城市社区公共体育服务走向合作治理：价值、困境与进路

代争光，张峰瑞

（苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021）

在健康中国、体育强国、全民健身等国家战略逐步深入的新形势下，以及大众体育的强烈需求的刺激下，群众体育发展得到了有力支持。 作为城市社会行政管理的基础单元和美好的区域性社会生活共同体， 城市社区已成为发展群众体育的重要场域。 城市社区公共体育服务不仅关乎社区居民个人生活质量，更是群众体育发展关键场域。 我国城市社区公共体育服务体系不断扩充，但也出现一些外延式发展倾向，出现了内涵式失调， 诸如社区体育资源配置不合理， 供需结构性失衡等，人民对公共体育服务服务需求趋向兼顾“量的保障”和“质的要求”，这一目标仅仅依靠组织结构纵向一体化的政府已难以有效应对［1］。 在政府职能积极转型、经济市场蓬勃发展和公民意识主动激发等多源动力驱动作用下， 以及城市社区体育服务供需矛盾的直接推动下， 城市社区公共体育服务治理体系发生流变， 治理主体结构由政府单一供给转变为政府、企业、社区体育组织和社区居民等多元主体合作治理，治理手段更加多样。 为回应公共体育服务需求复杂化的挑战，治理碎片化，组织结构分散化，合作治理成为实践整合性治理的组织形态和中国地方公共服务组织结构变革模式。

1 城市社区公共体育服务合作治理的理论涵义

1.1 城市社区公共体育服务合作治理的内涵

党的十九届五中全会提出“政府治理、社会调节、居民自治三大组织要良性互动”，建设“合作型”社会治理共同体。 这既是党和政府向基层社会治理重心下沉、 放权赋能的政策指向，也是立足于社会转型期社会利益格局复杂化、社会公共性流失以及政府职能转型的实际考量； 而合作治理正契合这一发展变化。 “合作治理”在公共事务的实践并非是为了取代政府权威地位，而是打造一种政府主导、公民参与的治理模式，在发挥政府对资源权威分配之优势之外［2］，整合社会资源，提升体育社会组织能力［3］，来减少治理“缝隙”。 基层体育合作治理指为实现共同的公共体育目标， 政府和基层体育社会组织彼此之间权力分享，形成稳定的公共治理关系［4］。据此，城市社区公共体育服务合作治理的理论涵义可以概括为： 城市社区公共体育服务合作治理是以实现或增进社区公共体育利益，政府和非政府部门（市场组织、体育社会组织、社区居民乃至辖区单位）等众多公共管理主体互相合作，建构一种社群性、集体性的密切关系， 在一个正式制度或非正式制度的行为框架中进行信息交换、资源依赖、知识共享、行动互动等治理资源流动，联合管理社区公共体育事务的过程。

1.2 城市社区公共体育服务合作治理的目标

新时代的公共体育服务需求总量扩增、结构多样性、治理交叉性，整体情况更加复杂化，政府已然无力从容应对［5］；为了有效满足居民需求，增强自身政治合法性，政府逐渐认识到非政府组织的重要性，从排斥到吸纳，由单向嵌入到双向互动。政社之间对公共体育服务有着一致目标， 两者之间的资源与功能高度互补，在彼此相对独立的基础上，形成协商、交互、合作的伙伴关系，努力实现社会公共体育治理效益最大化［6］。 实践表明， 政社合作对构建更高水平的城市社区公共体育服务至关重要。 城市社区公共体育服务合作治理的基本目标可以概括为3 个方面：1）公共体育服务的高效递送。 城市社区公共体育服务合作治理是一种趋向网络形态的合作秩序， 为了使治理网络能产生综合效能， 在网络治理中必须整合各个领域利益相关者的治理资源，消除专业本位，促进不同利益相关者的协调沟通。2）社会资本建构。社会资本是政府与公民社会互动合作的基础［7］。不同质的治理主体之间合作主要依赖于伙伴关系或网络结构发生行动，信任、制度规范和社会网络等社会资本不断累积，可以促进合作行为［8］。 而丰富的社会资本是实现城市社区公共体育服务合作治理必不可少的治理资源，有利于塑造基层政府与社区居民的良好合作关系， 增强公共理性。3）集体行动的强动员能力。基层政府、市场组织、社区主体组织、居民、体育社会组织等多元主体的存在，意味着利益诉求的异质性。 城市社区公共体育服务合作治理的效能提升必然是多种力量共同努力的结果行为。 在基层治理网络中，引入“非国家的和非管辖性的公共组织”，形成以行政秩序为基础，以群众自治组织为中心的公共治理格局［9］，体育社会组织拥有正式身份， 居民参与路径有制度保障等非政府组织可以分享治理权力，获取各种基层资源，与政府行政指向相呼应，协调社区集体行动。

1.3 城市社区公共体育服务合作治理的特征

城市社区公共体育服务合作治理具有如下特征： 一是多元主体联合性。 多元主体主要分为公共行政组织和社会组织两大类。 在公共体育服务合作治理走向制度化的过程中公共行政组织起到了根本性作用，最直接体现在《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》《关于全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》等国家层面出台的政策文件。 公共体育服务市场化改革和新公共管理运动的影响下， 社会组织逐渐主动或被动地嵌入、 吸纳到城市社区公共体育服务治理体系，成为资源提供者、治理主体。 从治理的参与者角度看，城市社区公共体育服务涉及多个行动主体， 既包括公共体育服务使用者，如居民和社会团体，也包括公共体育服务直接管理者，如街道办事处、社区居委会，还包括以企业、辖区单位为代表的社会主体。二是信任关系的强依赖性。区别于协商治理和协同治理，信任对于合作治理不仅是前提条件，也是一种治理手段，合作信任的建立与合作治理是一个相互作用的过程［10］。城市社区公共体育服务合作网络的协同供给依赖于有效的相互信任关系，信任可以说是多元主体合作治理的基础条件。 不同于市场经济交易和科层组织管理， 城市社区公共体育服务合作治理运行的机制之一是信任， 信任关系依托于制度规范和情感资本在治理体系内部的传递和扩散， 形成一种软约束力，与制度、法规等硬约束力共同作用，来规范主体治理行为，提高治理效能。三是资源整合性。合作治理回答了在城市社区公共体育供给体系中国家与公民、政府与非政府、公共部门与私人机构如何构建合作关系。 城市社区公共体育服务合作治理机制的设计对于政社关系变化来看， 可以让基层政府在扮演好宏观资源配置、制度设计保障的“裁判员”角色。 而社区居委会、社区体育精英、体育社会组织形成类似社区议事会为主要内容的基层组织治理架构，以公共利益最大化为共识，在合作协议框架里运行，联合社区内的企业单位、体育非营利组织和社区居民，揉合出公私部门及社区居民参与的力量，以形成一种互惠合作的公共治理性伙伴关系， 并使城市社区公共体育服务供给体系具有内生性治理能力。

2 城市社区公共体育服务走向合作治理的价值意蕴

2.1 转向以居民体育健康需求为中心

在社会主要矛盾发生转换的当下，“人民满意” 是服务型政府建设的核心靶向。 人民体育健康需求面向由单一化、保障型转向多样化、发展型，而城市社区公共体育服务供给却面临供给总量不足、结构性失调、运动式治理的发展境况。 城市社区公共体育服务合作治理内含协作性、开放性、系统性，树立公民本位理念，扩展居民参与治理途径。 城市社区公共体育服务合作治理以居民为中心、 社会为本位的新的行政理念和行为方式，将“让人民有获得感”的行为逻辑深深映射到制度政策设计、服务供给管理等全过程，尊重、保障社区居民在决策、反馈等环节的权益， 提高对社区居民美好公共体育服务需求的回应能力，体现了以人民为中心的价值取向。 如“社区邻里中心共享体育平台”。 为了满足社区居民便利化、多样化、个性化的健身需求，让高品质公共体育服务走进居民身边，福建莆田市体育局融入“党建+”社区邻里中心“1+6+X”模式总体规划；在全市首批38 个“党建+”社区邻里中心试点打造“2+3+N”共享体育平台，即2 个“标配”（一个多功能活动室、一个健身路径），3 个“选配”（一个健身广场、一个社会体育组织、一支社会体育指导员队伍），N 项服务（包括体育项目教学、体育赛事举办、居民体质检测等），平台依托全市各级体校、34 个市级体育社会组织和广大体育产业企业， 推行社区体育活动常态化开展机制、体育服务“点单配送”机制，着力促进社区体育设施、体育服务与其他功能服务衔接互通，有效提升社区居民体育获得感。

2.2 推动公共体育服务均等化进程

公共体育服务均等化指社会公众都可以较为便利地获得大体相同的公共体育服务［11］，包括质量、数量、机会三方面的均等化［12］。 “十四五”规划提出要加速建设城乡社区服务体系和显著提高我国基本公共服务均等化水平， 新发展阶段对公共服务建设作出高标准、高要求。 范宏伟，秦椿林［13］公共体育服务均等化分为3 个阶段， 初步阶段为区域性公共体育服务均等化， 主要表现为区域层级的公共体育服务治理水平的差距缩小； 发展阶段的目标注重于城乡公共体育服务供给体系协调发展， 主要表现为区域内和各区域城乡之间的公共体育服务水平差距明显缩小； 高级阶段的目标是有效保障社会公众每一个体可以公平、普惠获得公共体育服务。 作为公共服务体系的重要单元，当前我国公共体育服务在体系建设、能力基础等还需要“继续赶考”，处于公共体育服务供给体系最后一公里的城市社区公共体育服务，无论是在质量和效率上，还是在种类和规模上都存在问题。 要根本改变这一发展现状，粗放型管理下“大水漫灌”是低效、落后的，通过合作治理来推动城市社区公共体育服务治理转换升级是迫切且必要。 城市社区公共体育服务合作治理通过多方主体平等合作， 以推动政府职能转型、培育社会力量和提高社区居民议事能力，实现社区体育资源要素配置高效， 补强基层弱环， 最终实现均等化发展。

2.3 培育非政府组织发展力量

经费不足、人手不够、专业不精，是基层体育社会组织发展所面临普遍困境［14］，导致其自身治理能力不足，难以有效参与城市社区公共体育服务体系之中，处于游离态。 城市社区公共体育服务合作治理是一种多向度的网络型组织结构， 服务型政府为推动职能转型和服务效能提升， 运用合同外包等工具和社会力量达成合作，采用激励型、保障型等多种政策工具培育社会组织；企业、社区居民、社区体育组织等作为独立的主体性力量存在，话语权增强，逐步转变为城市社区公共体育服务供给的执行者、决策者、监督者。 同时，城市社区公共体育服务合作治理以政府决策、公众参与、竞争性购买、项目申请制、计算式治理、区域市场准入标准衔接等协商合作型治理方式创新应用， 可以提升城市社区公共体育服务市场化改革的规范化、协调度，扩大、加深市场组织、体育非盈利组织等合作伙伴的参与程度，例如“苏州经验”。 2009 年，苏州市体育局为培育一批有能力的体育社会组织，拿出200 万元体彩公益金，设立“规范化、实体化、社会化”三化建设奖励基金，为他们进行输血。 苏州体育部门从2016 年起试行政府购买公共体育服务，至2018 年3 年累计投入体彩公益金2 200 余万元，年均增速超40%，入选项目从42 个扩大到77 个，政府购买服务资金注入的“血液种子”，带动了体育社会组织“造血”机制的运行［15］。 在合作治理理念与实践的推动下，城市社区公共体育服务的治理结构变革、利益格局重塑、权利范畴拓展、社会关系变动，体制外的社会组织和政府构成复杂性伙伴关系，在此基础上社会组织的成长环境得到很大改善。 体育走向市场、走向社会，政府转变为公共体育服务的规划者、调控者与监管者，通过为他们注入发展资金，提供发展机会，已初步培育成功了一批体育社会组织［16］。

3 城市社区公共体育服务走向合作治理的现实困境

3.1 理性沉没：公共服务精神流失，治理内生动力不足

在社会治理变革过程中， 城市社区公共体育服务治理结构由单一线性到多元网状， 利益相关者的多元也意味着利益的分化，更进一步推动社会价值观的复杂化，传统的社会规范和公共价值体系也将由此经历嬗变的痛苦过程。 理想图景中，需要树立最基本的公共服务精神去凝聚人心和达成公共价值共识，以确保城市社区公共体育服务合作治理在轨运行；而在现实境遇中， 来自制度性或非制度性的多方面因素制约公共价值共识的达成。 在传统行政文化的惯性作用下，政府公务员的公共服务观念尚未根本性转变，公共服务精神缺失，应付性行为时有发生，导致政府权力过于集中、社区体育工作开展审批流程复杂等问题，治理深化改革仍需进一步推动等。 经济社会转型时期，在以效率为先的价值观驱动下，社区居民、市场、社区体育组织等社会力量的自身价值追求由社会本位向个人本位的转变，对于自身的生存发展给予更多关注，而对自身所承担的社会责任却置若罔闻，公共服务精神缺失，对社区公共事务表现的不积极、不热心。 利益相关者的公共服务精神缺失下，公共价值共识难以达成，导致城市公共体育服务治理的内生动力不足，治理协而不同，无法产生协同效应。

3.2 生态失序： 科层制压力下社会体育力量边缘化、碎片化倾向

韦伯认为科层制是一种以专业分工、 层级节制和按章办事为主要特征的理性组织［17］。 科层体制压力下，强调政府的主体地位，社区公共体育服务治理带有浓厚行政色彩，既是上级政府对基层部门提出的服务目标， 也是国家社会治理的需要而强力推动的结果；这就导致社会体育组织、市场、社区自治组织等社会组织参与社区体育治理的空间较小， 独立自主性遭到一定程度地侵蚀。1）城市社区公共体育服务边缘化。高效的协同治理基于有效且平等的协商。 过去很长一段时间，面向社区组织与社区群众，政府部门有着刚性管治、权威性的行为习惯，在民主协商过程把其他主体看作“管治对象”［18］。 加之处于科层制末段的街道办事处和强依赖政府资源保障的社区居委会， 承接了大量分解下来的行政任务和政绩建设的唯“GDP”，导致城市社区公共体育服务治理的边缘化窘况。 2）体育社会组织发展严重依附于政府。 就我国社会组织管理制度来看，实行“双重许可认证”管理制度，即一个拟获得组织合法性的体育社会组织要通过所属业务主管部门同意， 方可在民政部门登记注册［19］。 直接登记制、备案制的登记改革方法虽然在规程上降低了体育社会组织获得合法身份的门槛， 但缺乏完善的实施办法，也就成了程序形式。 双重认可的体制存量和合法认可的自由裁量权依然牢牢把握在行政手中， 客观上加强了对体育社会组织的监督管理， 但也让体育社会组织的发展带有深刻利益依附性，缺乏独立自主性，在发展运作过程中处于被动地位。 全能范式下的政府管控能力较强，辩证来看，这会导致基层体育社会组织主体地位逐渐弱化［20］。 3）信息不对称问题。 城市社区公共体育服务治理主体间因为话语体系的不同，彼此间信息交互性低，使得城市社区公共体育服务治理存在碎片化的现象［21］。

3.3 能力失位：资源配置结构失衡，供需不合

城市社区公共体育服务资源精准供给， 提高公共体育服务吻合度是城市社区公共体育服务满意度评价的重要内容。当前，由于居民参与不够，非政府体育组织作用发挥不充分，使得在“供约束需”的现实情况下，又出现资源配置与需求满足相脱离的矛盾。一是供需失衡。李燕［22］在研究京津冀全民健身公共服务建设现状时， 得出此地区全民健身服务总量已得到较大进步，但是在走访调查时发现服务内容、方式与服务对象的运动喜好、行为习惯不相适配。 城市社区体育供给责任主体不明确，协同机制不完善，治理主体缺乏深层次协同，供给内容和居民健身服务的真实需求脱节，造成口味不合、资源闲置的矛盾。 二是区域性失衡，城市化的快速推进，使得郊区和城区之间、商业区和生活区之间、改造区和新建区之间出现公共体育服务资源配置的不均衡问题。 三是社区体育资源利用率低。一方面，社区体育资源供给相对不足是事实。《2020 年全国体育场地统计调查数据》表明，截止到2020 年底，我国体育场地面积已达30.99 亿m2，人均体育场地面积达到2.20m2；其中，在体育场地面积方面，企事业单位达到19.47 亿m2，约为总面积的六成［23］。 而在人均体育场地面积上我国距离美、日等发达国家的10m2以上的发展水平还有一定大的差距。 另一方面是辖区内单位的体育场地设施面向社会共享程度低， 资源开放性不足， 社区和辖区单位之间没有建立协同共治的体育资源整合机制， 造成社区体育资源缺少但辖区单位社会性体育资源闲置的尴尬情况。

4 城市社区公共体育服务走向合作治理的实践进路

综上所述， 不同利益相关者在城市公共体育服务合作治理中的控制权、行为逻辑等存在差异性。 而供给主体多元、服务复杂性且供给主体发育不均衡决定了城市社区公共体育服务治理走向合作治理的必要性和紧迫性。

4.1 理性显出：转变公共服务观念，内化合作治理认同

伴随着政府职能转变、 社会治理现代化加速变革和公共服务市场化的逐步深入， 城市社区公共体育服务治理结构日趋多元，利益主体的独立性增强，利益诉求多元且分化，不同利益相关者之间合作博弈更加频繁。 “人类社会不仅为利益所驱动，同时也为愿望和激情所驱动”［24］，价值观对个体乃至组织的利益取向有着深刻影响。 各利益主体高效协同参与城市社区公共体育服务治理，需要公共价值共识的强力支撑，而公共价值共识的达成有赖于政府、社会、体育社会组织、社区主体组织以及社区居民等多元主体自身层面公共精神的培育和社会责任的建构。 整合性治理体系公共精神培育的首要环节是政府公职人员。 一方面，强化公共服务理念。 服务型政府的本质底色之一就是保障基本公共服务供给， 这就要求政府公职人员必须具备崇高的公共服务精神与强烈的社会责任感。政府公职人员应树立以人民为中心的理念， 以满足社区居民合理的利益诉求为服务导向，做到权为民用。 另一方面，健全组织管理制度。 加强和完善服务管理制度， 落实公共精神要求，规范政府公职人员行为，服务于公共利益最大化。 二是加强企业的引导和支持。 以主题宣传会、座谈会等会议形式对企业负责人乃至企业组织人员进行社会责任教育， 提升企业家精神；政府在政策、制度和财政等方面给予践行社会责任的企业相应优惠和有力支持， 以实际行动激励具有社会责任的企业参与社区公共体育服务治理。 三是社区体育组织建设需待加强，培育社区体育社会组织内生力量。 从政策倾斜、资源投入、 制度创新等外生力量给予社区体育社会组织发展活力和空间，创新管理制度，有机统一直接登记和双重管理，改善其生存环境。 四是通过不同的途径，如公告宣传、政策到家等方式，加强社区居民德育，提升其公共参与、协同治理的主体意识，提高公共理性；规范社区居民行为，将社区居民个体利益和公共利益兼容，在实践中培养社区居民的社会责任感。 公共精神的提升，内化成为高质量的合作伙伴关系。

4.2 生态优化：构建“大体育”格局，对社会、市场力量进行协调和整合

希尔斯提出整体性治理发展分为协调、 整合以及紧密化三个阶段，其中协调和整合是关键，形成紧密化的发展关系是最终目标。 在城市社区公共体育服务治理语境中，政府、市场组织、体育社会组织、社区居民及辖区单位等不同利益相关者之间的紧密化发展关系可以理解为他们在城市社区公共体育服务治理过程中有着共同的合作意向和价值追求。 但现实中城市社区公共体育服务治理中存在本位主义的藩篱， 社会力量参加程度低，多元协同治理不高效等机能障碍，理想中的合作治理所期盼的三足鼎立之势未成。 鉴于此，需要从以下几个方面进行完善：其一，着力培养社会体育力量，尤其是发展公益性体育社会组织，如苏州经验中的体彩公益金，为一批体育社会组织进行输血，为公共体育服务市场化打下基础。 其二，在经营性公共体育服务项目方面，政府坚决退出生产环节，简政放权，进一步推动“管办分离”的改革步伐；其三，加大资金投入力度，将购买公共体育服务的资金纳入公共预算，灵活选用政府补贴、凭单制等购买工具，对承接服务生产的社会力量提供财政支持、税收优惠和土地政策等，激发社会力量的积极性。 其四，体育社会组织管理制度改革方面，地方性改革已经进行了积极探索， 如直接登记与双重认可协调治理的广东经验、市场导向下社区体育俱乐部自主造血的上海方案［25］，公益孵化器扶持路径［19］等，体育社会组织社会性的增强，还需要国家顶层设计的总体布局调控，联合相关部委，出台系统性体育社会组织发展指导方案， 规避地区性发展的盲目、 碎片化风险。

4.3 能力归位：问需于民，加强公共部门与公众的信任与良性互动

实务界以及理论界均已认识居民参与在公共事务中的重要作用，作为城市社区公共体育服务核心利益相关者，社区居民为供给侧与需求端架起了一座相互理解与沟通的桥梁，极大了推动公共体育服务治理现代化的协商民主进程。 一是建立科学民主议事机制；依法保障利益主体的知情权、决策权等合法权益，运用“联席会议、听证会、社区民意征集”等现代管理方式， 就城市社区公共体育服务的大众问题进行充分且民主的协商讨论，以收集更多有价值的“声音”获取公众的信任和支持，政社之间和谐互动，打造参与式治理。 二是建立信息披露机制。 政府主导，联合企业、社区体育组织、社区居民、辖区单位等主体，借助互联网信息技术，以社区居民体育健康实际需求为靶向［26］，共建共享信息管理平台，建立多维畅达的协调沟通机制， 将不同利益相关者关于城市社区公共体育服务的现实诉求和所能提供的资源及时分享， 多元主体精准全面地掌握服务信息，以促进供给精准化和居民满意度。 三是建立反馈机制。 政府回应居民治理诉求的及时性、有效性，是居民参与公共事务治理的关键程序［27］。 面对社区居民的公共体育服务治理性意见、个体看法等，政府处于优势自主地位。 政府的回应性会一定程度上影响社区居民的满意度； 因此无论社区居民的意见是否被采纳， 政府首先要对社区居民所表达意见予以积极回应，并对关切问题、争议问题、热点问题进行充分考虑， 通过直接性交流渠道来向社区居民说明该意见采纳情况细节，充分尊重并鼓励社区居民的意见表达。 四是建立绩效考核体系。 在城市社区公共体育服务合作治理中，建立全过程监督体系，对参与主体实施监管与绩效评价，建构“以绩效促治理”良性互动的动态过程，聚合政府和体育社会组织两者的资源优势，提升治理效能。

5 结语

在社会转型期过程中， 城市社区承担了单位制解构后的诸多社会职能与责任如公共服务供给，安全治理等；而原子态的社区居民导致社区利益诉求分化，异质性增强，社区公共体育服务治理难度加大。 在社会现代化进程中，人民群众日益增长的公共体育服务需求与供给的矛盾突显。 需求复杂化和政府服务化推动着城市社区公共体育服务供给中政社合作关系不断提高广度、深度，合作治理是整合性公共服务组织模式的一个范式，竞争与合作相向，组织、资源、技术多维度统筹整合，权利重组，层级压缩，是系统性服务组织模式。 在其他公共服务领域政社合作成功案例的标杆效应下， 多主体民主合作治理已经在城市社区公共体育服务领域进行了积极实践。 城市社区公共体育服务合作治理不仅是消解社区公共体育服务治理困境的实践进路， 更是贯通公共体育服务最后一公里的必然要求。 着眼当下，政府购买服务制度、体育社会组织孵化器、 管理办法改革等一系列措施正在为政社合作供给城市社区公共体育服务来筑根基、行法治、引创新，推动了城市社区公共体育服务治理体系协同发展。