社会保障系统集成与协同高效之路

■文／林熙

2022 年第8 期《求是》杂志发表了中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》。文章指出，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。这是对社会保障进入新发展阶段的目标任务与功能定位的深刻表述。社会保障制度系统集成，可以理解为多种制度在实现既定功能过程中相互耦合形成的既相互区分又相互协同的制度网络，达到整体优化的目的。

系统集成的两个维度

社会保障制度的外部协同——基于治国安邦大问题的新定位。社会保障发展到一定阶段，其在治国安邦中的作用和地位必然突破传统意义上防范社会风险的被动功能维度，而会上升为国家制度。例如，“二战”后西方工业国家建立的福利国家体制，就远远突破了社会保障的传统维度，形成涵盖特定政治经济关系，表达特定政治契约、经济契约、社会契约的国家制度。

习近平总书记在这篇重要文章中，将社会保障的功能概括为“保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题”，深刻阐释了社会保障制度与其他经济社会制度在治国安邦制度体系中的系统关联。首先，社会保障应立足民生保障全局，同劳动就业体系、教育体系、医疗卫生体系、住房保障体系、防返贫治理体系实现更加深度的协同。其次，社会保障应立足收入分配的全领域，与初次分配、二次分配、三次分配的各项制度安排实现有机联动和功能协调，实现广大人民共享改革发展成果，助力实现共同富裕。再次，社会保障需要充分适应不同历史阶段的经济发展任务，实现与经济建设的良性互动，提供能弹性应对和化解宏观经济冲击的制度工具箱，形成应对人口老龄化等系统性经济社会风险的长效治理机制。

社会保障制度的内部协同——基于问题导向的新要求。社会保障系统集成的第二个维度指向系统的内部协同。改革开放以来，为适应市场经济体制建设，我国形成了以社会保险、社会救助、社会福利为主要板块的社会保障体系。当前，在社会保障已经基本实现全覆盖的背景下，制度体系内部耦合联结、有机互动的结构性优化就显得尤为迫切。正如习近平总书记在这篇重要文章中提到的，“要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力”。

如果说过去30 年社会保障制度建设主要着眼于功能载体的建设，是“搭架子”，那么现在就要看这个“架子”能否实现相应的功能。习近平总书记的重要文章对此作出了形象表述，就是“要强化问题导向，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，紧盯制约社会保障体系建设的硬骨头，不断推进改革”。社会保障能否做到公平供给，能否覆盖不同就业特征的劳动群体？医疗保障能否均等化地覆盖全民？解决这些问题，需要树立社会保障的整体观和协同观，从问题导向出发，对社会保障的各大板块功能边界，对基本保障和补充保障的边界，对国家、市场、个人的权责边界作出适应新发展格局的阐释，使社会保障成为价值理念贯通、功能分化有序、结构耦合有效的制度统一体。

系统性和协同性的实践困境

社会保障权益的整体性和统一性不充分。社会保障权是公民社会权的核心部分，应当对公民平等享有的保障内容、范围和程度进行整体性的论证、阐释和设计。我国改革开放后的社会保障制度建设与经济体制改革、市场经济建构高度同构化，与市场化背景下的多元化劳动就业体制的渐进发展相耦合，各项制度出台着眼于解决快速市场化背景下的各类社会风险，缺乏整体性的保障权益论证。经济体制改革后，城乡二元经济被逐渐打破，多元化劳动形态使劳动者内部的异质性空前凸显，且持续动态演进，机关事业单位工作人员、企业职工以及城镇灵活就业劳动者、农村转移劳动者、农民等劳动群体的基本保障权益和待遇差异较大，且还有持续扩大的趋势。社会保障的分割运行导致其不仅未能充分实现调节收入分配差距的作用，反而增大了各阶层在保障层面的差距。

社会保障制度体系的板块协同和层次协同不到位。首先，当前我国社会保障的主要板块存在协同水平不足、难以适应整体性保障功能实现的问题。例如，养老保障问题是老龄化背景下老百姓的核心关注点，但其功能实现必然牵涉养老保险、医疗保障、长期照护、社会救助等多个社会保障子系统。而当前社会保障各子系统建设中，养老保险相对成熟，养老服务正在探索，长期照护还在试点，精神慰藉难觅其踪，老有所为缺乏支撑，这使得支撑养老保障功能的各项制度发展不均衡。由此一来，不仅难以实现不同老龄群体多维度的养老保障诉求，而且可能加重体系当中子系统的压力，例如作为生活保障制度的养老保险又可能承担护理开支等其他养老保障诉求。其次，当前我国养老保障的层次结构存在协同失衡的问题。主要表现为基本保障和补充保障的耦合不充分。例如在多支柱养老保障制度建设方面，机关事业单位工作人员、企业职工、一般城乡居民间就存在很大的制度结构差异，层次拥堵和层次缺失并存。

社会保障制度管理机制协同不通畅。社会保障制度体系的板块分隔导致管理机制也存在孤立分隔、条块矛盾突出的问题。社会保障管理涉及发改、财政等综合职能部门领导，由人社、民政、医保三大主管部门负责具体运行管理，牵涉住建、教育、国税等多部门协同管理，不可避免地造成管理部门模块化、管理运行封闭化，信息系统和信息管理孤立化，导致制度运行梗阻。社会保障各子系统分隔运行，会加剧各子系统间的协调配合不畅，使系统在功能实现层面无法做到整体协同。

系统集成、协同高效的改革进路

价值理念整合——“以人民为中心”明确国民的基本社会保障权益。需要立足新发展阶段的内在要求、立足社会保障作为治国安邦大问题的系统定位，厘清和明确社会保障制度理念和保障权益的整体性。树立“以人民为中心”的基本理念，根据民生建设和共同富裕的内在逻辑，梳理我国社会保障制度的基本价值理念，阐明国民的基本社会保障权益及其制度载体，合理区分和处理劳动贡献与保障待遇的关联，厘清基本保障和补充保障的边界和角色分工。具体而言，应明确社会成员的基本社会保障权，厘清不以劳动形态为基础的基本养老、医疗、照护、生育等基本保障权益；以共同富裕的民生价值实现为基本导向，明确不同主体的福利生产内容和生产边界，合理界定补充保障权益的针对主体、可及性、待遇结构。

制度功能整合——充分发挥社会保障系统及其子系统间的结构耦合效能。在制度建构层面，需要重新思考和整合社会保障制度和其他经济社会制度、社会保障制度内部的功能分化界域，形成制度互嵌下的制度合力和制度张力。首先，深入整合社会保障和其他社会系统的耦合联结。妥善处理经济发展、民生保障及可持续发展的系统集成；正式制度与非正式制度的系统集成。具体而言，应充分发挥社会保障与经济发展的双向促进机制，推进社会保障和劳动就业制度、社会保障和收入分配制度、社会保障和财税金融制度、社会保障和终身教育体系的协同改革。其次，以老百姓的烦心事、操心事、揪心事为指向，以积极适应老龄化、信息化、就业形态转型等为基本论题，整合社会保障体系内部养老、医疗、福利救助制度各子系统之间的保障权责、保障形式和保障内容；整合多层次社会保障体系内各层次之间的保障边界，立足整体维度权衡和调控多层次社会保障的公平、正义和效率。

运行管理整合——建立跨部门的横纵向整合协商机制。在实践运行层面，还需要整合跨部门、跨地区的行政资源和管理职能，打破职能壁垒和管理界域，建立整合性的社会保障管理体制机制。首先，组建以论题为导向的专项领导小组，全面负责跨部门协同的目标和任务制定，自上而下理顺各层次职能部门的权责清单，建立同层级常态化议事协调机制，减少纵向层级信息载荷。其次，以“数字社保”“智慧社保”为依托，制定全国统一的社保信息数据标准化清单，以此为基础建立可相互衔接、适时并轨的信息系统。关联人社、医保、民政等多个归口的数据，做到对社保制度运行的全方位、全流程管理。再次，选取发达地区进行社保管理协同化、一体化改革先行试点，从理念一致性、制度耦合性、管理协同性出发，探索社会保障系统集成、协同高效的可行样本。