新媒体时代政府形象塑造研究——以2018年海南大雾事件为例

陈 丹，杨守涛

（中共北京市委党校 领导科学教研部，北京 100044）

互联网应用渗透到了公众日常生活的方方面面，关注着政治社会生活的点点滴滴，每一个人都可以使用微信、微博等应用来接收信息并且发表自己的观点；在线政务应用坚持为人民服务的宗旨，致力于解决公众办事的难点。在新媒体时代，政府与公众之间的双向传播渠道便捷了政府与公众的交流，为政府形象塑造带来了机遇，尤其是在处理突发性事件时，新媒体平台可以被用于有效及时地回应危机情况、引导舆论向积极的方向发展，避免社会混乱，有利于政府形象的提升。新媒体的及时性、多样性和互动性等特征使得政府的施政行为和施政结果以更快的速度传播到更广的范围，为更多的公众所知晓，这给政府形象的塑造提出了巨大的挑战。当前，学界聚焦政府形象塑造的热点问题进行探讨并取得了丰富的研究成果，内容主要集中在三个领域，即领导人特质领域、政府传播学领域和政府公共关系领域，关注政府形象的内涵、特征、构成、传播和塑造等问题。如今，越来越多的公民利用新媒体技术参与到政治社会生活中，使政府形象塑造面临更严峻的考验，关于如何应对新媒体带来的负面影响的问题还有待研究。

一、问题提出

政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价，它具体表现为政府在国内外公众中的知晓度和美誉度［1］。政府形象的内涵包括内外两方面：首先是政府形象的本原和实在，这是指客观存在的政府工作能力；其次是公众的认知和评价，这是在政府与公众的沟通过程中形成的。政府形象具有整体性、多面性、相对稳定性等特征，但这些特征也不是一成不变的，视具体的行政行为而定。政府形象塑造体现在三方面：一是政府施政履职的行为和态度，二是公众对政府行政的印象、态度和舆论发声，三是实现政府与公众双向沟通的传播平台和媒介。良好的政府形象是重要的政治资源，它不仅能凝聚社会力量，提升公众对政府的信任度和认同感，而且也能有力地推进经济持续发展和社会和谐稳定［2］。随着数字和网络技术的发展，新媒体平台以电视、电脑和手机等为输出终端，通过互联网等渠道广泛地向用户提供多元化、多样化信息，具体表现为微信、微博等新型传播方式。新媒体突出的个性化、受众主导性、表现形式多样化、及时性等特征打破了媒介之间的壁垒，拓宽了政府与公众的互动渠道，政府和公众都可以充当信息的发布者和接收者。

政府运用微信、微博、客户端等新媒体平台发布政务信息，倾听公众心声，这个沟通过程影响着公众的政府形象认知。通过对国内外相关文献的分析，可以看出新媒体对政府形象塑造存在以下正面作用。一方面，新媒体提升了信息交互的广度和深度，畅通了政府与公众的沟通［3］。传统媒体时期，受限于通信技术和时空差异，政府形象的传播范围十分狭窄，传播方式也比较单一。新媒体时代的到来很好实现了政府与公众的双向互动［4］，政府的单一威信格局被打破。另一方面，新媒体促进了公民的网络参与和话语权增长，促进了破解问责机制逆向选择，从而推进了科学决策［5］。随着公民权利意识、参与意识的增强，政府想要封锁消息或者用拖延的办法来应对公共危机就变得不可取，甚至可能会激化矛盾引发次生舆情危机。相反，政府及时通过有影响力的新媒体平台进行信息公开，倾听并回应公众的合理诉求，有助于实现双方的和谐对话从而增进彼此的理解，推进科学决策和决策执行。

事物都是辩证统一的，新媒体的推广也为政府形象带来了一些负面影响。一方面，信息发布渠道的多样化容易引发舆论危机，使政府公信力受到质疑［6］。新媒体的匿名性和虚拟性加大了法律追责的难度，降低了对网民传播信息的行政和道德约束。在实现言论自由的同时，信息的真实性却难以保证。而大部分网民的受教育水平并不高，难以辨别信息真假，极容易人云亦云引发社会混乱。另一方面，舆论的多元和尖锐化加剧政治信任流失，难以消解对政府形象的负面认知［7］。新媒体极强的时效性也给了公众较高的期望，希望能在事发后立刻获取政府的官方公告和态度。而由于公共危机事件具有突发性和复杂性，现实往往事与愿违。同时，网络公众参与行为的增加会在一定程度上降低政府的网络话语权，在这个多元的舆论场中，政府形象的负面认知变得更难消解。

随着我国互联网的蓬勃发展、网民规模的不断扩大，新媒体的发展势头已经不可抵挡。微信、微博以及新闻客户端等新媒体平台为政府和公众的互动提供了沟通渠道，推进了公众对政府的理解和信任，但同时新媒体的匿名性、时效性等特征也为政府的常态化管理和应急管理工作带来了负面影响甚至严峻挑战。因此本文试图寻找优化路径将新媒体对政府形象的负面影响转化为正面效用，充分发挥新媒体的多元主体、广泛公平参与等特点的优势，促进政府与公众的沟通与合作，提升政府公信力进而完善政府形象。

二、对2018年海南大雾事件的分析

随着新媒体在社会生活中推广，政府形象塑造遭遇了更严峻的挑战，通过对2018年海南大雾事件这个具体案例进行分析，从实践层面进一步探究新媒体对政府形象塑造的影响以及形象修复策略的应用。

（一）事件回顾

2018年2月18日，也就是农历大年初三，一场67年不遇的大雾席卷海南省，极端天气导致海口秀英港、南港、新海港三大港口数次停航，港口出现极其严重的滞留。

至2月19日，也就是到农历大年初四，港口滞留情况非但没有缓解，反而更加严重，上万辆车每天在港口排队。港口严重滞留事件被迅速传播到网络上，顿时成为全国关注的焦点和热点，一些偏激言论也在网络上传播，例如政府不积极采取措施疏散滞留车辆导致港口拥堵不堪、公众集体鸣笛表达对政府懒政的责备等。除了较少主流媒体发布的滞留情况客观报道外，部分网友为博关注，凭借着自己的微博、微信账号影响力较大，在未得知事件真相的情况下在网络上发布了虚假言论。

2月20日上午，海南省政府作出明确批示：集各部门之力疏散滞留车辆，缓解拥堵情况，尽快恢复公众的正常出行，并联合省内各大媒体实时地发布现场的最新情况，作出公正的报道，让公众得知客观事实，避免社会恐慌。当地政府还积极发挥官方微信、微博平台的作用，及时发布滞留现场的最新消息；工信部门也通过手机短信，向旅客发布最新交通信息。

2月28日，海口市政府采纳网民们的建议，通过媒体平台“火速上线”了秀英港预约排队服务功能。

（二）新媒体对政府舆情回应的影响

以当地政府对网络舆情的回应情况为背景，将2018年海南大雾事件分为三个阶段进行分析。在这三个阶段，政府对新媒体的应用情况不同，新媒体也为政府形象带来不同的影响。

1.第一个阶段：缺乏媒介意识导致政府回应滞后

2018年2月18、19日，事件发生的初期，当地政府没有及时在官方微信、微博等平台发布事件的危机程度和相关真实信息，忽视了正确地引导舆论走向，导致网络上出现了虚假、偏激言论。很多不方便观看电视或收听广播的公众不能及时了解到事件的真实情况，被滞留的车主以及乘客的现实问题也没有合理的途径来提出，导致政府部门与事件现场的真实情况之间出现了断层。这就是新媒体对政府形象塑造的消极影响，即由于忽视新媒体的作用，政府传播方式单一，不能及时发布信息回应公众诉求。只有有效利用新旧媒体融合这种多元化的传播方式，才能更好促进政府与公众的交流，使政府的最新政策消息及时传达给公众，公众将反映意见及时回馈给政府，以完善政府政策，促进社会发展。

2.第二个阶段：新旧媒体合力拓宽政府信息发布渠道

2018年2月20日上午，海南省政府发布了一系列指示，通过省内各大媒体对事件情况作出报道，各种形式的媒体通力合作，充分发挥了新旧媒体的作用，最大程度向公众传播最客观的信息。政府还充分发挥了政务微信和微博、手机短信以及其他新媒体平台的作用，保证各种用户都能及时接收到政府的官方消息。充分发挥新旧媒体各自的优势，政府既可以通过报纸等传统媒体发布政务信息，也可以通过新媒体平台更及时快捷地传递信息。充分利用信息传播渠道，最大程度地向公众传播尽可能多的信息，既有助于修复因突发性事件损害的政府形象，还在无形中进一步提升和完善了政府的公众形象。

3.第三个阶段：网络参与为政府建言献策

2018年2月28日，海口市政府采纳网民的建议，实行网络排队预约，缓解车辆的拥堵情况，加快车辆通行。事件发生初期，政府与公众之间缺乏有效的沟通渠道，事件久久不能解决；而在第三个阶段，海口市政府充分发挥新媒体平台的作用，回应诉求、采纳意见，既促进了问题的高效解决，还无形中提升了政府形象。两者对比更能凸显初期政府忽视新媒体这个双向沟通平台带来的巨大损失。新媒体平台为政府与公众提供了沟通交流的平台，当地政府利用这个平台，不仅及时向公众传播了滞留事件的发展情况，而且通过浏览网民的留言，充分吸取民智，借鉴有益做法，无形中拉近了政府与公众间的距离，提升了政府的美誉度和公信力，进而有助于恢复并完善政府在此次大雾事件中受损的形象。

（三）形象修复策略应用

形象修复理论是突发性事件发生后，个人或组织，例如政府，采取一系列措施来应对危机、修复受损形象的理论。其代表人物班尼特假设声誉是个人或组织最重要的资产，因此个人或组织工作的重中之重是在最大程度上提升其声誉。按照形象修复理论，应对危机主要有五大战略方法，即否认、逃避责任、减少敌意、矫正行为以及自责，它们被进一步细分为14种应对方法［8］。海南省地方政府在此次突发性危机事件的公关过程中多次用到了班尼特的形象修复策略，通过改进自身行为来扭转公众认知，成功地将事件初为政府形象带来的负面影响的新媒体转变为修复政府形象的工具，提升了政府形象。

首先，在此次大雾事件处理过程中，地方政府采用了否认策略中的转移视线方法。在解决港口滞留问题的同时，政府及时追踪网络谣言，公布虚假言论传播者并进行追责，将事态加重归结于网络不实言论，为公众找到了一个应该攻击的目标。其次，在回应危机事件时，地方政府运用了规避责任策略中强调意外的办法。地方政府多次在回应中提到此次大雾事件67年难遇，强调自然灾害的不可控和突发性是拥堵事件的主要原因，争取公众的宽容和理解。再次，政府也从减少敌意策略中选取强化支持办法来修复形象。危机事件一发生，海南省委书记、省长就作出批示要求尽快疏导滞留车辆。地方政府各部门如交通、民政、卫计委等也都用实际行动做出回应。政府在处理突发性危机事件中的紧急行动和人文关怀增强了公众对政府尽快疏通港口、畅通出行的信心，减少了公众对政府的敌意。此外，纠正策略也是被着重使用的。海口市政府在事后反思了此次危机事件的原因和影响，然后通过新媒体平台上线了排队功能，以避免此类情况再次发生。最后，最根本的是向公众表达歉意。在此次突发性危机事件中，地方政府没有进行直接的口头道歉，而是通过实际行动来表达歉意，如对旅客的爱心救助，送饭送水、让路让行、开辟医疗绿色通道，还利用新媒体及时回应网民和滞留群众的诉求、采纳网民的意见，既促进了问题的高效解决，还无形中向公众表达了歉意，达到了修复政府受损形象的目的。

三、新媒体时代政府形象塑造的路径

在政府形象塑造方面，新媒体是一把双刃剑。一方面它提供了沟通平台推进政府与民众的双向互动，另一方面对新媒体技术应用不当也将影响政府形象。因此，怎样合理利用新媒体来塑造政府形象就显得至关重要。本文根据对文献的总结以及对现实案例的分析，提出以下塑造路径，以扬长避短，充分利用新媒体对政府形象的正面影响，避免或转化其负面影响。

（一）切实转变思想观念

塑造良好的政府媒体形象，首要的是转变执政理念，其次是树立正确的媒体意识、培养媒介素养。

1.切实转变执政理念

在政府的常态化管理和日常行政行为中，政府的真诚、尊重与责任会受到更多关注。首先，各级政府和工作人员应切实树立以人为本的服务理念，在政策全过程都要切实关注民生，真正为民谋福祉。近些年来，地方政府积极推动的“只跑一次”“一网通办”“接诉即办”等基层实践改革简化了公众的办事程序，大大提高了办事效率，公众的诉求有渠道反映并能够及时妥善地得到解决，真正做到了以人为本，让公众感受到了政府的真诚与尊重。其次，政府要明确自己的职能定位，不越位也不缺位。尤其在这个危机事件常态化的时代，政府的危机管理能力直接影响着公众对政府的形象打分。危机事件一旦爆发，政府应该立即启动危机预案，主动承担责任，通过新媒体平台向社会大众发布信息，在保证社会稳定的同时及时查明危机原因、推进危机解决，切实做到为人民服务。

2.树立与时俱进的新媒体意识

新媒体技术发展迅速，各种媒体平台、媒体形式随处可见。政府要想塑造良好的媒体形象，需要主动积极了解当前新媒体发展状况以及前端媒体技术的方向，并及时了解和应用公众更关注和使用的新媒体平台。2018年12月，国务院办公厅发布了《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，对政府行政提出了新要求，即要认真践行网上群众路线，在积极运用政务新媒体的基础上推进政务公开、提升政务服务，从而凝聚社会共识并进一步创新社会治理方式。

（二）完善新媒体平台管理

政府面临的公共危机事件越来越多，甚至出现危机事件常态化，政府的常态服务和危机管理手段都影响着公众对政府的看法［9］。因此政府不断完善新媒体平台管理，运用新媒体做好常态化下的政务公开和应对危机的及时互动显得尤为重要。新媒体平台管理工作要从新媒体平台的建设、运营和维护各方面入手。

1.加强新媒体平台的建设

建设新媒体平台首先要搭建具有权威性的新媒体平台，打造一批精品账号，增加平台影响力。海南大雾事件发生后，公众都期望从当地政府的政务新媒体平台获取即时信息以采取行动，可海南省和海口市的各类政务平台表现不尽如人意。关注量相对较高的“海口发布”政务微信，因为受众基础薄弱，所以尽管身处灾难事发地，阅读量最高的一篇《@司机旅客，目前港口排队车辆滞留较多，建议21日12：00前暂勿前往》也仅有2万多次点击量，而作为利益相关方的广东省，其政务微信“广东共青团”发布的报道海南大雾事件的新闻却有10万+的阅读量。所以政府部门加大力度打造权威平台显得迫在眉睫。

2.做好新媒体平台的运营和维护

常态化管理和危机管理都要求做好信息的发布、传播、互动和引导的各个环节，总的来说就是要完善信息发布机制和信息接收平台。一方面要做好信息的收集工作，政府分门别类将各种信息收集整理入库，并发布到官方平台；另一方面要设立信息反馈机制，政府通过微信、微博等平台的评论、直播等功能，及时了解公众对最新政策信息的反应，并反馈到政策文件的修改工作中，形成政府与公众的和谐互动。尤其是在发生突发性事件时，政府收集信息并反馈显得尤为重要，做好这些工作既有助于政府对事发现场的了解，也有助于政府及时知晓公众的诉求。通过畅通的双向互动，各种网络谣言不击而破，极大地有利于安抚公众情绪、引导舆论走向、维持社会稳定。

相应地，完善信息回收平台也必不可少。为了更全面地汇集群众智慧，政府需要做到：首先，加强对工作人员的培训使其更熟练地应用政府官方微信、微博等新媒体平台，从而更高效、有秩序地进行信息的回收，扩大信息回收量和回收范围。其次，对政府官方微信、微博等平台进行专门监管，以便在发生突发性事件后能够第一时间在官方平台向公众发布信息，并通过“微博大V”等及时转发信息，将事件的最新进展、危机等级等真实情况传播到更广的范围。同时通过评论里的互动，收集公众正面临的难题，并请专业人员予以解答，做好信息回收管理。最后，实现公众参与常态化，通过微信、微博等平台与政府互动，做到信息的互通，促使公众与政府及时对涉及公众切身利益的民生问题进行友好协商，让微信、微博成为公众参与政治社会生活的有效渠道。

（三）健全监督机制

1.完善法律法规建设

政务新媒体要实现健康有序发展的重要前提和关键保障就是要完善相关法律法规。目前为止，我国还没有一个全国统一的政府新媒体平台运营管理办法，政府在日常运行自己的新媒体平台时也没有参考标准，信息的收集、整理、发布和监督都缺乏管理规范。另外，新媒体法律法规的建设需要全方位、多层次地进行，如应涉及信息保密、数据保护、信息公开、不当言论追责、电子版权保护等多领域，使法律法规完整化、体系化。2017年《中华人民共和国网络安全法》正式颁布实施，该法在网络、运行安全和应急等方面都做了明确规定。要通过法律法规的完善来促进互联网内容建设，弘扬正气，深化网络生态治理，进而加强网络文明建设。

2.加强考核评价

目前，部分政务新媒体存在不少问题。有的地方政府设立了官方新媒体平台却不运营不监管，有的发布未经审核的信息，因此建立全国统一的监督管理机制显得非常必要。机制应涉及内容监管审核、考核评价、奖惩和追责各方面，使政府的网络行为有标准可依、有规则可管。具体来看，地方政府可以将其官方媒体平台运营情况纳入年度绩效考核，评价标准应坚持实干和实绩，对取得良好成绩的单位和个人按照有关规定予以鼓励和表扬，对违反规定和标准发布转载不良有害信息、破坏网络传播秩序、损害社会公众权益等突出问题要认真追究责任。专门机构要进行在线监测和抽查，对政务新媒体相关运营情况进行监管和评价。

3.发挥社会力量的作用

借助广播、电视、网络等媒体，充分动员社会力量来监督政府。社会力量的参与作用重大，一方面可以满足民众不断增长的政治文化需求，另一方面还能补足政府和市场失灵的短板。因此，政府适度放权给社会显得很重要，让社会力量充分发挥其监督政府行政行为的作用，借助第三部门改善政府和企业、公众的关系。

（四）多主体协同参与网络治理

1.加强公众参与

发挥公众的作用，既要鼓励其直接参与网络治理又要规范其行为。公众的广泛网络参与为政府提供了一手信息来快速科学决策，使危机得以更快解决。海南大雾事件体现了公众参与网络治理的优势，既有人实时报告拥堵情况、需要物资清单，更有热心网友建言献策。2021年河南省暴雨期间，通信交通严重受阻，热心公众自发整理受灾信息并传递给各个分散的救援队伍，大大提高了救援的效率。政府在日常工作中要注意加强与公众的沟通，增强公众对政府的信任，进而促进公众主动参与政治社会生活的积极性。

同时，也要防止部分不法分子为谋取利益，利用新媒体平台恶意传播不实信息来获取流量。2021年10月23日，一个网络博主在互联网上传一个小男孩悲惨生活的视频，为博流量搞出“卖惨”闹剧，引发了网友高度关注。网络的迅猛发展使流量成为一种价值尺度，“有心之人”将其转换为粉丝量、注意力甚至金钱。相关部门在保障公众网络言论自由的同时，也要规范公众的不良行为，营造清朗的网络环境。

2.发挥可信中介的作用

要发挥可信中介的作用，通过可信的中介增加政府言论的可信度［10］，使公众更加清楚并理解政府的行为。可信的中介包括但不限于当地社区领袖、专家、非营利组织和志愿团体。新冠肺炎疫情期间，中国政府充分合理地发挥专家和志愿者这些可信中介的作用来增加信息的可信度。例如通过让钟南山作为与公众沟通的代言人，发布关于新冠肺炎的危害和相关政策措施，提高了公众的政策遵从度。中国政府还利用张文宏的公信力，以其通俗的语言来传达复杂的疾病信息，提高了公众的隔离遵从度。此外，志愿团体也为提升中国政府抗击疫情政策的可信度做出了贡献。例如，志愿者于2020年1月底建立了Anti-2019-nCoV（A2N）来遏制虚假信息和谣言传播。通过这些可信的中介，政府与公众之间的距离被拉得更近，公众主人翁意识得到显著提高，主动配合政府活动并对相关政策问题积极地建言献策，改善了政府的形象。

结语

完善政府形象，是政府形象发展的理论呼吁，也是拓宽公民参与政治、社会生活渠道的实践要求。进入新媒体时代后，微信、微博等新媒体平台作为政府与公众的双向沟通平台，极大地拓宽了政府与公众的沟通渠道，促进了彼此间的交流，使政府形象更加具体与明朗。政府一旦发布信息不及时、不准确、不全面，信息的快速传播和发布渠道多样化就会给政府的形象和社会的稳定造成严重影响。可谓机遇与挑战并存。对于对机遇的充分运用、对挑战的尽量规避与转化来说，借助形象修复理论，切实转变思想观念、完善新媒体平台管理体制、健全监督机制、实现多主体协同参与网络治理等是必要的。然而，当今的政府形象塑造涉及多样化的新媒体平台、形象传播过程、公众合供参与政治生活的意愿等诸多因素，是一项较为复杂的系统工程。为实现新媒体技术对政府形象塑造积极效用的最大化，既需要未来深入的理论探讨，也期待进一步的实践探索和应用。只有这样，面对纷繁复杂的网络信息和社会问题，才有可能充分利用新平台的优越性，实现政府与社会公众的良性互动，提高政府在公众心中的公信力，提升政府形象。