新时期构建有中国特色的警察民事调解制度初探

周艳萍

（中国人民公安大学，北京 100038）

警察民事调解，是指警察作为中立的第三方，根据一定的风俗习惯、道德规范或法律规范，对当事人提出调解请求的民事纠纷进行调解的活动，从而促进双方在相互理解和让步的基础上达成协议，最终解决民事纠纷。目前，我国并未建立警察民事调解制度，但我国警察在日常警务工作中实际上承担着民事调解的职能，对化解民间矛盾纠纷，维护社会稳定起到了重要作用。实践中，除民事调解外，我国警察调解还包括治安调解、轻微伤害案件调解、道路交通事故调解等共四类。由于立法规范模糊，学界和实务部门存在认识上的分歧，对警察民事调解的合法性、职能定位、调解范围、调解程序等存在不同的认识。例如，有学者认为，警察民事调解的性质应理解为一种非警务活动，警察民事调解可以采取正式程序或非正式程序［1］。 还有研究者将警察调解区分为两大类：一类是治安纠纷及其相关的民事纠纷；另一类是普通民事纠纷。该研究者进一步将民事纠纷区分为能够给予实质调解的民事纠纷和非实质调解的民事纠纷，并根据调研情况将实质调解的民事纠纷和非实质调解的民事纠纷进行区分，其认为，警察普通民事调解职能的存在不能简单理解为警察权的扩张，它反映的是警察权向服务性功能和价值取向的转化［2］。还有研究者从化解社会矛盾、完善纠纷解决体系、巩固警民关系和创新社会治理模式等方面充分肯定警察民事调解的价值和功能，并对如何构建我国警察调解制度提出相关建议［3］。总体而言，关于我国警察民事调解的研究相对较少，但已有研究对构建警察民事调解制度的合法性和可能性进行了较为充分的论证。

本研究以我国警察民事调解制度建立的必要性为出发点，运用问卷调查法，对实践中基层派出所民警民事调解实际情况进行分析，剖析警察民事调解制度建设面临的问题，并提出构建具有中国特色的警察民事调制度建议，以期对推动基层矛盾纠纷化解、完善基层社会治理有所助益。

一、警察民事调解制度的正当性分析

正当性既是价值判断，同时也是道德判断和法律判断，是人们综合认识某一具体事务所持有的态度。警察民事调解是否具有正当性？回应这一问题，既需要价值层面的判断，同时还要从道德理性和法律基础上斟酌。我国虽然未建立警察民事调解制度，但实践中警察民事调解不仅存在，而且在化解矛盾纠纷中发挥了重要的作用。

（一）警察民事调解制度具有法律基础

历史考察发现，我国警察调解制度的发展经历了从无到有、从小到大、从权威调解到共识调解的演变过程，这一过程体现了警察权向服务性功能的转变［2］。警察调解制度最初确定的是治安调解。1986 年《治安管理处罚条例》颁布，首次规定对轻微违反治安管理行为的治安调解。①该条例第5 条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”2006 年《治安管理处罚法》继续承认治安调解，并在此后立法上不断予以规范完善。与此同时，随着治安案件数量上升，服务型政府理念的转变，社区警务兴起，1995 年《人民警察法》规定了警察的帮助义务。②1995 年《人民警察法》第21 条第1 款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”2012 年修正的《人民警察法》原文保留。该法第21 条规定：“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”该条没有明确规定需要解决的纠纷类型，根据学术解释，这一规定将警察民事调解的范围扩大到普通民事纠纷。至于帮助的方式，该规定中没有具体指明，但对于纠纷来说，调解是一种主要的解决方式，实践中，警察对于公民提出解决纠纷的要求，也主要是调解。此外，该条将警察对于解纷要求给予帮助，是作为义务性规范作出的，即“应当”给予帮助，而不是可选择的任意性规范。这说明了对于解纷要求给予帮助是警察的一项职权。因此，虽然该条规定原则模糊，但理论界对于该条的内容绝大多数解读为警察民事调解职权或者是一项职能的确立。但由于该条规定得过于原则，加之后续未有进一步补充和完善，因此，严格来说，警察民事调解作为一项法律制度，尚未充分建立起来。但这一规定为构建警察民事调解制度提供了依据，也为理论研究指明了方向。更重要的是，这一规定使警察民事调解在实践中得以开展，并为建立警察民事调解制度提供了坚实的现实基础。

此外，警察民事调解有进一步明确和强化的趋势。2016 年公安部公布的《人民警察法》（修订草案稿）第12 条将“调解处理民间纠纷”纳入警察的“职责范围”，意味着警察调解民事纠纷将成为一项明确的警察职权，正式确立警察民事调解制度。《人民警察法》修改稿的这一规定具有一定的导向作用。

（二）警察民事调解制度设立对推动社区警务工作有重要价值

社区警务模式为警察民事调解制度提供了重要土壤。社区警务模式客观上要求警察密切与民众的联系，及时回应民众的需求，调处民众求助解决的纠纷，从而加强与社区联系，维护社区秩序与稳定。在美国，社区警务要求警察转变为“社会工作者”。美国警察民事调解范围广泛，例如，《城市警察职责规范》中有关警察职责方面的内容共有11 项，调解当事人纠纷亦在其中［4］。以合意性调解为基本方式，警察与社区调解中心合作，调解主体多元化。现有研究表明，警察对调解工作持支持态度，警察服务大众解决民事纠纷，促进了警民关系的改善和社会治安状况的好转［5］。在日本，警界认识到“警力有限而民力无穷”后，开始推行社区警务战略，积极开展民事调解，贴近民众，从根本上减少治安案件，实现预防犯罪的目标［6］。日本警察民事调解途径多种、方式多样，例如，在警察局提供当面咨询解决纠纷、专门的咨询电话解决纠纷、社区警察走访解决纠纷，以及警哨亭接访、街头警务相谈等，通过以上多种方式，随时、迅速解决民事纠纷［7］。

我国自2002 年公安部与民政部《关于加强社区警务建设的意见》发布以来，社区警务已从城市推广到农村。社区警务主要包含“立足社区”“警民合作”“预防犯罪为主”等三个中心点。“立足社区”“警民合作”要求积极构建新时期警民和谐关系［8］。居民间发生纠纷自力解决不了，可能导致冲突升级而向民警提出求助，这种情况下，对民事纠纷进行调解，是立足社区、警民合作、预防犯罪的基本要求。

（三）警察参与民事调解是警察为民服务的重要手段

执法与服务是警察的两项基本职能。通过历史考察可以看到，我国警察调解制度从产生初始，即在“为人民服务”这一公安工作的基本宗旨所确立的警察服务职能下，获得了坚实的政策基础和组织合法性。长期以来，为人民服务的宗旨虽然得到确立，但对公安机关的职能定位却有不同的声音。有人认为，公安就是预防和打击犯罪的专业部门，与此无关的其他事务不应是警察的工作范围［3］。2015 年2 月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案推出了一系列便民措施，警察的服务职能得以强调。

从英美等国家的警务发展史看，每一次强调执法淡化服务的警务变革伴之而生的都是警民关系的弱化。例如，英国警务实践经验表明，警察在社区的可见度以及社区居民对确定社区警务中心工作的发言权直接影响着公众对警察的信任度［9］。当前我国社区警务模式下，警察职能从执法为主转变为执法、维护治安以及服务大众。《人民警察法》第21 条对公民解决纠纷要求予以帮助的规定，既是对“为人民服务”这一宗旨的贯彻，也是履行警察服务职能的体现。

（四）警察民事调解制度对公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”有重要意义

社会转型时期矛盾多发，治安治理形势严峻，为此，国家提出在党委领导下溯源管控机制，要求坚持和发展新时代的“枫桥经验”，建立多元化纠纷解决机制。2011 年中央综治委牵头出台了《大调解指导意见》。在此背景下，警察逐渐成为调解基层矛盾纠纷的主要力量，在基层社会纠纷综合治理中发挥独特作用。从问题导向出发，民事纠纷是一种普遍的社会纠纷，对社会治安带来隐患，若能得到及时调解，可防止矛盾升级演变成治安案件或刑事案件。例如，2021 年四川省遂宁市公安局调研发现，近年来，由家庭婚姻、经济、邻里纠纷等引发的刑事案件越来越多。为此，遂宁市公安局积极开展纠纷化解工作，2021 年上半年，共受理婚姻家庭、邻里、人身伤害、消费、财产等20 余类矛盾纠纷12817 件，成功调解12768 件，调解成功率为99.62%。通过及时化解民事纠纷，防止可能引发的“民转刑”。①数据来源于笔者调研，出自四川省遂宁市公安局提供的“全市公安机关2021 年上半年矛盾纠纷化解工作总结”。

可见，警察民事调解与打击违法犯罪相辅相成，同时也是诉源治理、多元解纷、促进社会和谐的重要组成部分。这是警察民事调解的时代意义，也为建立警察民事调解制度提供了依据。

二、对警察民事调解行为的认识及其现状

实践中，基层派出所在接处警过程中遇到大量的民事纠纷，并通过调解等活动参与其中，那么，基层民警是如何认识警察的民事调解行为的，他们是将其归结为警务活动范畴，还是非警务活动；当前的警察民事调解存在哪些问题？为此，2022 年5 月，笔者通过调查问卷，对民事调解是否属于警务活动，警察民事调解存在的问题、建议等进行调研。调查问卷发放对象均为在职一线派出所民警，分布于山东省、河南省各地公安机关，以及北京、广东、四川、重庆、江西、云南、湖北、安徽、天津、江苏、河北、海南、新疆等地，许多民警有民事调解经验。调查问卷共收到有效答卷359 份。此外，笔者对山东省济南市公安局某派出所、山东省招远市公安局下辖的A、B、C 三个城区派出所和D、E 两个乡镇派出所民事调解数据进行收集，了解警察民事调解实际运行情况。

（一）基层民警对警察民事调解行为性质的认识

调查问卷显示，对于警察民事调解是否属于警务活动，实务中存在着认识上的分歧。其中，63%的民警（228 人）认为属于警务活动，30%的民警（107 人）认为不是警务活动，另外有7%的民警（24 人）表示不清楚。可见，虽然绝大多数民警认同民事调解，但也有相当数量的民警有不同认识。这种分歧不仅影响警察参与民事调解的积极性，也对警察民事调解制度必要性有重要影响。对于所在地是否进行民事调解，各地做法不一，部分地区有相应的政策安排，但没有形成制度性的规定。进一步调研发现，对警察民事调解行为持否定意见者认为，民事调解虽然能够及时化解民间矛盾纠纷，但其庞大的体量是基层派出所难以应对的，如果无法对警察调解民事纠纷范围给予明确的规定，大量民间矛盾纠纷一旦涌入基层派出所，将极大增加警务活动的负担，甚至造成正常业务瘫痪。此外，还有部分民警认为，警察介入民事调解可能触及严禁公安民警介入民间经济纠纷的红线。

（二）警察民事调解的现状分析

调研发现，基层警察民事调解不仅是日常警务工作的重要组成部分，而且呈现不断上升趋势，在推动基层社会治理中扮演着重要的角色。

一是警察民事调解日益普遍化、常态化，且数量呈现不断上升趋势。通过调研可见，实践中，警察进行民事调解已经成为许多派出所日常工作中的一部分。当前，虽然没有制度性的安排，但绝大多数派出所在实践中均开展了民事调解工作。例如，山东省济南市公安局某派出所，山东省招远市公安局下辖的A、B、C 三个街道派出所，以及D、E 两个乡镇派出所共6 个派出所中，除E 派出所，其他5 个派出所均对接警民事纠纷开展调解工作，占比83.3%。同时，调研中发现，接警民事纠纷数量近年来均不断增加，有些派出所民事调解工作量已经超过治安调解工作量，占据较高比例。例如，济南市公安局某派出所近两年警察民事调解案件数量呈较快增长。2020 年，受理民事调解纠纷数量为216 起，2021 年则增长至424 起，增幅高达96.3%。再如，山东省招远市公安局D 派出所，无论在接警数量、调解数量，还是调解成功数量上，民事调解均远高于治安调解。图1 清晰地呈现二者的相互关系。

图1 D 派出所治安案件与民事纠纷接警、调解以及调解成功数量对比图

二是警察民事调解在化解基层社会矛盾纠纷中扮演着重要角色。调研显示，警察民事调解工作的开展，能够有效避免民事案件升级，从而减少治安案件的数量，促进治安状况好转，对创新基层社会治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”有重要的价值。从D 派出所治安调解与民事调解数量对比图中，可以清楚地看到二者间此消彼长的关系。数据显示，近年来该所治安调解案件有所减少，例如，2020 年，接警治安案件39 起，2021 年接警治安案件31 起，2022 年1 至5 月，接警治安案件6 起。相比之下，该所接警民事纠纷明显增长，民事调解率、成功率也较高。例如，2020 年接警民事纠纷103 起，对其中94 起进行调解，调解率为91.3% ，调解成功91 起，调解成功率96.8%；2021 年接警民事纠纷115 起，对其中109 起进行调解，调解率为94.8%，调解成功102 起，调解成功率93.6%；2022 年1 至5月，接警民事纠纷32 起，对其中30 起进行了调解，调解率为93.8% ，调解成功28 起，调解成功率为93.3%。对比该市公安局下辖的E 派出所，虽然接警申请调处的民间纠纷数量较多，但该所对接警申请调解的民事纠纷一律不予调解，而是直接告知当事人找村委会解决或者向法院提起诉讼，民事调解数量为0（如图2 所示）。与此相应，该所接警的治安案件数量较D 派出所明显高出很多。例如，2020 年该所接警治安案件465 起，而D 派出所为39 起；2021 年该所接警治安案件上升增至625 起，而D 派出所则下降至31 起；2022 年1 至5 月，该所接警治安案件为268 起，而D 派出所则为6 起。

图2 E 派出所治安案件与民事纠纷接警、调解、调解成功数对比图

虽然上述数据无法直接作为警察民事调解对维护基层社会稳定作用的直接证据，但能够从侧面印证重视民事调解工作对维护辖区治安秩序有正相关性；反之，以警力不足、治安工作繁重为由，将普通民事纠纷一概拒之门外，非但没有缓解治安案件压力，反而导致警务工作更加繁重，且不利于基层社会稳定。相关学者研究也认为，警察调解可以有效避免普通的民事纠纷演化为治安或者刑事案件，最大程度地恢复纠纷双方关系［2］。

三是警察民事调解相较人民调解和法院调解具有独特的价值。通过对警察民事调解与人民调解以及与法院调解关系的比较分析，可以清楚地看到警察民事调解所具有的优势。对此学界有一些描述：例如，合法性与权威性优势；快速、高效、直接；当事人对处理结果认可度高；能够及时防止民事纠纷升级等［10］。调研结果表明，警察民事调解表现出的独特价值，被民警以及社会公众所认可。调查问卷显示，民警认为警察民事调解所具有的比较优势主要包括：第一，61.83%的民警认为公安调解速度更快，调解成本低。第二，41.78%的民警认为公安调解权威性高，调解协议容易达成。第三，18.77%的民警认为调解协议履行得好。第四，18.1%的民警认为民事调解能消除治安隐患、控制犯罪。

三、我国警察民事调解存在的主要问题

警察民事调解制度的构建，须结合当前存在的主要问题，有针对性地提出解决和构建方案。调查问卷显示，除对于警察民事调解是否属于警务活动存在分歧外，当前，我国警察民事调解主要存在以下问题。

（一）警察民事调解主体力量不足

实务中，派出所并没有专门从事民事调解的人员，而是由治安民警或社区民警兼而处之。调查问卷显示，警察不愿意调解的主要原因，就是警力不足、缺乏人员保障。高达47.91%的民警提出，其他警务工作任务太重，没有太多精力进行调解。此外，在对派出所民事调解工作考察中发现，在调解主体上做法不一。有的派出所坚持只有民警主持调解，认为辅警没有执法权，不能主持调解，如山东省济南市公安局某派出所；有的派出所拓展调解主体范围，授权辅警协助调解，如山东省招远市公安局A、D 派出所；有的派出所与人民调解合作，在派出所设人民调解室，人民调解员进驻调解，如山东省招远市公安局A、B、C 派出所；还有的派出所聘请律师进行民事调解，如山东省济南市公安局某派出所；还有的乡镇派出所因地制宜，委托村干部进行调解，如山东省招远市公安局D 派出所。 由此不难发现，警察民事调解制度是否能够建立，与其警力配置有重要关系，当前警察民事调解力量不足是阻碍警察民事调解从地方实践发展为制度体系的重要因素。

（二）警察民事调解范围模糊不清

《人民警察法》第21 条对于警察提供帮助的群众求助范围并没有明确规定，实践中，警察民事调解的范围模糊不清，导致公安机关担忧制度化地推动警察民事调解，不仅导致警力无法负担，同时还可能因警察参与民间经济纠纷调解而陷入违法风险之中。调查问卷显示，有56.55%的民警（203 人）认为警察民事调解范围模糊是当前存在的主要问题。此外，有37.88%的民警（136 人）提出，警察民事调解范围太大，当事人要求调解的纠纷太多，警察不堪重负。

调研发现，各地警察民事调解态度和调解范围存在较大差异。在是否认可警察民事调解做法上，有的派出所对普通民事纠纷一律不予调解，均告知当事人向人民调解委员会调解或者法院起诉，如山东省招远市公安局E 派出所。但该局的其他4 个派出所，对接警民事纠纷持认可和接受的态度，并对其中的绝大部分普通民事纠纷进行调解。在调解范围上，有的派出所没有限制，采取100%受理并予以调解的态度。例如，济南市某派出所接警民事调解数量与实际调解数量完全相同。2021 年均为216 起，2021 年均为424 起。而对警察民事调解的纠纷类型实践中也是做法不一，有的派出所并没有限制，有的派出所则无论何种类型的民事纠纷一律不予调解。

（三）警察民事调解无专门程序性规定

当前立法上尚无关于警察民事调解的专门程序规范，实践中处于无法可依的状态。调查问卷显示，对于调解依据，回答主要依法定的程序和方式进行调解的有217 人，占比58%；回答主要凭经验调解、程序方式灵活掌握的有155 人，占比42%。可见，几乎达到一半的警察主要凭经验调解。而其他警察虽然意识到应当依法定程序和方式进行调解，但由于目前没有专门的警察民事调解程序规范，因此，依法定程序和方式调解，只是良好的愿望。此外，调查问卷中对当前警察民事调解存在的问题，认为规范不足的有135 人，占比37.6%。由于警察民事调解主要凭经验，差异性、随意性较大，没有固定的调解程序，被称为非正式调解程序。

（四）警察民事调解缺乏相关配套保障机制

调研结果显示，对于警察民事调解，公安机关内部缺乏相应的配套保障机制，如警察责权利不匹配、缺少相关考核机制等。调查问卷中，有189 人提出警察民事调解责权利不匹配，占比52.65%。在不愿意调解的原因中，有184 人认为调解风险大，费力不讨好，占比51.25%；而因为调解不计入工作量的，有44 人，占比12.3%。以上反映出对调解的畏难情绪，实际上，就是缘于警察民事调解缺乏相关制度保障。此外，还有49.3%的民警（177 人）认为警察民事调解与其他调解、法院联动不足，也是制约警察调解作用发挥的原因之一。由此可见，如何加强相关配套保障制度，也是构建警察民事调解制度需要研究和解决的问题。

四、构建警察民事调解制度设想

为了适应当前社会形势需要，构建具有中国特色的警察民事调解制度可以从如下方面开展工作。

（一）立法上明确警察民事调解制度

通过上述分析可见，我国专门针对民事调解的立法依据有限，且较为原则，规定不明确，难以为警察履行民事调解职能提供有力的制度支撑。因此，有必要对警察民事调解制度在立法上予以明确、充实。一是在《人民警察法》修改中应直接明确警察民事调解职权。立法在一项制度的建立和发展中扮演着重要作用，一项法律制度必须有诸如主体、范围、程序等基本内容支撑。因此，建议《人民警察法》修改时，将修改稿中的有关警察民事调解职权内容予以肯定确认，明确警察民事调解是警察的一项职权，同时增加规定警察民事调解适用范围、主体、程序等基本内容，从而为警察开展民事调解提供坚实的法律基础。二是修正现有部门行政规章中与《人民警察法》矛盾的规定。通过检索发现，《公安机关办理行政案例程序规定》（以下简称《程序规定》）第153 条第2 款的规定，与《人民警察法》第21条“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”的规定相矛盾，这也是造成警察对民事调解认识、做法不一的原因之一。因此，建议删除《程序规定》第153 条第2 款的内容，以保持与《人民警察法》第21 条的规定相一致。从法的效力等级上看，《人民警察法》属法律，为上位法，《程序规定》属于行政规章，为下位法。基于下位法服从上位法的原则，应当修改下位法的相关内容，以保证法的统一性与权威性。

（二）合理界定警察民事调解的范围

在界定警察民事调解范围时，必须从我国国情出发，从我国警察民事调解所面临的现实问题与困境出发，将可能性与可行性结合起来，综合考虑，对警察调解的民事纠纷范围从纠纷类型和繁简程度上进行合理限定。

1.纠纷类型限制——限于普通类型的民事纠纷

调研结果显示，实践中警察民事调解的纠纷也主要集中在以上类型。例如，2020 年至2021 年，济南市公安局某派出所统计的民事调解案件类型，依数量多少分别为损害赔偿纠纷、邻里纠纷、合同纠纷、婚姻家庭纠纷、其他物业和劳务争议纠纷等。从警务工作专业性和服务社区的基础性出发，笔者认为，适宜警察调解的普通类型民事纠纷主要包括：损害赔偿纠纷、婚姻家庭纠纷和继承纠纷；较为常见的合同纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；劳务争议纠纷；物业纠纷；医疗纠纷；消费者权益纠纷；小额债务纠纷等九类。理由在于：一是以上纠纷类型与警察日常治安与社区管理工作联系较为密切。二是以上纠纷类型一般发生在普通公民之间，亲属邻居同事之间，属于传统普通的民事纠纷。纠纷性质不复杂、专业性不是很强，对调解主体的专业性要求不高，警察调解可以很好地把握。

2.纠纷难易程度限制——限于简单的民事纠纷

除以上民事纠纷类型限制外，警察调解的民事纠纷还应当限于简单的民事纠纷，即纠纷事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。由于警察并不是专职的纠纷解决主体，目前，还没有专职调解的人员与队伍，因此，相比于人民调解委员会、律师等专业调解主体，警察调解的专业能力以及可用的精力均存在不足。因此，警察调解的对象宜为简单的民事纠纷。

（三）明确警察民事调解程序规范

除警察民事调解主体、范围外，调解程序亦是警察调解制度的重要组成部分。制定专门的警察民事调解程序规范，不仅丰富、支撑警察民事调解制度，而且有利于促进民事调解法治化，解决实践中民事调解主要凭经验、无法可依的非程序化问题。

1.调解地点

基于有利于获取案件信息、发挥警察调解快速高效优势，警察民事调解地点应当以在现场调解为主，公安机关调解为辅。域外国家警察调解主要是当场调解，或者深入到社区进行调解。例如，美国警察走进社区，对接触到的各种民间纠纷进行现场调解。在纠纷现场聆听双方当事人以及其他在场证人、见证人的陈述，获取相关纠纷信息和证据，从而快速、准确了解纠纷事实，及时处理纠纷。实践中，我国警察调解场所较为灵活。根据不同纠纷的复杂程度、当事人冲突的激烈程度等，分别选择在现场调解，或者在派出所值班室调解。此外，在警民联动模式下，调解场所一般在驻派出所人民调解室进行。一般来说，民警出警后，能在现场调解的，尽量在现场调解。如果纠纷事实复杂、当事人争执激烈，现场无法调解的，再带回派出所进行调解。

2.调解方式

根据纠纷的实际情况，警察民事调解可以采取当面调解与单独调解等灵活的调解方式。但本着既有利于促进达成调解协议，又能避免欺骗性调解维护当事人自愿的原则，笔者认为，调解方式上，应当以当面调解为原则，以单独调解为补充。此外，可探索开展电话咨询、线上调解。例如，英国警察咨询服务电话(PAT)安排具有民事纠纷处理经验的警察24 小时值班，为公众提供服务沟通和建议，帮助解决纠纷［11］。我国可以采用以下办法拓展警察帮助解决民事纠纷的方式：一是在不同警察层级设专人提供咨询，设立专门的“损害赔偿”“家事纠纷”等咨询窗口提供咨询指导。二是开通咨询电话及网上咨询调解平台。公安机关可以充分利用信息时代互联网的便利条件，建立网上求助民事纠纷的调解网站，线上调解解决民事纠纷。

3.调解结果

（1）达成调解协议。即在警察或者特邀人民调解员、律师主持下，双方自愿协商达成调解协议。参照《人民调解法》的相关规定，①《人民调解法》第31 条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。经警察调解达成的协议，具有法律约束力，当事人应当履行，公安机关应当对调解协议的履行情况进行监督。但与法院调解书不同，警察民事调解协议并没有强制执行的司法效力。

（2）未达成调解协议。包括两种情况：一是经调解没有达成调解协议的；二是当事人拒绝调解。以上两种情况下，均应当告知当事人寻求其他途径解决。

（四）加强警察民事调解主体力量建设

加强警察民事调解主体力量建设是构建警察民事调解制度的重要基础。虽然基层派出所在实践中对普通的民事纠纷进行调解，但是囿于警力不足，对待调解的态度、调解的范围各不相同。因而，推动警察民事调解制度设立，必须加强调解主体力量建设。笔者认为，警察调解力量的建设应当走多元化道路，充分依托社会力量，发挥辅助警务力量，并且与人民调解、法院调解等其他调解方式形成流转。

1.配置专业人员从事民事调解

抽调专门人员，专门负责警察民事调解工作，建立专门从事民事调解的警察队伍。之所以如此，一是以专业力量解决专门问题，有利于提升警务工作质量，提高工作效率，符合警察专业化的要求。民事调解与治安调解是两种不同性质的调解，二者在调解对象、依据、调解方式与程序、后果等方面均有明显差别。此外，治安调解是执法，民事调解是服务，二者体现的是两种不同的警察职能。二是合理配置警力的要求。抽调专门人员从事民事调解，有利于从人员数量上解决挤占刑事、治安警力的问题。调查问卷显示，有相当数量的警察，实际上并不反对调解，只是限于治安工作的繁忙，感到力不从心。配备专门人员从事民事调解，可以解决这一问题。

2.发挥辅助警务力量调解民事纠纷

随着制度空间拓展和社会治安治理的现实需要，我国辅助警务力量快速发展。虽然2019 年公安部《公安机关维护民警执法权威工作规定》并没有赋予辅警执法权，但民事调解是建立在双方合意基础之上，本质上是服务，并不存在执法权的使用。实践中，有些派出所明确辅警不能进行民事调解，也有些派出所允许辅警辅助进行民事调解。笔者认为，在警力不足的情况下，可以充分发挥辅警力量，由其独立调解民事纠纷。理由如下：一是辅警调解民事纠纷并不存在法理上的障碍。即使在目前立法上没有明确赋权的情况下，辅警也有权独立调解民事纠纷。如前所述，警察调解民事纠纷，与治安调解不同，并不是行使行政执法权，而是基于服务职能。立法上限制的是辅警刑事、行政执法权，对于普通民事纠纷的调解，并不存在资格和权限上的障碍。除诉讼调解外，非诉调解主体是多元的，既可以是人民调解员，也可以是纠纷主体认可的其他个人。因此，辅警调解民事纠纷在法理上不存在障碍。 二是实践证明，辅警调解民事纠纷不仅必要而且可行。实践中相当部分派出所调动辅警开展民事调解工作，并取得了积极的效果。例如，山东省招远市公安局A 派出所形成以警察调解为主，辅警、特邀人民调解员为辅的多元主体格局。数据显示，辅警调解的案件数量占较大比例，发挥了较大作用（见图3）。

图3 山东省招远市公安局A 派出所不同主体调解民事纠纷对比图

3.吸收社会力量协助警察开展民事调解

吸收社会力量协助警察民事调解，是指公安机关特邀人民调解、律师等社会力量联合开展调解。主要是联合人民调解，实践中也有派出所聘请律师驻所提供咨询、调解服务。吸收社会调解力量协助警察民事调解的理由在于：一是有利于缓解警力不足。二是有利于发挥人民调解员、律师等专家的专业优势，弥补警察调解能力的不足，提升调解质量。三是域外经验证明调解主体多元化具有可行性。例如，在美国，民事纠纷不仅可以由警察进行调解，也可以由警方在调解过程中作为中介将案件转交给社区调解中心的调解专家。有时，社区调解中心会要求警察把调解的民事纠纷交给调解专家去解决［12］。

通过调研发现，调解主体越是多元，民事调解数量就越多，调解成功率也越高。实践中，许多公安机关与司法局合作，基本上每个派出所都有矛盾纠纷调解室，人民调解员进驻调解。例如，图3 数据显示，山东省招远市公安局A 派出所民事调解主体多元，除警察、辅警调解外，人民调解也发挥了积极作用。2020 年，特邀人民调解为22 起，占比2%。2021 年，特邀人民调解42 起，占比2%。2022 年1 至5 月特邀人民调解29 起，占比3%。少数派出所，特邀律师提供纠纷调解服务，增强了调解力量，提升了调解能力。例如，济南市公安局某派出所2020 年调解民事纠纷160起。2021 年2 月，分局聘请驻所律师，提供纠纷调解等服务，特邀律师调解的民事纠纷快速增长至412 起，增幅高达157.5%。2022 年1 至5月，该所调解的98 起民事纠纷中，有82 起是由特邀律师调解的，比例高达83.7%。与此相对应的，该所民警主持调解的数量快速下降。此外，数据显示，近年来该所民事纠纷调解成功率均为100%。

由此可见，吸收多元主体共同调解民事纠纷，不仅有效地释放了警力，避免激化警力不足与治安工作繁重之间的矛盾，而且可以发挥专家专业优势，弥补了警察对于一些相对复杂民事纠纷法律知识上和调解能力上的不足，提升了民事调解工作效率。

（五）加强相关配套保障机制建设

1.加强专门组织、人员保障机制

警察民事调解，是由政法委领导下的大调解机制中的一部分，各地政法委设立纠纷解决领导小组，统一领导、协调各部门矛盾纠纷解决工作。但目前公安机关内部尚未普遍建立起专门的矛盾纠纷解决领导组织，亦没有专门从事民事调解的人员。例如，四川省某市公安局由治安大队副大队长兼职负责矛盾纠纷解决工作，由于治安工作繁重，对于民事调解工作分身乏术。因此，有必要强化专门组织、人员保障。一是设立专门负责的领导小组，形成有力的领导机制。二是配备专门负责的工作人员。三是基层派出所民事调解设专人、专班。例如，警力下沉到社区，配备专门社区调解民警。四是建立辅警独立调解民事纠纷机制。五是普及警民联动下的人民调解、律师调解机制。

2.加强专项经费保障

警察民事调解工作的落实，离不开财政支持、经费保障。否则，不仅配套制度无法建立，即便是已经建立起的制度，也会形同虚设。例如，根据《大调解指导意见》要求，在政法委推动下，许多派出所设立人民调解室。但一些地方由于经费不足，重视不够，这一基层矛盾纠纷解决机制形同虚设。访谈中，四川省某市公安局曾负责矛盾纠纷解决的民警不无遗憾地说，由于经费长期未拨付，派出所矛盾纠纷调解室基本上处于闲置状态。部分经费保障较好的派出所，存在较为严重的调解员上班迟到早退现象。造成这种现状的根本原因，还是经费保障不足，工作难以落实下去。

3.完善有关绩效考评体系

当前，公安机关绩效考核体系中，主要针对刑事案件、治安案件和社区警务进行考核，没有单独对于民事纠纷调处的考核，导致民事调解工作责权利不匹配。受绩效考核功利化影响，民事纠纷调处在公安机关被自上而下忽视，直接影响民事调解工作的开展。为此，实务部门建议完善绩效考评和奖励机制，推动调解与工作绩效挂钩。调查问卷中，有15 名民警提出这一建议，占比16%。此外，有学者提出了一些民事纠纷调处考核具体方案。例如，在现有公安考核所采用的“平衡记分卡”大体系指标的基础上，结合关键绩效指标，对处理民事纠纷关键履职行为的指标予以具体分解设计［13］。域外警察考核体系比较重视社区居民的满意度。例如，近年来，美国警察的考核制度将“客户”满意度纳入考核视野［14］。

4.加强与相关部门联动

公安机关调处的许多矛盾纠纷，需要多部门联动、协调、共同解决，《大调解指导意见》联合出台的部门达16 个之多。调查问卷显示，警察民事调解存在的问题当中，有49.3%的民警认为警察民事调解与其他调解、法院联动不足，这也是制约警察调解作用发挥的原因之一。为此，应当建立与相关部门的联动机制。

一是加强公安机关与相关行政职能部门的联动。由于职权的限制，公安机关对接到的大量报警求助，很难从根本上解决。为此，需要有关部门协调，加强公安机关与相关职能部门，如司法行政机关、人力资源社会保障部门、国土资源部门、民政部门等的联动。

二是加强公安机关与法院之间的诉调对接。第一种对接，是达成调解协议后，当事人向法院申请调解协议司法确认。为强化调解协议效力，经警察调解达成书面协议的，当事人可以向法院申请司法确认，以获得司法强制执行效力。调查问卷显示，警察不愿意进行调解的原因中，有18.1%的民警反映是因为调解书效力不高，感觉调解意义不大。《人民调解法》以及《关于人民法院特邀调解的规定》均规定了调解协议的司法确认程序，基于相同的非讼性质，警察民事调解协议也可以向法院申请司法确认。即经警察调解达成协议后，双方当事人如果认为有必要，则可以自调解协议生效之日起30 日内向法院申请司法确认，法院应及时进行审查，依法确认其效力。①《人民调解法》第33 条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30 日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。第二种对接，是当事人向法院起诉后的材料移送。对于不予调解，或者经调解不成，或者虽达成调解协议，但负有义务的一方当事人不履行义务，或者对于达成的调解协议反悔的，当事人都可以向法院诉讼寻求解决。当事人一旦向法院起诉，公安机关应当将已经完成的调查取证、调解过程笔录等相关卷宗材料移交法院［15］。此种诉调对接，一方面有利于法院快速进入司法程序，提高办案效率，另一方面，减少当事人诉累。