旅游公路廊道管控问题及对策研究

马晓燕，薛 铸，朱立河，徐 铭，温宏利，夏全平，汪伟刚

（1.山东省交通运输事业服务中心，山东 济南 250002；2.交科院环境科技（北京）有限公司，北京 100013；3.济南市交通运输事业发展中心，山东 济南 250300）

0 引言

近年来，随着人们生活水平的提高，旅游已经成为人们休闲放松娱乐的常态，一些自驾游、自助游、深度休闲游等新型旅游方式不断涌现，其中公路旅游越来越受到游客的追捧。而旅游公路作为公路旅游的重要载体，是支撑交旅融合“快进慢游”体系的关键环节,发挥着越来越重要的作用。国家行业层面也出台了一系列文件支持旅游公路发展，并开展了相关实践，包括河北“草原天路”、遵义赤水河谷旅游公路、海南环岛旅游公路等。在全国各地大力开展旅游公路规划建设的同时也暴露出一系列问题，诸如：旅游公路服务品质低、特色不突出、景观效果差等问题，这既有道路自身建设产生的问题，也由于旅游公路廊道整体缺乏统筹安排，无序开发等原因造成，不利于旅游公路的良性发展。基于此，本文结合旅游公路廊道管控特点，结合当前旅游公路廊道管控面临的问题，有针对性地提出了旅游公路廊道管控的对策。

1 旅游公路廊道管控的特点

旅游公路是兼具交通及旅游双重功能的公路[1]，发挥旅游资源连接的作用，具备景观审美功能、休闲体验功能、文化展示功能等功能。旅游公路廊道就是指以旅游公路为依托，串联沿线各种旅游资源要素的线性旅游廊道空间[2]。旅游公路廊道管控就是在统筹旅游公路廊道中的各地区、各部门、各利益主体以及各类资源的基础上，通过对旅游公路沿线区域的旅游资源进行系统梳理、合理规划，将这些资源与旅游公路作为一个整体进行开发建设，最大限度发挥各自资源优势，实现区域旅游资源的良性有序发展，进而打造区域公路旅游新产品，逐步发挥区域旅游资源的综合效益。

旅游公路廊道作为一种线性旅游廊道空间，整合了公路沿线山川、湖泊、田园、村镇、景点等各类已开发或潜在旅游资源，相对于一般景区无论从资源数量还是类型都更为丰富，游客在其中的旅游活动也更为复杂、多样，涉及的利益主体也更为多元。同时旅游公路一般穿越多个区域，其相应的廊道范围覆盖更广，相应的旅游活动的自由度更大和廊道空间的开放性更强。

1.1 管控范围跨区域

旅游公路廊道由于覆盖范围广，导致其在管控范围上往往跨越多个行政区。而旅游公路廊道通过串联沿线地区各类旅游资源使得不同区域内的旅游资源相互整合，共同形成了一个整体的旅游吸引物，需要跨区域产生效益，因此在管控过程中需求进行跨区域统筹管理。

1.2 管控边界模糊化

不同于行政区域的划分具有确定、唯一的边界，旅游公路廊道的管控边界由于旅游出行活动具有主观性、不确定性的特征而难以清晰界定。从视觉景观的角度来看，旅游公路廊道两侧可视范围内都是旅游公路廊道管控的重要区域，由于各路段地形地貌变化、景观类型多样，廊道边界并非固定宽度，而是随着路段变化而不同。从旅游活动角度来看，由于游客的旅游目的地往往并不在路侧，而是向路外延伸，相应的旅游公路廊道的范围也是在不断变化。综上所述，旅游公路廊道管控的边界受视觉景观、旅游活动等因素影响，其边界范围因各路段特征不同而变化，难以明确界定。

1.3 管控主体多元化

旅游公路廊道在空间上覆盖了多个地区，并受交通、旅游、规划、国土、环保等多部门管理，管理部门众多。同时旅游公路廊道管控涉及游客、当地居民、相关企业以及政府等不同管控主体，这些管控主体之间相互作用，存在着错综复杂的利益关系，管控主体具有十分鲜明的多元化特征。

2 旅游公路廊道管控面临问题

由于旅游公路廊道管控跨越多个区域，其管控边界的模糊化和管控主体的多元化，引起了旅游公路廊道管控存在管控目标相冲突、管控责权不清晰、管控主体不明确等问题[3]，具体体现在以下方面：

2.1 管控目标相冲突

由于不同主体对旅游公路廊道建设期望不同，造成旅游公路廊道不同主体的管控目标相冲突。从各地政府的角度来看，不同行政区域的政府都是结合自身的发展情况和需要制定相应的旅游公路廊道发展目标，与之相应的管控措施与手段缺乏协同性，从而产生一定冲突。从不同利益主体看，游客期望得到更好的旅游服务，获得更好的旅游体验；当地居民期望生活水平得到改善，并获得一定的经济收益；相关企业期望得到较高的经济收益，并建立相应的品牌，产生一定的品牌效应；政府期望旅游公路廊道的建设能够更好地带动地区经济社会的协调发展。这些管控目标之间往往很难协调一致甚至相冲突，造成各管控主体在旅游公路廊道管控过程中参与的积极性有较大不同。比如，当地居民可能由于旅游公路廊道开发建设改善了生活环境，提升了生活便利性，因此对管控采用支持的态度；相关企业由于旅游公路廊道开发建设影响了其资源开发利用的方式，造成其短期利益受损，因此对管控采用消极的态度。

2.2 管控权责不清晰

由于旅游公路管控边界模糊，加之参与管理的行政主体较多，造成了旅游公路管控权责不清晰。从行政区划的角度来看，由于不同行政区域追求本区域利益最大化，相互之间权责义务不明确，无法形成相互间有效约束。从政府管理部门的角度来看，不同部门之间在旅游公路廊道管控方面的相应职权划分不够明确、职责不够清晰，在出现问题争端的时候容易互相推诿、规避责任，部门之间的相互协调合作有待进一步加强。

2.3 管控主体不对等

由于不同管控主体的影响力、话语权不同，造成不同管控主体地位不对等。在旅游公路廊道管控过程中，政府和相关企业掌握着比当地居民和游客更多的信息和资源，处于统筹和支配地位，其中政府更是处于整个旅游公路廊道管控的核心地位。因此，需要强调对弱势地位的管控主体的保护，并加强对政府和相关企业的监督。

3 旅游公路廊道管控对策

3.1 统筹规划，树立整体目标

旅游公路廊道作为一种线性旅游目的地，整合沿线资源成为一个旅游吸引物，需要主管政府对旅游公路廊道所涉及的区域，根据社会经济发展现状进行统筹规划，确定旅游公路廊道发展的整体目标，为旅游公路未来发展指明方向。应避免沿线区域各自为政，造成区域无序发展、同质化经营，不利于旅游公路廊道的长远发展，影响旅游公路廊道品牌的建设。

3.2 权责明晰，划分管理范围

应明确各主体的管控权限，优化各管控主体权责的划分，尤其应加强政府在管控过程中的主要作用。在旅游公路廊道管控过程中，应结合政府各部门的管理范围及责任明确其在旅游公路管控中相应的权责和义务，在强化监督管理责任的同时进一步简政放权，减少对旅游公路廊道相应经济活动的过多直接干预，顺应市场发展需求和趋势。同时优化旅游产业布局，引导相关企业良性有序开发旅游资源，避免同质化恶性竞争，从而促进旅游公路廊道的沿线经济发展。

3.3 加强互动，建立协调机制

旅游公路廊道管控涉及多元主体，而不同主体之间的目标存在分歧，涉及的利益不同，各自的影响力、话语权不同，需要各主体之间积极沟通、加强互动，尤其是政府应主动作为，统筹近远期发展目标，建立沟通协调机制，注重对弱势地位的管控主体的保护，加强对自身的监督，促进旅游公路廊道的平衡有序发展。

4 结语

旅游公路廊道是以旅游公路为依托，串联沿线各种旅游资源要素的线性旅游廊道空间，作为一种新型旅游吸引物，对公路沿线地区的发展起到了积极的推动作用。本文围绕旅游公路廊道管控的特点，指出旅游公路廊道面临的管控目标相冲突、管控权责不清晰、管控各方不对等问题，提出了统筹规划、权责明细、加强互动等对策。期望通过加强旅游公路廊道管控，促进沿线旅游资源的整合开发，进而促进区域经济发展。