 月1 日增列U-47700［（N-甲基-N-(2-二甲氨基环己基)-3,4-二氯苯甲酰胺）］等四种合成阿片类物质；2018 年2 月1 日将“N-苯乙基-4-哌啶酮、4-苯胺基-N-苯乙基哌啶、N-甲基-1-苯基-1-氯-2-丙胺、溴素、1-苯基-1-丙酮”等五种物质列入易制毒化学品管理，其中前两种是制造芬太尼的常见前体物质；2018 年7月又将4-氟异丁酰芬太尼、四氢呋喃芬太尼列入2015 年新设的《非药用类麻醉药品与精神药品增补目录》中。在2018 年阿根廷G20 峰会上，举行了中美两国元首的“习特会”，中方再一次声明“愿意继续与美方在这一领域沟通与合作”，并宣布“决定对芬太尼类物质进行整类列管，并启动有关法规的调整程序”［7］。仅五个月后，2019 年5 月1 日我国就将芬太尼类物质列入《非药用类麻醉药品与精神药品增补目录》，实现了对芬太尼类物质的整类管制。从强度和范围来看，我国对于芬太尼的管制已经远远超过美国。对此美国也认为，“中国将芬太尼作为一整类物质（all forms of fentanyl as a class）进行管制对于减少非法制造活动有重要作用，在其管制上取得了显著的成就”［3］3。

以联合国为代表的国际组织，也希望在国际层面加大对芬太尼等合成阿片类物质的管制——“在过去的150 年里，人类经历了多次阿片危机，但从没有哪一次如同当下这一次危害严重”，“联合国毒品和犯罪问题办公室”（UNODC）对此专门制定了“阿片类毒品策略”（UNODC Opioid Strategy），从“预警、处方药管制、预防、执法协助以及国际合作”等方面加强芬太尼等阿片类毒品的管制［8］。但在世界范围内，合成阿片类毒品的滥用逐渐成为趋势，这是芬太尼危机产生的根本原因。即便中国与国际社会已经实施了卓有成效的管制工作，“芬太尼危机”仍旧在不断恶化，这似乎预示着通过相关国家和国际社会加强立法管制的手段，并不足以遏制芬太尼的持续蔓延。

二、“芬太尼危机”的实质：毒品管制制度的地方化

“芬太尼危机”已经延宕数年，不仅在美国，国际社会的阿片类毒品滥用也已有相当程度的恶化。但我们仍旧应当看到，毒品并非一国一域的孤立现象，域内法应当是解决毒品问题的基础。毒品受到法律管制，并在此基础上衍生出相应的惩戒规范，都是由某一国家或地区的毒情、历史或人文特征来决定的。立法必须考虑解决当下的域内毒品问题，而不会特别关注域外的状况，这就决定了毒品管制具有明显的地方性特征。在毒品管制制度所需要考量的要素中，毒情形势的严重程度以及立法者对待毒品的态度都有显现。作为禁毒活动最为重要的环节，毒品管制立法需要考虑毒品本身的自然属性，也就是“成瘾性”的程度，同时也应考察毒品引发社会危害程度的大小以及社会观念对毒品的可接受度等要素，从而“归纳出立法者所关心的一般性特征”［9］。

从“芬太尼危机”的萌生与发展过程来看，由美国域内芬太尼滥用而引发的社会问题在域内法难以化解的背景下，最终演化为美国与中国的冲突，事实上就是由域内毒品管制与国际禁毒事务固有的内在矛盾引发的。域内立法首先要应对的是独有的毒情形势以及特有的毒品滥用所产生的社会危害。显然，并非所有的毒品种类在滥用程度上都是一致的，在不同的社会背景和时间节点上，毒品的滥用种类有较大的差异，立法当然会优先考虑如何去治理那些滥用严重的毒品，并且在规范中呈现出来。例如，我国的《禁毒法》和《麻醉药品和精神药品管理条例》，将毒品分为麻醉药品与精神药品两类，这两个类别在管制立法所确定的毒品目录中并无法律评价上的差异，然而在《刑法》和相关的司法解释里，可以明显地察觉到立法者对于不同类型毒品的差异化态度——贩卖海洛因或甲基苯丙胺（冰毒）只要达到50 克，即可判处十五年有期徒刑、无期徒刑或者死刑，而贩卖氯胺酮则需要达到500 克。①参见《禁毒法》第2 条；《麻醉药品和精神药品管理条例》第3 条；《刑法》第347 条；最高人民法院《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕8 号）第1 条。这就意味着，立法者虽然对被管制的毒品施以同样的管制态度，但是在法律强度上却有极大的区别，海洛因或甲基苯丙胺等毒品在我国的滥用较之氯胺酮更为严重。因此，虽然它们都是受到管制的毒品，但是在惩戒程度上是有区别的，目的是为了打击滥用更多、危害更大的毒品。然而，在此之前的2007 年《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》中，氯胺酮与海洛因之间的折算标准是1000 克。②参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于印发＜办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见＞的通知》（公通字〔2007〕84 号）第3 条。这就意味着，即便刑法已经更严格地评价了氯胺酮，但也经历了一个“由松到紧”的过程，这一变化的过程，则是伴随着氯胺酮滥用情势的不断恶化而针对性改变的。在我国台湾地区氯胺酮的管制也遵循了这一思路，在1997 年制定的“毒品危害防制条例”中，将氯胺酮列为四级毒品，到了2002 年经“卫生署”建议升为三级，三级毒品对应的行政罚更重，其目的是为了遏制氯胺酮的滥用规模。到了2007 年，氯胺酮已成为台湾地区查获数量最多的毒品，因此自彼时起，“卫生署”就一直谋求将氯胺酮再一次调整级别，升格为二级。③中国台湾地区“毒品危害防制条例”第11 条之1 规定，“无正当理由持有或施用第三级或第四级毒品者，处新台币一万元以上五万元以下罚锾，并应限期令其接受四小时以上八小时以下之毒品危害讲习”；“毒品危害防制条例”第10条规定，“施用第二级毒品者，处三年以下有期徒刑”。类似的还有英国对大麻的管制，在1971 年颁布《滥用毒品法案》时，大麻被列入B 级（Class B）毒品，而随着大麻“合法化”的潮流逐渐扩张，欧洲各国对大麻的管制趋向于轻缓［10-11］。因此2003 年英国颁布《滥用毒品法案（修正案）》，将大麻从B 级（Class B）调整为C 级（Class C），其用意在于顺应欧洲大麻管制轻缓化的趋势，同时整合行政和司法资源，将治理大麻的资源调整用于打击A 级毒品。①Misuse of Drugs Act 1971 (Modification) (No. 2) Order 2003，生效日期为2004 年1 月29 日。由此可见，“各人自扫门前雪”实际上是毒品管制制度的常态，各法域首先需要着力解决域内的毒品问题，在立法上紧随毒品发展态势进行调整与应对是合理的选项，从而缓解域内的毒品问题，不可能期待某一法域在立法上优先去顾及域外的毒情形势。然而各法域之间的毒品滥用种类和形势迥然不同，这就形成了显著的“洼地”现象。简单来说，也就是在某一域内流行的毒品在另一地并不流行，从而导致管制强度存在差异，而毒品的跨境流动一般会趋向于“由宽松到严厉”，因为管制强度高的地域，毒品交易风险陡增，吸毒者获得毒品的渠道会更为狭窄，供应者会获得更多的利益。这一现象对于某一地域内的立法和政策来说显然是正当的，并不值得去苛责。

根据历年《中国毒品形势报告》的统计，我国的毒情形势正在发生剧烈变动。2014 年我国滥用合成毒品人员145.9 万名，占登记在册吸毒人员总数的49.4%，其中滥用冰毒人员119 万名，与上一年同比增加40.5%，滥用氯胺酮人员22.2 万名，因此“合成毒品滥用群体比例首次超过海洛因滥用群体比例，反映出中国毒品滥用结构发生深刻变化”；②《2014 年中国毒品形势报告》。2015 年我国共查处有吸毒行为人员106.2 万人次，其中新发现吸毒人员53.1 万名，滥用阿片类毒品人员17.4%，滥用合成毒品人员占80.5%；③《2015 年中国毒品形势报告》。2016 年“毒品滥用种类多元并存，全国查获复吸人员已由过去以滥用阿片类人员为主转变为滥用合成毒品人员为主，制造走私新精神活性物质问题突出，未管制的新精神活性物质开始出现”；④《2016 年中国毒品形势报告》。2017 年“不法分子通过改变形态包装，生产销售‘咔哇潮饮’‘彩虹烟’‘咖啡包’‘小树枝’等新类型毒品，具有极强的伪装性、迷惑性和时尚性，以青少年在娱乐场所滥用为主”；⑤《2017 年中国毒品形势报告》。2018 年“毒品市场花样多，新类型毒品不断出现，全年新发现新精神活性物质31 种，新精神活性物质的快速发展蔓延是目前全球面临的突出问题”。⑥《2018 年中国毒品形势报告》。可以看出，近年来我国的毒情形势表现为“阿片类毒品急剧减少，合成毒品陡然增多”的现象，这与美国所遭遇的合成阿片类毒品泛滥而引发的“芬太尼危机”大相径庭。也就是说，我国的毒情目前呈现出合成毒品特别是兴奋剂等精神药物泛滥的显著特征，而在美国则表现出芬太尼等合成阿片类毒品流行的趋势。因此，我国通过立法加强对合成毒品进行管制的诉求，与美国着重于管制芬太尼等阿片类毒品滥用面临的情况是一致的。换句话说，对于我国来说，芬太尼管制所带来的秩序价值远低于合成毒品管制。在这一背景下，我国仍旧不断加强对芬太尼的管制乃至于在2019 年实施了对芬太尼的整类管制，但作为流行最为严重的美国，却并没有达成这一目标。⑦2018 年6 月，国际麻醉品管制局（INCB）评估了“未知合法用途芬太尼类物质”和“未知合法用途非芬太尼类合成阿片类物质”清单（list of fentanyl-related substances with no known legitimate uses/ synthetic non-fentanyl opioids with no known legitimate uses），为国际社会评估和管制芬太尼作出了指引，但这一清单仅是一种立法建议，并非毒品管制清单，联合国目前仍在缓慢地以列举的方式管制芬太尼及前体物质，最近的一次是在2022 年2 月将“4-ap, boc-4-ap 以及norfentanyl”等三种芬太尼前体物质列入1988 年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》附表I。

不仅如此，“芬太尼危机”还有进一步蔓延的趋势。国际社会虽然一直在呼吁加强对芬太尼的管制，但目前来看，联合国在芬太尼类物质的管制进程上仍较为滞后，管制强度也呈现出渐趋削弱的状态，这是以公约为代表的国际毒品管制体系正在逐渐失去“话语权”的具体体现。自1912 年缔结《海牙禁烟公约》以来，国际社会一直在谋求建立稳定且普适的毒品管制体系，以此来尽可能体现全世界在毒品问题上的一致态度。1912 年的《海牙禁烟公约》到1949 年共有67 个国家加入，而1925 年签订并于1928 年生效的《国际鸦片公约》将管制范围扩大到了大麻，最终有56 个国家签署和批准了这一公约。在联合国时代，从1953 年《鸦片议定书》到1961 年《麻醉品单一公约》、1971 年《精神药物公约》再到1988 年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，联合国逐步将公约推进到了前所未有的状态——三大禁毒公约从制定至今，已有183 个国家加入，占联合国所有会员国的95%，代表着世界总人口的99%以上［12］。可见，国际社会希望通过建立普适的公约体系，对禁毒事务进行一定程度的指引，例如管制毒品的基本策略、管制机关与组织架构以及毒品附表等要素进行基本的规定，确立供各缔约国以资参考的样本，同时也起到最基础的约束作用。正如预设的目标，涵盖众多缔约国的公约，的确可以起到指引和最低约束的作用，但是面对日益多元化的国际毒品态势，公约也在逐渐失去对缔约国本来就有限的约束力。举例来说，“大麻合法化”等严重威胁国际公约效力的议题，联合国和国际公约对此几乎没有太多的办法。2018 年10 月加拿大施行C45 号《大麻法案》之后，麻醉品管制局（INCB）仅在当年的《世界毒品报告》中予以了谴责，希望缔约国遵守《维也纳条约法公约》的相关内容并履行缔约时的承诺［13］；而随着美国不断掀起的“大麻合法化”浪潮，2019 年6 月24 日世界卫生组织甚至“反戈一击”，提出了调整大麻管制的建议。①该建议已于2020 年12 月2 日由第63 届国际麻醉品委员会会议以（E/CN.7/2020/CRP.24）号文件通过。其中“将大麻和大麻脂从《1961 年麻醉品单一公约》表4 删除”的提议，直接颠覆了世界范围内对大麻管制的基本态度。②依据《1961 年麻醉品单一公约》第5 条的规定，附表4 中毒品应当同时编入表1，在适用表1 内麻醉品一切管制措施的同时，还由缔约国“应当视此种编入表内的麻醉品所具有的特殊危险性质，采取其认为必要的任何特别管制措施”并“为保护公共卫生与福利计，以禁止任何此种麻醉品的生产、制造、输出、输入、贸易、持有或使用最为适宜时，应予禁止，但专供医药及科学研究所需的份量，包括供缔约国直接监督管制下所作或受其直接监督管制的诊疗试验之用者，不在此限”。同时根据第3 条第5 款的规定，“如世界卫生组织断定附表1 内某项麻醉品特别易滋滥用及易生恶果，并断定该项麻醉品在医疗上虽有重大优点，为附表4 内麻醉品以外的物质所无，但仍弊多于利时，则委员会得依照世界卫生组织的建议将该项麻醉品列入附表4”。也就是说，将大麻移出附表4，就会释放一个重大的信号，即联合国公约对于大麻的认可度大大提高，认为其使用具有相当大的价值，并且在价值判断上，认为其使用的收益大于弊害，这势必将会为以后大麻管制的正当性造成极大影响。这些做法对于那些一直在域内管制大麻的国家和地区无异于“背刺”——当他们坚持在联合国公约框架下实施域内毒品管制且不断付出努力之时，反而成为了“逆流而上”的群体，而那些不断放松管制的国家，却通过强大的国际影响力“逼迫”相关国际组织修订规则。在这一背景下，缔约国对于芬太尼管制也出现了观望和不信任的态度，各国毒品管制制度愈发呈现出碎片化和分散化的现象。

由此可见，地方化的毒品管制是“芬太尼危机”的根本原因，而欠缺强制力且难以保持稳定的国际禁毒公约则在某种程度上促进了危机的进一步恶化。每个国家和地区都有自身的毒品控制诉求，不可能希求他国优先去考虑美国的国内需要，而“大麻合法化”等对国际禁毒体系产生极大动摇的地方化潮流，更是削弱了禁毒公约的适用效力。在诸多影响毒品泛滥的因素中，地方化的毒情形势与衍生的特有应对策略在不同法域之间产生的冲突是最为核心的，而国际社会难以统一管制口径则是强化这一现象的外在因素。此外，叠加在中美两国其他问题上的分歧，“芬太尼危机”则被进一步放大，成为了存续时间久远且难以调和的议题。

三、“芬太尼危机”的解决路径

如前所述，在立法地方化和国际公约虚置化的背景下，我国当前立法管制芬太尼，事实上对我国本身并无较大的助益，其目的呈现出配合美国毒品控制的外在表现，这也是基于中美两国关系而进行的政策调整。显而易见，我国加强对芬太尼的管制，并非为了应对芬太尼滥用所造成的威胁，因为芬太尼并未对我国产生明显的社会危害。在此背景下加强芬太尼的管制，事实上是在调动我国的立法和执法资源，对我国的毒品管制秩序进行再分配，从而在客观上满足美国对于减少芬太尼威胁的诉求——可以想象的是，这即便是中美双方外交磋商的结果，也会对我国的毒品管制产生较大的负面影响。一方面，我国并没有管制芬太尼的强烈诉求，既有的芬太尼管制措施已经足以应对域内的芬太尼滥用现象。在中美磋商之后我国的芬太尼管制速率急速提升，这对于我国的立法资源显然是有额外消耗的。另一方面，立法之后必然会引发执法的跟进，执法机关的查缉力量会分配到涉及芬太尼的案件当中，从而对既有的办案资源分配和案件办理规律产生负面影响。不仅如此，大规模地管制芬太尼，也会对潜在的科研、教学以及医疗等具有正当诉求的行业造成阻碍，这势必对我国针对芬太尼的研究产生阻滞，而这也是域外国家和联合国审慎对待芬太尼整类管制的核心原因。在付出这么大的“代价”之后，我国显然不能再为美国持续发展的“芬太尼危机”来“背锅”。从根本上看，美国的阿片类物质滥用有历史积淀和人文环境，祛除这些滋生滥用需求的动机或土壤才是“内因”，而外部约束只可能有改善的作用，远不能达到彻底根除的效果。但是在目前的状况下，美国的“内因”很难在短时间内予以扭转，因此才将解决问题的方案聚焦于“外因”之上。

（一）提倡“功能化”的司法协作

如前所述，我国在芬太尼管制上的力度已经达到了域外难以企及的高度，在整类管制完成之后，很难在管制制度上有太大的动作，整类管制已经堵上了芬太尼类物质策划的基本路径，但是当下的“芬太尼危机”并未得到有效解决。可见，我们应当在管制制度之外，去寻求执行层面的解决方案。作为静态的毒品管制制度，仅仅是在物质属性上开展的法律评价，而法律是否能得到执行，以及在执行的过程中应当秉承怎样的原则，事实上是极为复杂的。即便我国与美国都在芬太尼的管制制度上进行了突破，诸如使用了整类管制的方案，但这种管制制度本身对于芬太尼泛滥只能通过具体案件的处理产生作用，也就是说管制制度只属于静态的威慑，而能够起到实际效果的，在于按照管制制度展开的执法打击。不仅如此，由于管制时间或强度上的具体差异，立法还可能给芬太尼的泛滥制造额外条件。譬如，美国于2016 年9 月26 日临时管制卡芬太尼，而我国在2017 年3 月1 日就将卡芬太尼列入《非药用类麻醉药品与精神药品增补目录》，即便中美两国对卡芬太尼的管制窗口期很短，而且按照《管制物质法》的规定，临时管制措施最多只能维持1年6 个月，①Controlled Substances Act, 811(h).但这期间的空档，足以造成卡芬太尼的泛滥，同时也为卡芬太尼向其他芬太尼衍生物转化提供了充足的时间窗口。②芬太尼类物质大约有数百种，这个数量是没有办法去评估的，化学结构的可策划性导致了芬太尼类物质的极速增长，只要稍微在化学结构上做一些修饰，那么这一物质就脱离了法律管制，这也是新精神活性物质得以快速发展的根本原因。事实上，在整类管制芬太尼之前，我国已经对当时的大多数芬太尼类物质实施了管制，芬太尼类物质也并非以“合法”的状态开展跨国交易，所以仅仅依靠管制制度的更新对拟管制物质施以否定评价，很难从根本上消除基于需求而带来的非法供给［14］。

可见，以改善管制制度为基础的双边磋商，只能归属于治理芬太尼的基础性事项，而在改善或更新管制制度之后，通过双边的在执法或司法领域的个案及类案合作，将打击芬太尼非法贩运从立法管制层面移转到司法裁量阶段，才能起到将管制落到实处的目的。而客观来说，当前在这些领域的双边协作并不多，2019 年11 月7 日在河北邢台判决的王某某走私芬太尼一案，这是中美两国近年来通过司法协作办理的第一起也是迄今有据可查的唯一一起案件，案件通报也指出“此案是中美联合成功破获的第一起芬太尼走私案件”。在案件侦办过程中，“中国公安部禁毒局与美国国土安全部移民海关执法局始终保持密切沟通协作，及时分享情报信息和交换证据材料。案件的成功侦破，充分体现了中美两国缉毒执法部门良好的合作关系，反映了两国缉毒执法人员过硬的专业素养和敬业精神”［15］。然而在此之后，中美两国的司法合作由于双边的贸易纠纷以及疫情的影响，就再无下文，或者说即便存在有限度的合作，在司法打击等重要的合作场域，似乎就再也没有显著的进展。

可见，在当前的大背景下，双方应当将务实的“功能性合作”（functional cooperation）作为指引思路，从司法合作的功效出发，着力淡化外交分歧产生的影响，作为双方都关切的且本身脱嵌于政治命题之外的禁毒议题，完全可以通过双边的执法和司法部门在具体案件办理上的协助或配合，作为对芬太尼类案件开展打击的主要手段。例如在通盘考量侦查便利性、证据调取完整性、审判效用最大化以及刑罚裁量适当化等方面，综合判断管辖权、侦查权、逮捕以及刑嫌移交等事项之后，确立双方合作的内容。在这一过程中，尽可能“埋头做事”，或者“少谈些主义，多谈些问题”，将一些对案件合作无益的要素予以搁置，或者以灵活的方式予以处理。当然，如果能够建立更加有效和及时的沟通渠道，建立常态化的沟通机制和合作模式，则会产生更为显著的成果。

（二）国际禁毒公约的“活化”与变通

“芬太尼危机”并非美国一域的问题，目前有逐渐扩张的趋势，但能够在世界范围内起到作用的国际禁毒公约，却在不断收缩和弱化。如前所述，在“大麻合法化”的问题上，似乎还有逐步松绑的嫌疑，这给那些坚持严格管制毒品的国家带来了极其不好的印象。而在诸如美国、加拿大等国家利用国内法突破禁毒公约之时，公约也无法发挥有实际作用的约束力，因此国际公约的外在形象和内在效力都在弱化。事实上，毒情形势的不同国家表现出“互嵌性”已经成为类型化的现象，与美国面临“芬太尼危机”一样，中国也面临着相似的局面——那就是氯胺酮的滥用问题。氯胺酮（Ketamine）早在2001 年就被我国列入第二类精神药物进行管理，2004 年升格为第一类精神药物，但是目前氯胺酮仍被列入世界卫生组织的基本药物标准清单（WHO Model List of Essential Medicines）中，没有进行有效管制。①WHO Model List of Essential Medicines, 17th list, March 2011. 1.1.2 Injectable medicines.而在美国，氯胺酮1999 年被列入附表III 管制之后，管制级别一直很低，目前看来也没有变动的迹象。2016年9 月的第六届中美禁毒情报交流会上，双方又一次商讨了推动氯胺酮列入国际管制清单的问题。作为氯胺酮的“受害者”来说，我国面临的问题与美国的芬太尼是一致的，但是我国却没有盼来如中国对待芬太尼的态度一样的国家或国际社会，在氯胺酮普遍进行管制之前，我国也面临在国外“合法”的氯胺酮非法流入的危害，而且这一危害在可预见的时限内不仅很难解决，反而有恶化的迹象——2019 年3 月5 日，美国联邦食品与药品管理局（FDA）批准含有“艾氯胺酮”（Esketamine）的新药“Spravato”上市，专门用于治疗难治性重度抑郁症（treatment-resistant depression），这是30 多年来FDA 第一次批准抗抑郁药上市［16］。可以想象的是，域外氯胺酮管制日益轻缓，也将会给我国对氯胺酮的防治产生极大的负面影响，但似乎这一命题并未得到与芬太尼类似的对待。

在毒品管制问题日益复杂的背景下，国际社会应当也必须重新思考对禁毒公约进行修订完善的必要性与紧迫性。面对以芬太尼为代表的新精神活性物质的泛滥以及缔约国差异极大的诉求，禁毒公约有必要改变以往的面目——既希望达成世界范围内尽可能的一致性，却又难以通过联合国等必要的机构对“违约”的行为有效介入。国际法的属性和禁毒活动的“去中心化”状况，决定了国际禁毒公约需要确立“模板”而非“法典”的定位。在公约拟定之初，毒品种类和流散渠道都相对固定，一份清单就能满足绝大多数国家的需求，而且当时的毒情形势相对呈现出单一化的特征，“毒源地—过境地—消费地”的划分明晰，毒品滥用的种类、毒品流散渠道也都较为固定。这一背景下国际公约的厘定与修改，可以较为及时地应对世界范围内的毒品流通和滥用趋势。但是，随着世界经济、文化的多元化发展以及毒品滥用种类的剧烈变化，各国在宏观的禁毒政策和具体的禁毒对策上的态度也随之而发生改变。毒品的非法制造与流通脱离了“毒源地”，形成了多头并进的局面，而层出不穷且迭代迅速的毒品种类，也缺乏较之于传统毒品业已形成的一致态度而迈向“中立化”——如果说对于海洛因、可卡因和苯丙胺，全世界尚且可以达成一致，那么对于当前药理作用尚不明确但已经开始滥用的新精神活性物质，各国的态度不但滞后也很难保持一致。在这一情势之下，固守统一的公约并且希望国际禁毒体系继续发挥更大的作用，已经是不现实的期待。在当前毒品形势极为复杂且难以协调各国禁毒诉求的前提下，国际禁毒公约应当思考，公约的强制性无法保障和要求各国恪守公约的诉求之间存在的现实矛盾。一味强调公约权威但不能有效协调缔约国之间的冲突，会让公约的效力与功能进一步降低。因此，国际禁毒体系应当如何建构更为灵活的禁毒策略，争取尽可能多的缔约国参与并获得有效支持，从而维持并延长其生命力。例如，在新精神活性物质管制等各缔约国具有共同诉求的领域，可以建立较为统一且普遍适用的行动纲领，形成全球共同认可的管制网络和具有公信力的管制制度；而对于具体的国家禁毒战略，应当在保障公约基本理念的基础上，有限地尊重或支持某些国家和地区采取的符合其历史渊源、法治资源以及国民态度的具体方案，不应在这一领域谋求绝对一致的行动标准，从而削弱缔约国惯常的毒品控制逻辑，造成公约失去缔约国支持。此外，在公约基本的目标上，也应当有底线意识，对于那些基于自身问题而寻求的违背公约基本态度的颠覆性方案，也需要采取必要的措施予以反制，从而形成梯层式的禁毒策略，以循序渐进的态度寻求合理的毒品解决路径。

四、结 论

“芬太尼危机”有极其复杂的产生背景，美国的毒品管制制度与毒品滥用的人文环境，与中美两国的种种纠葛以及国际禁毒体系的式微交织在一起，成为了一个难以解决的痼疾。仅仅依靠某一方开展毒品管制制度的改良，并不能解决“芬太尼危机”，或者说即便有限地解决了芬太尼的问题，也会有下一类毒品来取代芬太尼的位置，引发另一场危机。因此，有目的地改善毒品管制立法，加强双边或区域内的执法和司法，通过“立法管制—执法合作—司法协作”来进行“形而下”的治理；而在维持国际禁毒体系和公约的前提下，通过有限地改良公约文本，在适应当前毒品流行趋势的情形下，灵活指引和评价某一法域的禁毒政策，从而实现“形而上”的管制，才可能会对芬太尼或者具有相似滥用可能的毒品产生有效遏制。