党内法规制定权配置中的政治逻辑

文/宋润润（中共四川省委党校（四川行政学院），四川成都 610072）

内容提要：党内法规制定权配置的历程是将党内法规制定权作为独立专门的权力进行集中行使的历程，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁行标志着党中央开始重视通过把控制度的制定权来确保党内制度的统一性，“一元多层次”的党内法规制定权配置模式初步形成。高度重视制度治党是党内法规制定权配置的重要政治基础，整合制度资源是党内法规制定权配置的重要政治任务，强化制度约束是党内法规制定权配置的重要政治目标。

建党百年来，我们党始终保持刀刃向内自我革命的鲜明品格，勇于自查自纠，不断进行自我净化、自我完善。党的二十大报告指出，“完善党的自我革命制度规范体系。坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力。”［1］党内法规制定权是制定、修改、废止、解释党内法规的权力，与党内立法权、［2］党内立规权［3］的表述在内涵 范围、适用场域等方面并无实质差别。本文所指的党内法规是2019年修订的 《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条所规定的专门规章制度，区别于党内规范性文件。制度治党、依规治党的前提是要有“规”可依，党内法规制定权直接决定和影响着党内法规制度供给。党内法规制定权配置的本质在于将党内法规制定权进行合理分解，达到互相制衡的目的，以满足党的建设发展的制度需要。党内法规制定权配置制度的合理性与完善性也体现着党内治理现代化的水平。深入理解党内法规制定权配置中的政治逻辑，对于完善党内法规制度体系，推进党的自我革命具有重要意义。

一、重视制度治党是党内法规制定权配置的重要政治基础

1990年 《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）颁行之后，党中央开始重视通过把控制度的制定权确保党内制度的统一性，“一元多层次”的党内法规制定权配置模式初步形成。党的十八大以来，“党规之治”成为党内治理的重要标识，党内法规制定权配置渐趋稳定明确。

（一）《暂行条例》颁行前的党内法规制定权配置

《暂行条例》颁行之前，党内法规这一概念本身的内涵外延并不清晰，与现如今《制定条例》界定的党内法规内涵相差甚远。新民主主义革命时期，党内法规尚处于探索发展阶段，制定党内法规主要目的在于满足革命需要，重视灵活性、实用性，形式一般是政治决议、中央通告、指示命令等，没有可以明确的反复适用的制度的定位。［4］党内法规在形式上体现为决议（案）、指示、条例、任务、决定、办法、计划等不同类型，是党的决策的成果体现。党内法规制定权是不同党组织行使职权的延伸产物，在制定主体上并没有特定的限制。除了党中央制定的党内法规外，实际上其他不同级别不同类型的党组织基于职权的行使、职责的履行也都制定了相应的法规。

作为马克思主义政党，严密的组织体系与严明的组织纪律是其重要特征，党自建立之始就坚持依照民主集中制的原则构建完善党的组织体系。1938年毛泽东在党的六届六中全会上提出了民主集中制的“四个服从”原则，会议通过的《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等组织法规，较为详细地规定了“集体领导”的要求，1948年颁布的《关于健全党委制》规定各级党组织“都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论”，［5］党逐渐把民主集中制从党的组织原则发展成以党委的集体领导制度为核心的党内决策和领导方法，发展成党内决策过程的一般原则［6］。

新中国成立初期党内法规制定权的配置基本上延续了革命时期特别是党的七大所确立的民主集中制的组织与权力运行体制，强调集体领导，但之后经过了一段曲折发展的时期。1978年召开的十一届三中全会对于党内法规制度建设来说是一个极其关键的转折点，中国共产党深刻总结了过去发展过程中的经验教训，反思了过去党的建设中出现的问题，明确提出了“健全党规党法，严肃党纪”的重要任务。邓小平同志强调“制度是决定因素”，［7］1980 年颁行的《关于党内政治生活的若干准则》中强调要维护党的集中统一，坚持集体领导，对于恢复党的组织体系的正常运行具有重要意义，对于制度的重视为《暂行条例》的颁行奠定了基础，为党的制度建设及其运行提供了稳定的发展环境。

（二）《暂行条例》颁行后的党内法规制定权配置

《暂行条例》颁行后，只有特定的主体才能行使党内法规制定权，意味着党主动开始通过制定权的配置把控党内法规制度的建设，呈现出相对集中的立规模式。根据《暂行条例》第二条、第三条的规定，制定主体分为三个层级：第一是党的中央组织，第二是中央各部门、中央军委总政治部、中央纪律检查委员会，第三是省级党委，三个层级构建出了党内法规制定体制的基本框架，对于制定权限没有作出具体规定。

2012年制定了党内正式的 “立法法”《制定条例》，通过七章三十五条的内容对于党内法规制定的目标、制定主体、制定程序、适用、解释、备案、清理、评估等作了具体全面的规定。相比较1990年的《暂行条例》，2012年的《制定条例》在党内法规制定的理念与规范方面都有了新的突破：一方面体现在体系化建设，《制定条例》在其第一条立规目的中直接明确了其出台是为了规范党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，并在其整个的制度设计中，对于体系化问题不断进行确认；另一方面体现在《制定条例》明确党内法规的文本结构应该与党内规范性文件相区分，认为党内规范性文件一般不用条款，主要是段落形式，对于将党内法规与党内规范性文件相区分的态度是非常明确的。《制定条例》颁行后，党内法规走上专门化建设的历程。第一，在制定主体方面基本上延续了《暂行条例》的规范要求。第二，在制定权限方面对于党的中央组织的制定权限从六个方面进行了规定，但对于部门、省委党内法规的制定权限延续了 《暂行条例》“职权范围内有关事项”的规定。第三，在制定权行使的限制方面，强调会议审批，强调通过备案审查对制定权限进行监督。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视党内法规建设，将制度治党、依规治党作为深入推进全面从严治党的重要抓手，强调要把制度建设贯穿于党的建设的全过程，推动党内法规建设取得了重大进展和显著成效。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁行意味着党中央开始主动从宏观层面统筹立规工作，2016年中共中央印发的 《关于加强党内法规制度建设的意见》（下称《意见》）明确提出努力形成以“1＋4”为基本框架的党内法规制度体系，［8］2017年党的十九大将“依规治党”载入党章，党对于党内法规制度体系建设的认识更加深入，目标也更加明确，以2019年《制定条例》的修订为标志，“一元多层次”的党内法规制定体制已渐趋成熟。

第一，党内法规制定主体的配置趋向稳定。2019年《制定条例》基本延续了1990年《暂行条例》和2012年《制定条例》关于制定主体范围的规定，同时开展了制定主体扩容的探索活动。党中央对于制定权扩容的态度十分谨慎。一方面体现在制定权主体向副省级城市和省会城市的扩容。2016年《意见》中提出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权，［11］2017年党中央进一步确立了沈阳、福州、青岛、武汉等7个试点城市正式开始试点工作，但在2019年《制定条例》当中，并没有从党内法规制度层面对试点城市开放党内法规制定权。另一方面体现在制定权主体向中央国家机关部门党委的扩容，这是2019年《制定条例》在制定主体方面的一个新的突破。从具体规范内容来看，作为党内法规制定权配置的一种新的探索实践，可以说也是非常谨慎，对于这一主体制定权的行使进行了多种限制。相比较其他制定权主体，中央国家机关部门党委的制定权是不完全的，并非职责范围内的所有事项都可以进行立规，必须“确有必要”，针对“特定事项”，且经过“党中央批准”，而其他制定主体在制定权限范围内可以自主选择是否立规、何时立规、如何立规等等。

第二，党内法规制定权限的配置更加明确。相比较1990年的《暂行条例》和2012年的《制定条例》，2019年的《制定条例》在制定权限方面的规定有了一个质的提升，体现为通过专门的章节对不同主体的制定权限进行了规定，对于制定权限的配置方式也更加科学。一方面，划定了党内法规的事项范围。用单独的条款即第四条对党内法规的事项范围作出了规定，可以分为两个层次进行理解。一个是“可以”的范畴，通过正面列举对于党内法规可以就哪些事项作出规定，另一个是“应当”的范畴，也就是说这些事项只有党内法规才能对其进行规定，即党内法规保留事项，在此基础之上，开始划分不同党内法规制定主体的事项范围。另一方面，对不同主体制定权限的规范更加重视系统性。在党中央层面，对其事项范围的规定中明确了“保留事项”，在其他制定主体的权限配置中除了延续过去的职权立规，还特别规定了配套立规，并对配套立规的主体、内容等进行了规范。

第三，更加重视党内法规制定权运行的约束。首先体现在解释主体的限制，党内法规的解释同党内法规具有同等的效力，为避免通过解释变相扩大党内法规制定权，出台了专门的解释工作方面的规定。2019的《制定条例》对此也进行了明确，一般遵循“谁制定，谁解释”的原则，中央党内法规的解释是在遵循此原则的基础上，可以“授权有关部委进行解释”。总体来看，解释主体与制定主体相统一，并没有突破制定主体的范围。其次体现在制定程序的限制，2019年的《制定条例》明确规定制定党内法规必须通过领导机构会议的审批。最后是备案审查的限制，将是否符合制定权限列为备案审查的范围。

二、整合制度资源是党内法规制定权配置的重要政治任务

中国共产党自创始之初就对其自身的理论指导、建设方向有着非常理性的认识，马克思主义是一代又一代共产党人始终坚定不移的信仰，也正因为如此，党才能够在长期艰难环境挑战中不断取得胜利，并始终如一地保持着先进性与纯洁性。民主集中制作为马克思主义政党的根本组织原则和领导制度，同时也是党的制度建设必须遵循的原则。《制定条例》明确将民主集中制作为党内法规制定工作的基本原则。党内法规制定权的配置旨在通过整合制度资源，完善党内法规制度规范体系，服务党的建设需要，必须与党的组织结构体系相适应，与民主集中制原则相适应。

（一）党内法规制定体制与党内组织原则的整合

党的组织运行遵循民主集中制原则，强调个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。“一元多层次”的党内法规制定权配置模式建立在这样的组织结构体系之上。

第一，党内法规制定权配置的基础在于“一元性”，即党中央处于党内法规制定工作的统领地位，党内法规只存在一个统一、一体化的制定体系。［9］党中央是党内法规制定权配置的主体，负责党内法规制定的顶层规划与宏观统筹工作。“一元性”是加强党的领导的内在要求，贯穿于党的制度建设全过程。党内制度除了党内法规，还有党内规范性文件，党内法规制度体系内部具有效力位阶高低的问题，但党内法规的效力与党内规范性文件的效力不具有绝对可比性，很难简单得出党中央制定的党内规范性文件效力低于某一层级的党内法规。一定程度上来说党内制度的效力位阶由制定主体地位决定，党中央的意志需要得到完全的贯彻。

第二，党内法规制定权配置的关键在于“多层性”，即党内法规制定权分为中央、部门、地方几个层次，界分的基本依据是组织职责权限。首先，党中央是党的“大脑”和“中枢”，党中央的党内法规制定权在党内法规制定体制中处于绝对优越地位，“重要性”“根本性”“基础性”“全国性”等事项的规范始终是党中央的制定权限范围。其次，党中央工作机关作为落实党中央决策部署的执行机关，领导党的各个建设领域的具体工作，也授予了一定的党内法规制定权。再次，地方党委是贯彻落实党中央决策部署的“中间段”，其权力来源具有双重性，一是地方党委是整体的党在某一层级和区域内的组织代表，二是地方党委权力获得上级党组织垂直授予，［10］因此地方党委具有一定的“治理权”，党的组织法规如《中国共产党地方委员会工作条例》等也将制定党内法规列为其基本职权。最后，党的基层组织是贯彻落实党中央决策部署的 “最后一公里”，党章对其职责定位一般是宣传、执行、组织学习等方面，目前在制度层面并不存在党内法规制定的空间。

（二）党内法规制定体制与党内领导制度的整合

凡是有人活动的领域，就有人际关系，凡是有政党活动的领域，就有党内关系，“党内关系是指党的组织与党员之间、党员之间和组织之间的相互联系”，［11］党内法规的主要作用就在于调整这些纷繁复杂的党内关系。依规治党背景下，各个党内法规制定权主体可以通过制定党内法规约束党员、党组织，党内法规制定权限范围也意味着一定范围内的党内治理话语权。政治学理论认为，权力的本质在于支配性、权威性，可以要求人们做出某种行为或者禁止人们做出某种行为，并且权力都具有使人服从的强制性，这种意义之下，权力具有被滥用的可能性。通过控制党内法规制定权的运行，进而通过其制定的党内法规实现对于党员、党组织的管理，确保党内权力来源的唯一性。同时授予不同主体党内法规制定权，某种意义上也是赋予了这个主体进行党内事务管理的工具。

（三）党内法规制定体制与党内法治理念的整合

依规治党是党长期以来建设经验的基本总结，强调“把权力关进制度的笼子里”，是法治理念在党内的践行。

第一，依规治党的前提在于有规可依。党内法规制度建设是一个复杂的制度体系构造过程，既需要处于“四梁八柱”地位的主干性党内法规的支撑，也需要配套性辅助性党内法规的填补，既需要从宏观层面进行科学合理的顶层设计，也需要关注每一部具体党规。党内法规制度体系建设的顶层设计不能仅仅限制于中央层面，要考虑到不同层级不同类型的党内法规制定主体，也不能仅仅限制于事项范围的顶层设计，还需要考虑到制定主体的顶层设计，以实现党内法规制度建设宏观规划的全面性。加强党内法规制度体系建设，必须首先做好党内法规制定的顶层设计工作，制定权配置问题具有源头性、基础性的意义，明确的制定权限划分也是解决不同党内法规之间存有冲突、重复问题的关键。

第二，依规治党的关键在于权力 “法定”。基于依规治党的治理逻辑，各个党内法规制定权主体可以通过制定党内法规进行管理治理活动，党内法规制定权限也意味着一定范围内的党内治理话语权。在现代法治逻辑下，各项权力的划分首先是通过国家立法的形式进行确定，基于一定的原理对于立法权的划分形成了不同的立法体制。党内法规制定权配置的过程也是对党内权力进行划分的过程，如果配置不合理，党内权力规范运行就失去了理性的前提。党内权力的运行是“法定”的，通过《制定条例》进行党内法规制定权的配置，也为监督约束党内法规制定权的运行提供了制度依据，维护了党中央的权威。

三、强化制度约束是党内法规制定权配置的重要政治目标

党内法规制定权配置意在划分不同主体行使党内法规制定权的边界，其本质上承认了不同主体所享有的党内法规制定权的相对独立性和有限性。各个主体必须在边界范围内行使党内法规制定权，享有党内法规制定权的主体通过制定党内法规实现管党治党的目的。

（一）通过优化党内法规制定权配置的模式来完善党内法规制度体系的结构

根据《制定条例》规定，党内法规制定权配置模式为一元多层次，主要通过立规保留、职权立规、配套立规、授权立规几种制度形式展开。党中央层面的立规保留是基础，规定某些事项只能由党中央通过制定中央党内法规的方式加以规定，立规保留之外的事项是其他党内法规制定权主体的具体权限范围，划定了其他制定权主体行使权力的边界。基于职权的立规、基于配套的立规是部门党内法规与省委党内法规主体行使制定权的权限划分依据。授权立规则是党中央在党内法规制定权配置上的一个新的尝试与探索。这一权力配置模式为构建以党章为核心的完善的党内法规制度体系提供了重要保障，有利于坚持党的集中统一领导，维护党的权威，但结构失衡也是这一党内法规制定权配置模式面临的现实困境。

第一，根据党内法规类型进行配置具有一定的局限性。党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局及其常委会之间是层层授权的关系，在职权上具有一定的同构性。根据现行《制定条例》第二十八条的审批规定，在制定党内法规的权限方面基于抽象具体程度进行划分，分别是党章—准则—条例—规则规定细则办法，相比较修订前的《制定条例》基于事项列举进行审批权限划分，这种基于类型的划分方式明确性更强，但局限性也是明显的。如制定权限与组织职权地位的匹配度问题，中央政治局是“条例”的制定主体，权限范围较为广泛，其是否有权限对高于自身层级的组织如党的全国代表大会、党的中央委员会相关事项制定党内法规，如《中国共产党中央委员会工作条例》的制定主体是中央政治局。现如今，党内法规制度体系当中的基础性、主干性党内法规已经制定完成，是否适当将“条例”的制定主体进行调整。

第二，同一层级不同党内法规制定主体之间的制约关系薄弱。适当分权是对权力进行制约与监督的有效路径，长期以来，党内权力配置一直坚持决策权、执行权、监督权相统一的原则，党内法规制定权在省委层面缺乏分权制度规范。一方面，党的地方代表大会、党的地方委员会、地方常务委员会的职权处于“两弱一强”的状态：党的代表大会、党的地方委员会职权相对虚化，党的地方常委会权力不断得到强化，“三会”的权力授受关系呈逆向态势。实践中省委党内法规的制定主体一般都是常委会，权力过于集中。另一方面，根据党章规定，地方纪委接受双重领导，特别是省纪委作为实践中客观存在着的党内法规制定权主体制定了不少关于纪检监督方面的法规，需要评估从制度层面将这种权力予以确认的必要性。

（二）通过细化党内法规制定权配置的规范来完善党内法规制度体系的内容

制度之间存在竞争性，没有党内法规制定权的主体在现有党内法规无法适应本地实际管理需要的情形下，就有可能转而制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立规，虽然满足了一时急需，客观上却会不断入侵上位权力领域，伤及党内法规权威。明确性、清晰性是“合法性的一项最基本的要素”，［12］党内法规在形式、内容和实质上均体现出与法相一致的基本特征，在制定和实施过程中，亦遵循明确性原则，［13］抽象模糊的规范现实与明确清晰的规范要求之间的冲突是现行党内法规制定权配置首先面临的问题。

第一，制定主体规范的概括性。无论是《暂行条例》还是《制定条例》，对于党内法规制定主体的规定都属于类型规定，党的中央组织、党中央工作机关、省自治区直辖市党委等概念属于概括性概念，只是对其范围进行了笼统的概括，需要根据相关的规范、实践等进行进一步的解释。现如今的解释基本源自于理论界的研究，解释本身并非完全形成共识，也不具有权威性，如有学者认为省自治区直辖市党委应当包括党的代表大会、党的委员会及其常委会；［14］［15］有学者认为“不是指党委常委会”，［16］需要从党内法规制度的层面对其进行细化明确，或者由党中央出台相关解释。

第二，制定权限规范的抽象性。一方面，党的中央组织的制定权限包括保留事项与列举事项两个方面。保留事项即专属立规权限不能授权转让，《制定条例》规定为“涉及党中央集中统一领导事项”。列举事项方面，党中央可以自主决定是否制定党内法规，或者授权其他主体制定党内法规，分为立场方向型、基本制度型、重大问题型与兜底条款。对比可以发现，列举事项与保留事项之间存有不少重复，列举事项中的党的基本组织制度、领导制度等本身都在保留事项规定的 “涉及党中央集中统一领导”的事项范围内，但根据《制定条例》第十二条规定，列举事项可以授权其他主体，而保留事项只能由中央党内法规作出规定，禁止授权，对于这两者之间的边界需要进行明确。另一方面，其他制定主体的权限配置主要是基于职权与配套两个方面。职权立规的前提是不同主体之间的职权是相对确定的，现如今相关党内法规对于党组织的职权划分基本是按照类型进行划分，属于概括授权，分为执行上级党组织决议，管理本组织范围内的事项等，很难明确判断职权立规的具体事项范围。在配套立规方面，以何种形式配套立规，什么时间进行配套立规等问题尚不清晰，被配套党内法规如何实现对于配套党内法规的控制，也就是如何形成配套体系，避免配套立规转化成变相的立规，变成层层加码的执行的问题也需要在制度层面予以回应。

（三）通过强化党内法规制定权运行的监督来保障党内法规制度体系的质量

党内法规制度体系的形成是党的建设长期历史发展的必然结果，但在建立的过程中也更多体现了人为设计的因素，不是循序渐进的完全自然演化的过程。这个系统需要在具体的实践中不断调整和完善，需要积极主动调适党内法规制定体制机制，去解决实施适用困难、执行力不强等问题，使之不断与党的建设发展需要相适应。

第一，现有制定程序无法对制定权运行形成有效约束。缺乏程序限制或者违反程序是党内法规制定权运行失控的重要原因。现有的党内法规制定程序由党内法规制定主体主导，虽然在前置审核程序当中明确了对制定权限进行审查，但仍然属于自我审查性质，约束力难以保障。一方面，应增加立项程序，增强党内法规制定程序的外部性。立项程序不同于规划与计划，规划与计划相对来说可以灵活调整，立项程序更为严谨，被立项的事项确定会被安排制定党内法规。对申请立项的党内法规制定主体与权限要进行严格审核，包括该主体是否拥有制定权，这一事项是否超出了制定权限范围等。同时立项审查主体应是上一级，有利于在党内法规制定前确保党内法规制定主体适格。另一方面，应完善审批程序规则。党内法规制定权必须通过领导机构会议、常委会会议等形式集体行使，完善审批程序中的讨论程序、审查程序、表决程序等等。

第二，备案审查体制机制尚不完善。“一元多层次”制定体制之下，党中央有权改变或者撤销其他制定主体制定的与中央党内法规及规范性文件不一致的党内法规和规范性文件。1990年《暂行条例》颁行后，同年颁行了 《关于党内法规备案工作的有关问题的通知》，首次对党内法规的备案工作作出制度化规定，自此以后，党中央通过备案审查的方式监督其他主体的党内法规制定情况形成惯例，2012年 《制定条例》与2019年《制定条例》颁行的同时也都颁行了相应的备案审查规定。现行《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条明确将“是否符合制定权限”作为审查机关进行合法合规性审查的重要内容，并规定“不符合制定权限的”不予备案通过。但一方面由于审查的基础过于薄弱，体现在党内法规制定权限本身并不清晰，判断是否符合制定权限的难度较大，另一方面，目前党内法规备案审查更加重视形式审查，实质审查的力度不够，［17］导致备案审查对于党内法规制定权的运行监督效果有限，需要加强备案审查力度，进一步细化在制定权限层面的审查基准。

结语

“党内法规治党属于政治文明范畴，内含着鲜明的立场、严密的逻辑、科学的方法、复杂的机理，需要探‘理’立‘论’，形成正确的党内法规理论引导党内法规建设活动。”［18］党内法规内涵着党在长期建设发展过程中形成的重要思想与制度建设经验，是形塑党内关系的行为规则与组织规范，具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征。党内法规的执行状况某种意义上来说也体现着党内治理的实际状况。党内法规制度体系不是毫无规律的制度排列，其蕴含着党内治理的基本理念与原则，是党的性质宗旨的具体制度转化。现阶段党内法规制定工作已经由重点关注党内法规的数量转向重点关注党内法规的质量。作为对专业性要求极强的立规工作，党内法规制定权配置问题直接关系着党内法规制度体系的建构。站在中国特色社会主义新时代，面对新形势、新问题，中国共产党作出了制度治党、依规治党的重大战略部署，形成完善的党内法规制度体系是深入推进全面从严治党的重要制度保障。党的二十大报告强调，坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，要完善党的自我革命制度规范体系，这就从党的自我革命的高度为党内法规制度建设提出了新的要求。我们应深入学习党的二十大精神，贯彻落实党的二十大对于党内法规制度建设的各项工作安排，为推进伟大自我革命提供坚实的制度保障。