从“理性经济人”到“理性生态人”——生态环境治理中的地方政府角色转型

文/李代明 胡意华 （..湘潭大学，湖南湘潭 400）

内容提要：生态环境恶化及其衍生的政治、经济和社会问题被广泛视作国家治理体系和治理能力现代化亟待解决的重要问题。政府作为生态环境治理的重要组织者和执行者，如何将绿色发展理念融入到政府的施政行为中，是生态文明建设的内在诉求，也是绿色发展型政府的本质要求。但在生态环境治理过程中存在着一个悖论：中央政府高度重视生态文明建设，建立了多维度多层次的环境治理与督察体系，但在具体生态环境治理中，不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义问题却屡禁不止，导致生态环境治理效果不尽如人意。地方政府在生态环境治理过程中存在角色错位与冲突，亟待树立绿色发展观和生态政绩观、构建高效的生态政绩考评体系、强化制度执行与督察，形塑和强化“理性生态人”角色，实现生态治理现代化。

一、引言与问题提出

党的二十大报告指出：“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”十九大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，开展了一系列根本性、开创性和长远性生态治理工作，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，生态文明建设成效显著。在生态环境保护与治理中，政府掌握着生态治理的主导权，是生态治理的关键行动者，其治理理念与治理行为决定生态环境治理的成败。生态治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要表现，其成效关乎政府权威的塑造与公信力、合法性的维系。于此而言，手握“公共权力之棒”的政府理应承担在生态治理领域的主体责任，建构“生态理性”，以期实现生态环境的有效治理。

从现实来看，环境的恶化及其衍生的政治、经济和社会问题越来越成为中国式现代化的阻碍，政府作为生态环境治理与保护的重要组织者和执行者，如何将绿色发展理念融入到政府的施政行为中，是生态文明建设的内在要求，也是绿色发展型政府的本质要求。但在生态环境治理过程中存在着一个悖论：尽管中央政府高度强调生态文明建设，建立了完备的环境治理与督察体系，但在地方政府层面，不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题屡禁不止，导致生态环境治理效果不尽如人意。这个悖论反映出地方政府在生态环境治理过程中存在角色错位。从根本上解决这一问题，需要重塑地方政府在生态环境治理中的角色，完成从“理性经济人”向“理性生态人”转变，实现环境善治。本文从“人性假设”视角，分析地方政府“理性经济人”角色在生态环境保护中的困境，进而建构地方政府“理性生态人”角色的应然形态，同时提出角色转换的实现路径。

二、“理性经济人”角色在生态环境保护中的困境与负效应

政府在生态环境治理场域中的角色是政府行为价值取向的外在表现。“适度合理的政府利益能够转化为推动经济与社会发展的动力”，［1］作为人民利益的维护者，政府的 “经济理性”也使其在一定程度上成为“为公众谋利益”［2］的公权机关。但是在生态治理场域，政府的“理性经济人”倾向导致了一些重经济发展轻生态治理的行为。

“理性经济人”角色实质上是以透支环境为代价获取短期的经济效益。经济高速发展和生态环境迅速恶化的现实证明，生态治理中的“经济理性”具有短视性、片面性，影响美丽中国的建设。在党和政府高度重视生态文明建设、构建绿色发展型政府、实现生态善治的背景下，一些地方政府在环境治理中仍然存在敷衍应对、弄虚作假的行为，给生态环境治理带来了极大的阻碍。一方面，一些地方政府和部门负责人依然热衷于以生态利益换取经济利益。屡禁不止的生态环境破坏事件，造成了极其恶劣的影响。另一方面，“理性经济人”的逐利性会导致地方政府行为的局部化、利益化，在缺乏有效制约的情况下，地方政府的“经济理性”难免会导致以公共权力谋取私利、编织权力“保护伞”等损坏生态环境治理效能的错误行为，导致公共权力、人民诉求、社会价值的对立。“秦岭违建别墅事件”和“洞庭湖区下塞湖矮围事件”等破坏生态环境治理效能的事件中清查出庞大的利益交织网络体系，是“理性经济人”取向在现实治理中的表现。

（一）“理性经济人”在生态环境保护中的伦理困境

作为人性假设的一种基础形态，“理性经济人”角色代表着一种追求自身利益最大化的“自利人”。传统地方政府秉持的“理性经济人”角色在生态环境治理中过于注重经济利益和本地区局部利益，导致地方政府的“利己性”和“利他性”矛盾，使得局部利益和整体利益存在严重的不均衡性。换言之，地方政府传统“理性经济人”角色所伴随的“利己性”掩盖和隐蔽了自身作为公共权力机关本应具备的回应和保护人民与社会对生态文明建设的诉求和关切的义务，丧失了对生态环境的“利他性”和公共性。

一是“理性经济人”角色的自利性与社会价值相冲突。生态资源作为一种在公共场域内为社会全员所共有的资源，具有公共性，容易陷入“公地悲剧”。地方政府通常将生态资源视作谋取政治利益、获取晋升筹码的私有资源和价值性工具。长期以来，对地方政府的考核主要集中在经济方面，导致地方政府倾向以牺牲生态环境换取经济发展的行为，一些地方政府为了缓解本地财政压力和完成上级考核，会采取降低环境监管门槛的方式，允许属地内高污染企业或个人继续运营来扩大税基。当面临上级环保督察时，地方各级政府之间、地方政府与企业之间甚至联合起来“共谋”应付上级督察和考核，严重影响区域生态治理成效。当作为“理性经济人”的地方政府将生态资源作为部门或个人专有的 “私人资源”进行无序开发、使用时，便与生态资源的公益性、公意性和外部性相冲突，导致“理性经济人”角色的自利性和逐利行为与社会价值存在矛盾。

二是生态环境保护中行政人员的角色冲突。行政人员在地方治理中扮演着多重角色，作为公共部门的公职人员应然是一种“公仆人”角色，但在实际的行为过程中，强烈的“理性经济人”冲动，驱使着他们为对自身有利的显性政绩而努力，由于生态环境保护是一种长期的潜在政绩，这导致在经济发展与环境保护面临选择时会以牺牲环境为代价。在生态环境保护与治理的行动中，在要求地方政府中的行政人员具有“公仆人”角色的同时，也要求其具有“生态人”的角色，要遵循人与自然、人与社会、人与自身和谐共生。但在“理性经济人”的驱使下，政府又呈现出“生态人”与“经济人”的冲突。

（二）“理性经济人”在生态环境保护中的负效应

一是“理性经济人”角色导致生态治理低效率。包括生态资源在内的自然资源的一个重要特征就是“全民所有权”。政府作为公共意志代表的集合体是掌握并唯一具有生态环境资源使用权与开发权的垄断者，在对生态环境资源的保护过程中不可避免地存在传统官僚组织的弊端。与市场资源的高流通性和交换性相比，官僚组织缺乏外部竞争，具有效率低、成效差等弊端。同时，由于生态治理缺乏有效的反馈与监督机制，社会公众监督乏力，难以对地方政府进行监督和评价，加之地方政府的“理性经济人”倾向，导致了地方政府生态治理效率低。总体来看，地方政府在生态环境保护中的“低效率”困境主要表现为地方政府生态治理的“向内性”突出。地方政府处于官僚制组织体系之中，与市场相比，存在更为明显的信息与物质交流、置换的障碍和隔阂。具体而言，这种信息与物质交流的障碍主要体现在“地方政府之于外部环境”以及“外部环境之于地方政府”两个维度。其一，受困于官僚制组织本身的“向内性”，地方政府进行生态治理的一整套运行体制机制，都是一个“内封闭”的过程，缺乏与社会、市场甚至自然系统的信息沟通。受制于封闭系统与外界系统信息交流方面的梗阻，地方政府在对有关生态治理信息的获取、接收、处理、加工、输出等环节存在相当的滞后性。同时，面对突发性生态破坏事件，地方政府往往反应迟缓、应对不力，错过治理的最佳“窗口”。其二，由于传统官僚组织的“封闭性”以及地方政府的“保密”托辞，导致外界与地方政府组织之间产生“信息孤岛”。“信息孤岛”导致的信息不对称，使得公众难以获取完整、准确的信息，无法对政府进行有效的外部监督。总之，地方政府的自利性“经济人”取向导致生态治理政策、规划难以有效落实。

二是“理性经济人”角色容易滋生“保护主义”。地方政府生态治理职能发挥的好坏程度在地域分布上通常呈现出团块状特征。为了避免属地内因未有效履行生态治理职能而受到上级部门处罚，个别地方政府会将一些高污染、高能耗的企业转移至其他地区或者行政区域间的交界处，呈现出自利性倾向。此外，从地方政府与企业的关系层面来考虑。地方政府通常将GDP的快速发展视为本地区政绩考核的硬指标和自身晋升的重要依据和快速途径。地方政府主管部门为了保护辖区内的经济发展水平，尽管某些高污染企业对当地生态环境已经造成了不可逆的巨大损害，但是只要能够为当地GDP做出巨大贡献，地方政府通常对于中央的政策、制度采取敷衍、截留、损缺、附加甚至抵制替换等失职渎职行为。

三、“理性生态人”：生态环境保护中地方政府的未来角色

随着人类对自然的认识和探索不断加深，人们愈发认识到应当将人与自然置于平等的位置上，要保护自然甚至敬畏自然。马克思、恩格斯指出，在未来必将出现一种新型的“生态人”，生态人“在国家层次上可以指政府、企业、团体及个人”［3］。所谓生态人，是指具有保护生态环境意识的道德人［4］，存在生态理性与生态非理性［5］。旨在克服“经济人”本身无法弥补的缺陷，建立一种全新的价值判断标准，其本质特征在于它以整个系统效益最大化为价值判断标准和决策依据［6］。“生态人”追求的是“人和自然的并存互依、同生互荣，促使人、社会与自然的友好合作、协调发展”［7］，是“公平公正尊重自然、能够遵循着生态理性的价值观，顺应生态规律，具有生态责任感的新型人性假设”［8］。生态环境问题在很大程度上因人而生，生态环境失衡的根本原因是人的发展失衡。要解决生态环境问题，首先要解决人的深层次价值观问题，只有组成政府的所有人的价值观念发生了根本变化，产生了生态意识和生态自觉，有了许多高素质的“生态人”，生态环境问题才能得到真正解决［9］。即人类需要跳出单纯适应经济发展的“理性经济人”角色，转向具有生态意识的“理性生态人”。这要求地方政府也应塑造“理性生态人”角色，将生态理性转变为生态治理的理性自觉行动。

（一）“理性生态人”何以可能？

“生态人”的科学性在于克服了“经济人”的片面性，弥补了“经济人”的伦理人格缺失，同时又克服了“经济人”片面追求经济利益最大化的缺陷，找到了在生态环保和经济发展之间求得平衡的理论支点［10］，即经济效益和生态效益平衡发展，体现的是人类利益和自然利益的一致性。只有人类利益和自然利益和谐发展，才能实现人类社会和自然社会可持续发展。因此，“生态人”假设为地方政府进行环境治理提供了理论指引。“生态人”的生态理性符合社会公众对发展环境和美好生活的诉求。在“经济理性”的驱使下，人类对自然无节制索取导致人与自然呈现出不同程度的冲突状态，衍生出一系列生态危机事件，直接或间接地威胁到人类自身的生存和发展。在“生态理性”的驱使下，地方政府更加追求人类社会的可持续发展利益。“理性生态人”能够缓和甚至可以消除这种冲突。地方政府“理性生态人”角色驱使地方政府树立高度的生态自觉和生态良心，合理利用生态资源以期实现可持续发展，这正与社会公众共同形成的社会价值相契合。社会公众希望保护自身对生态资源合理的使用权和受益权，地方政府作为“理性生态人”相较于以往的“理性经济人”能够在不损害社会公众对生态资源合理的使用权和受益权的前提下对生态资源进行理性的开发和利用。从此视角出发，地方政府“理性生态人”的角色既能够缓和社会冲突，又能够与社会公众的社会价值相契合。

（二）“理性生态人”有何特征？

“理性生态人”具有双重素质，作为“生态人”，它具有充分的生态意识，同时又是“理性的”，它具有相应的生态知识，［11］坚持“集体本位”［12］。具体到地方政府的生态环境治理行动，其角色也需要兼具这种双重素质。同时要更加凸显“生态理性”和生态责任感，不断消除生态环境问题的负外部性，增加生态环境的正外部性，为整个人类的长远利益和整体利益积极行动，促进生态文明建设和发展。

一是更具“生态理性”和生态责任感。“生态理性”是地方政府发展的新阶段，对地方政府履行生态治理职能提出了更高的要求。“生态理性”主要从价值观层面为地方政府组织设计了一幅人与自然、经济发展与生态进步协调共进的蓝图。“生态理性”对以往的“经济理性”进行了根本性的颠覆。“生态理性”要求地方政府不能局限于追求当地经济的高速发展，而应该在经济发展的同时，努力实现经济、社会、生态文明共同发展，将生态治理职能置于与经济发展职能同等重要的位置上。从这个意义上来讲，“生态理性”从价值观和指导思想的层面上确定了生态政府的履职方向。生态责任感与“生态理性”相比，更加强调的是地方政府组织的实践层面。生态责任感是指地方政府应当积极地、主动地承担起有效保护和合理开发生态资源的责任。要求地方政府建立更加合理的生态政绩考评机制、更加高效的环保督察制度以及更加完善的生态破坏追责机制。

二是生态资源正外部性凸显。外部性分为正外部性与负外部性，以往“理性经济人”角色通常带来的是生态资源的负外部性。“八大世界性公害事件”揭示了人类活动的失范正在使我们遭遇前所未有的危机。而中国当前也正面临着巨大的生态压力和挑战［13］。“理性生态人”要求地方政府更加关注生态治理职能的有效发挥，使得生态资源有了更长、更稳定的恢复期和增长期，伴随而来的便是生态资源正外部性的凸显。“理性生态人”以其高度的生态自觉和生态理性进行生态环境保护与治理，能够有效减少环境污染，消除生态环境危机，促进整体生态环境的好转，为整个人类提供更加优美、更加健康的生态环境。此时，整个社会都会从中获益，也不需为此付出高昂的费用。这是生态环境治理所要达到的目标，也是整个人类社会和自然系统共同发展的应然图景。

（三）“理性生态人”如何塑造？

如何将政府角色从“理性经济人”转向“理性生态人”？这需要发挥制度对行为的规范功能，制度是人的行为的规范以及这些规范得以持续的实施机制［14］。地方政府生态环境治理角色转型需要借助制度的力量，对地方政府行为进行规范和形塑。具体而言，就是要通过完善生态环境治理的制度体系，提高生态环境治理制度的执行力，来促进生态环境治理体系和治理能力现代化。

一要树立绿色发展观及生态政绩观。近年来在生态文明发展理念的指导下，各级政府在环境治理领域中取得了一定的成效。但是，其中仍然有一些行政领导干部存在唯GDP论、急于求成、发展经济而不顾生态环境等错误的政绩观。“这些政绩观在时间维上表现出割裂历史与未来的短期行为，在空间维上倾向忽视生态环境的人类中心论，在使命维上热衷于以晋升为目标的官场政治学，在实效维上存在着追逐政绩显示度的浮躁心态”［15］。因此，改变政绩观是地方政府“理性生态人”角色塑造首要问题。首先，要由经济理性转向生态理性。经济理性是人类中心主义的映射，看重物与物、人与人以及人与物之间的交换价值，追求的是经济利益。生态理性不仅追求人与生态的和谐关系，而且追求对生态资源合理利用的使用价值，是将人与生态统一起来的整体价值观。其次，要由个人价值转向整体价值。个人价值通常表现为行政人员将自身利益放在首位，把政绩与职位升降、薪金多寡联系起来，追求个人的成败与得失。然而行政人员承担着多种角色，作为行政系统中承担公职、使用公权力的个体，其行为要与社会公众的现实需要联系起来。因此，行政人员要注重与社会公众的诉求的良性互动，将自身置于与社会公众联系、与生态系统关联的场域中，不断追求人类整体价值的实现。再次，要由单一价值转向综合价值。地方政府不应将经济发展作为判定其政绩好坏的唯一标准，而应坚持以生态文明发展理念为指导，坚持社会、经济以及生态环境协调发展的综合性生态政绩观。

二要构建高效的生态政绩考评体系。“生态政绩”是指地方政府在履行生态治理职能、配置生态治理资源过程中取得的生态治理成绩与效果，是官员推动生态文明建设主观努力的客观结果［16］。生态政绩考评要求通过上级部门、外包科研机构及专家学者或者大众传媒、社会公众等第三方机构或团体等途径针对地方政府履行生态治理职能所取得的成效和客观结果进行考核与评价。首先，要优化考评指标。准确、有效的考评指标是决定生态政绩考评结果的前提条件，一个科学合理的生态政绩考评结果必须建立在具体、细化、符合实际的考评标准基础上。考核指标要能够反映地方政府生态治理的实绩，并且能够约束政府行为。其次，要优化生态政绩考评手段。要充分运用大数据在绩效信息获取方面的优势，通过现代化的手段提升地方政府生态政绩考评结果的准确度。最后，要完善生态考评机制。在生态政绩考评过程中呈现出激励与约束失衡的倾向，生态政绩考评正向激励不足、生态政绩考评逆向惩罚不力、生态政绩考评过程中常态化监督缺位导致生态政绩考评失灵。要完善地方政府生态政绩考评激励相容机制、专业监督机制和责任追究机制来对地方政府及官员行为进行有效调控。

三要强化制度执行与督察。如何将制度优势转化为治理效能考验着治理场域中的每一个治理主体。中央政府将生态环境治理置于地方治理的重要位置，然而一些地方政府在落实中央政府关于生态环境治理的相关规定和决策时表现出明显的经济性倾向。如何才能让生态环境保护制度平稳、顺利地走完“最后一公里”，让本应是高效、良好的生态环境保护制度真正落实，需要从两方面着手。首先，要强化制度的执行力。制度的生命力在于执行，要严格贯彻落实已制定的生态环境保护与治理的制度。目前中央已出台了许多生态环境保护与治理的法律法规、政策、制度，但在基层执行过程中却出现了“梗阻”，虚假执行、变相执行、替代执行等问题在一定程度上依然存在，亟待提高制度执行力来确保从中央到地方的执行链条不断裂、不走样。其次，要提升环保督察效能。要推进环保督察的法治化进程，构建与环保督察互相补充、互相适应的相关立法，推进环保督察制度规范化、法制化、科学化，［17］以矫正地方政府“偏离失控”，［18］要将督察权威融入常规环境治理机制，用严格的督察制度、规范的督察程序、先进的督察手段、精准的督察结果来确保生态环境治理严格按照“生态文明建设”战略部署进行。

四、结语

地方政府在生态环境治理中发挥着十分重要的作用，秉持何种伦理指引直接关系到治理效能的高低。在生态文明建设背景下，地方政府亟待从“理性经济人”的自利性中走出来，要从生态共同体、生命共同体、人类共同体、命运共同体的高度来进行生态环境治理。要通过树立绿色发展观和生态政绩观、构建高效的生态政绩考评体系、强化制度执行与督察，形塑和强化地方政府“理性生态人”角色，促使地方政府从传统“理性经济人”转向“理性生态人”，用“生态人”的生态理性克服“经济人”的生态非理性，实现生态治理现代化。